论我国缺失家庭现状与《社会救助法》的完善

李墨池

（天津市政法管理干部学院 学生工作处，天津 300191）

缺失家庭是指因意外事件导致家庭成员死亡或严重伤残，原有家庭结构发生变化，家庭严重残缺，家庭功能及家庭成员生活受到严重影响的家庭。其中，意外事件是指无法预知、无法避免、无法克服的事件。如成年独生子女因交通事故等意外死亡，家庭成员因见义勇为而死亡或严重伤残等情况。另外，需要说明一下的是，一些服刑人员的家庭虽然也符合以上特征，但本文讨论的缺失家庭不包含此类家庭，此类家庭的问题将作为特殊情况在另文中讨论。

缺失家庭有以下特点：第一，缺失家庭中亡故、伤残的家庭成员是在家庭生活中占有主导或支配地位的主要成员。主要体现在两点：一、其经济收入是家庭生活的主要来源；二、日常生活中，此家庭成员是维持家庭生活运转、保证家庭整体生活质量的主要依靠力量。据此两点，缺失家庭亡故、伤残的成员通常是年富力强，正处于青壮年时期的人。但也不绝对，如一九旬高龄的老中医仍在工作，其家庭成员若干人都因病无工作能力，老中医收入为全家唯一收入。则老中医也符合本文所述的家庭中主要成员的要件。第二、缺失家庭中家庭成员的死亡、伤残事发突然，依该成员的通常生活状态该事件属于极小概率事件。因此该成员的突然死亡或伤残，使原有的家庭结构发生较大改变，给其他家庭成员造成较大影响，造成家庭成员心理创伤，社会功能明显受损，日常生活难以适应，一般需相当长的时间才能适应和习惯。

当前我国正处于经济社会高速发展时期，各项社会事业在发生日新月异的变化，也使得一些新的社会问题产生，缺失家庭就是我国此阶段的特有现象，对此，依靠原有社会法律规范已不能充分解决。如，天津市北辰区村民张永楠2012年2月在抢救本村落水儿童过程中壮烈牺牲[1]；“最美女教师”张丽莉为保护学生而被大客车撞倒碾压失去双腿；天津保安王新强在与歹徒搏斗过程中身重数刀壮烈牺牲[2]。这一串串闪光的名字让我们肃然起敬，他们用自己的实际行动展现出一名新时期共和国公民的崇高品质。但不可否认的是，他们的壮举在维护国家和社会利益的同时也使自己失去了健全的机体甚至生命，给自己和家人带来的情感上的巨大伤痛和生活中的诸多困难。使其家庭遭受无法弥补的损失。虽然，他们的家庭和伤者本人得到了一些慈善捐助，但是，国家和社会对于这些家庭的帮助应当是长效和具体的，并亟须在相关立法中明确界定和规定。

一、缺失家庭的现实类型

（一）失独家庭

基于国家长期发展战略的考虑，我国自上世纪70年代开始实行计划生育政策，当时众多育龄青年响应国家号召，只生一个孩子。随着时间的推移，这些当年的年轻父母已经年过半百，有的已是花甲或近耄耋之年，本应该是儿孙绕膝，尽享天伦的时候。但其中的一些人却因种种原因失去独生子女，导致生活艰辛，心中充满苦楚。吉林大学的高材生晓宇，理想是作一名考古学家。他在参加工作后突发心脏病去世，留给家人无尽的思念。根据国家计生委2002年的一项专家测算，目前全国有“失独”家庭50多万[3]。所谓“失独”家庭，是指独生子女死亡且父母未育，且未抱养的。未育是指女性49岁以上，即通常认为不能再生育的。失去独生子女的父母大多已近暮年，无法生育。其中一些人有经济收入，日常生活可以维持，不属于传统意义上的贫困人员。但他们的日常生活却仍有诸多困难，且精神上倍感孤独。毕竟在传统中国文化背景下，孩子是家庭生活中最大的希望，也是度过晚年生活的主要依靠。2012年6月，全国80多位失独者聚集到北京，希望全国计生委对他们的生活现状给予关注[4]。“失独”作为一种社会问题已经开始受到关注。一些地方已经开始思考从制度层面解决这一问题。例如，北京市在面对8000个失独家庭的时候，计划取消老年人入住养老院需子女担保这一规定[5]。

（二）见义勇为（死亡、重伤）家庭

中华民族是有着助人为乐传统美德的优秀民族。古往今来，无数华夏儿女为了救人于危难义无反顾的伸出援手，不惜牺牲自己的健康甚至生命。从最美女教师张丽莉到警校学生李博亚，从勇擒歹徒的保安王新强到抢救落水儿童的张永楠，他们无不为世人留下宝贵的精神财富。但不可否认的是，他们的去世或重伤也给家人带来伤痛，给家庭生活蒙上阴影。我国政府和社会一直在为英雄们义举之后的生活不断努力，如见义勇为协会向见义勇为者提供奖金，又如民众自发为张丽莉老师捐款等。但这些救助无论数额大小都还只是临时救助，因此见义勇为者或其家庭今后长期的生活仍具有不确定性。

（三）刑事案件被害人家庭

刑事案件中被害人的权益往往受到严重损失，一些被害人甚至失去生命或肢体严重受损。使被害人的家庭蒙受重创。我国法律中虽然对维护被害人利益、赔偿被害人损失有明确规定，但现实中罪犯家徒四壁，无力对被害人进行赔偿的现象也并不少见。现实的无奈使得许多被害人流血又流泪。

（四）民事侵权案件和意外事件导致缺失家庭出现的情形

意外事件导致缺失家庭出现的情形近年来也为数不少。2008年5月我国发生汶川大地震，地震造成数以万计的家庭支离破碎。一些年轻的父母在全国计生委的帮助和支持之下再度怀孕，迎来了新的生命。但是一些年长的父母，不再具有生育能力，只能把对孩子的思念埋藏于心底，导致生活前景黯淡，生活质量下降。虽然有一些家庭在灾后实现了重组，但生活上的困难依然无法完全克服。

二、国外的救助制度

一些国家的社会救助制度发展较早，形成了较完善的社会救助制度，其中一些规定明确了对于缺失家庭应当给予的救助内容。如美国的抚养未成年儿童家庭补助制度和英国的残疾津贴和家庭津贴等。这些内容均体现了社会对于特殊家庭的关爱，同时对于接受救助人的条件作出明确规定，对于我国建立缺失家庭社会救助制度有一定的借鉴作用。

（一）美国的抚养未成年儿童家庭补助

抚养未成年儿童家庭补助是联邦政府推行的向贫困家庭提供现金补助的项目，这也是在美国备受争议的一个救助项目。该项目专门用于帮助那些双亲之一缺少的家庭（如配偶一方亡故、离婚或出走）、残疾人家庭、未婚生育的单亲家庭、双亲属于失业状态并在积极寻找工作的双亲俱全家庭等。对于受供养的子女，通常救助到18岁，18岁或18岁以上的子女就不能再享受该项救助。抚养未成年儿童家庭补助的前身是1935年联邦政府颁布的、作为社会保障条例一部分的“对贫困儿童补助计划”，当时该计划的重点是以孩子的名义对其母亲给予帮助。但根据该计划，若一个家庭里居住着有能力和身体健康的父亲，那么这个家庭就不能得到该项救助。

因此这在一定程度上助长了做父亲的离家出走。1962年，“对贫困儿童补助计划”被更名为“抚养未成年儿童家庭补助”，更名后强调的是对家庭单位的补助。此项救助的费用由联邦政府和地方政府共同承担，尽管联邦政府支付此项救助一半以上的费用，但该项目的行政管理权却委托给了州政府。由州政府决定项目受益资格标准和受益水平。因此，不同的州制定的标准差异较大，资助的标准也不相同。给付标准由各州根据受益人的家庭收入和救助标准决定，申请补助者必须接受对其资产、劳动收入和其他收入来源的调查[6]。

（二）英国的社会救助制度

英国社会救助的主要项目有低收入家庭救助、老龄救助、残疾救助、失业救助、疾病救助和住房补助等。低收入家庭救助是对收入低于官方规定贫困线家庭的救助,救助金随政府规定的贫困标准而变化;老龄救助主要是对年满80岁、没有资格享受养老金或只有少量养老金的老年人给予补助：住房救助是指在享受标准住房福利后,实际收入仍低于贫困线的居民可享受由政府提供的“住房救助”。住房救助待遇包括减免全部房产税、代缴房租、支付购房贷款利息、代缴全部水费、对居住自有房的贫困者,每年提供固定数额的修缮费和保险费等五个方面。英国除了直接对贫困者给与救助外,还有许多救助性福利项目,主要包括残疾人津贴、战争抚恤金、家庭津贴等项目。战争抚恤金分“残废抚恤金”和“寡妇与孤儿抚恤金”两种，发放范围包括世界大战中的残废军人,战争期间在商船上或民防队中负伤致残者,负伤的平民,以及战争遇难者的遗孀,孤儿等。家庭津贴包括未成年人津贴、生育妇女一次性补助、单亲父母补助。残疾津贴包括残疾人保姆津贴、活动津贴和重残津贴等。英国社会救助资金基本上由国家负责，实行社会救助申请和调查相结合的制度。凡需要救助的家庭应当向社会保障机构递交申请书,由“补充津贴委员会”派出专业人员,向申请者所在社区和工作单位进行收入和生活状况调查,调查内容主要涉及申请者家庭人口数、无劳动力人口、工作人口、收支情况等。英国这样庞大的社会救助体系在世界上是少见的,其受益人约占全国总人口的9%,即使如此,该救助体系仍然受到不少批评,认为许多贫困者没有得到应有的救助[7]。

三、我国救助法律制度的完善

（一）我国救助法律制度的现状

与英美等一些国家相对完善的社会救助法律制度相比，我国相关法律建设还处于起步阶段。我国《城市居民最低生活保障条例》自1999年10月起施行。这部行政法规确立了城市居民最低保障制度，其中确定了城市居民最低生活保障的基本原则、对享受低保待遇者的核查监督办法、救助款物的发放标准和具体发放形式等。这部行政法规的出台，将国家对低收入城市居民提供生活保障明确为国家相关部门的法定义务，体现了国家和社会对社会成员的人文关怀，对于我国社会救助法律制度的建立有着里程碑式的重要意义。但这部法规也有着一些不足：其中所确定的能够享受低保待遇的人仅限于“持有非农业户口的城市居民”，这就将我国生活在农村、从事农业生产的广大民众排除在外。另外，这部法规只是按家庭成员的全部收入来确定是否能享受低保待遇，这就将现实中许多收入不符合低保标准，但家庭生活确实存在困难需要帮助的家庭排除在外。一些国家将家庭成员缺失作为享受国家救助的条件，如美国的抚养未成年儿童家庭补助和英国的家庭津贴等，这对于我国建立缺失家庭救助法律制度或许有借鉴意义。

（二）《社会救助法》中针对缺失家庭应当规定的内容

1.《社会救助法》中应明确对缺失家庭的救助

2008年8月，我国有关部门向社会公布《社会救助法》（征求意见稿），对于公民的救助主要有居民最低生活保障、专项救助、自然灾害救助、临时救助几部分，笔者认为应当增加“缺失家庭救助”一章，理由如下：（1）缺失家庭在我国是一个数目庞大的人群，且每年还有不断上涨的趋势。现有的《社会救助法》（征求意见稿）中并未将这一人群纳入其中，显然是不够完善的。无论从这部法的立法初衷，还是维护国家和谐稳定的战略高度，都应当增加这部分内容；（2）《社会救助法》（征求意见稿）现有的四章中并不能涵盖对缺失家庭的救助。居民最低生活保障、专项救助两章均以家庭成员收入作为获得救助的前提条件。而许多缺失家庭并不属于贫困家庭，不符合获得这两项救助的条件。另外的两章——自然灾害救助、临时救助都带有临时性救助和应急救助的特点，“解燃眉之急”是这两章的主要目的，即使自然灾害救助一章中有对民房重建、灾害发生当年冬季转年秋季政府救助的明确要求，也属于临时性救助的一部分，而缺失家庭所需要的不仅是一时的救助，更是长期的救助，因为家庭成员的突然死亡或伤残，给家人带来的伤痛是巨大的，家人内心的苦楚旁观者往往体会不到，而他们生活中的困难临时性救助措施并不能长期有效的发挥作用，因此，在《社会救助法》中应当明确规定对缺失家庭救助的相关标准，评估方法，救助职责和问责机制等。

2.救助机构的资金来源

缺失家庭救助机构应承担帮助缺失家庭解决实际困难，提高家庭成员生活质量的任务。我国宪法规定，我国政府在特殊状态下有从国家和社会获得物质帮助的权利。根据宪法的立法精神，国家应当对缺失家庭进行救助。即国家应当立法并确定该项资金来源保障。我国现在有许多爱心人士在别人生活困难时愿意伸出援手，尽自己的一份力量帮助别人。如张丽莉老师在伤重住院期间就有许多民众自发为她捐款。这些来自于民间的资金在条件成熟时也应当纳入到救助机构的资金来源之中，以实现资金来源多元化。救助机构应当按被救助家庭的实际需要合理分配和使用资金，以实现救助资金的最大效用。同时这些资金的运行应有严格程序，以保证此类资金能够不再中途被浪费或是流失。

3.救助机构对缺失家庭提供的救助内容应当具有针对性，丰富多样，能够确实帮助被救助家庭解决实际困难和提高被救助家庭的生活质量

不同的缺失家庭所需要提供的救助内容是不同的。有的家庭需要资金和生活物品，有的家庭需要医疗服务，有的家庭在教育子女方面需要帮助，有的则需要心理上的抚慰。曾有报道，几个失去独生子女的家庭在大年三十想一起到餐厅用餐，但却被拒绝。因为餐厅经营者说不想在新年讨“霉头”。过年过节成了许多缺失家庭最怕的日子。救助机构应当对缺失家庭的实际生活现状有所了解，提供有效帮助。我国的一些社会资源已用于扶危助困，一些爱心人士也投身其中。如中央部委的食堂向附近老年人开放，天津出租司机自发组成车队免费接送老人出游等。这是一些好的经验，应当在法律中得以体现。

诚然，许多专业的救助服务仅依靠救助机构自身难以完成。可否考虑以国家立法予以保障，政府率先购买服务，社会善举共同襄助的方式，借助其他社会力量共同实现专业化的救助，如心理抚慰可委托或聘请专业心理学工作者完成，法律服务可请律师或具有法学专业知识的人提供，医疗救助服务可委托专科医院完成。这些被委托或聘请的人员应具有能够胜任工作的专业知识，具有相应资质，讲求职业道德。救助机构应当为专业人员提供救助服务创造积极条件。

（三）建立缺失家庭法律救助制度的重要意义

1.解决缺失家庭的实际困难，帮助他们度过难关

幸福的家庭都是相同的，不幸的家庭却各有各的不同。这些家庭在遭遇变故之后，生活上面临许多实际困难，家庭成员心灵上有着难以抚平的伤痛。在法律层面明确规定国家应当对缺失家庭给予救助，将使被救助家庭在实际生活中需要克服的困难减少，心灵上的创伤逐渐趋于愈合，整体生活质量得到提高。

2.使整个社会逐渐对缺失家庭重视，关注缺失家庭问题，逐步提高社会对缺失家庭的关爱和宽容之心

缺失家庭在我国社会是一个数目庞大的人群，也是我国在经济社会发展过程中不能回避的问题，对缺失家庭的救助以法律形式确定下来，有助于使救助缺失家庭这一社会问题引起社会的广泛关注，相关法律文件的出台，不仅是对国家有关部门和社会相关机构职责做出明确规定，更会对社会公众的行为产生指引作用。即社会公众会按照法律文件的精神实质来行事，约束自己的行为使自己的行为与法律精神的契合度不断提高，自觉加入到关爱缺失家庭的行列中来。在社会性守法行为增加的同时，提高社会对缺失家庭的关爱程度和宽容之心。例如，前文中提到的餐厅拒绝失独家庭用餐的情况应该从此杜绝。

3.减少刑事案件，构建和谐社会

救助法中明确对缺失家庭救助的法律条款，将更加明确缺失家庭的法律地位和鼓励社会文明行为，这不但对公民的文明行为有积极的肯定和保护，也同时具有减少各类犯罪，培养公民向善，构建和谐社会的重要意义。例如，2012年8月27日《今日说法》节目曾播出这样一个案件：江西的一个小孩被人拐卖到江苏一户人家，后被我公安民警解救。收买小孩的人家原有一个二十多岁的儿子，前不久因车祸去世。当解救民警要将来到这家三天的被拐儿童带走时，这家的女主人哭了起来，民警告知这家人可通过正当渠道进行收养。缺失家庭在面对家庭受到严重创伤，几十年固有生活习惯和思维方式突然发生改变，家庭成员很可能会产生创伤后心理应激障碍，其思维方式受到影响，不能调动起大脑中原有的知识储备，从而出现违反社会规范的行为。如果在家庭变故出现后，有专业机构及时的对缺失家庭进行救助，如为上述案件中的缺失家庭提供关于收养子女的专门帮助，则一些违反社会规范的行为就不会发生，整个社会也会变得更加和谐有序。

（四）实施这一法律制度可能存在的问题和对策

1.承担法定救助义务的国务院行政部门与其他救助机构的关系

长期以来，我国困难群众的救助工作由民政部门负责，但其模式仍限于对贫困家庭的经济救助和对无家可归者的临时救助，缺乏长效机制，但民政部门由于其丰富的经验和资源优势，缺失家庭救助工作也应由民政部门负责为宜。除民政部门之外，我国一些其他机关也有帮扶困难群众的优良传统。如工会定期对困难群众走访慰问，妇联成立有妇女再就业基地或相应基金等。不可否认的是有更多的部门或机构参与救助，会使救助对象获得更多帮助，但救助资源毕竟有限，如果由不同部门对同一救助对象重复救助，势必会占用较多的救助资源，不能最大限度的发挥救助资源的充分，合理，有效利用。而且如果被救助者长期得到高于自己实际所需数倍的救助资源，很可能会产生安于现状的保守或消极心理，不利于其保持积极向上的心态，不愿意通过自身奋斗和努力逐步改进生活现状。这一点我们在一些欧洲高社会福利的国家中可以得到印证。如何根据我国的实际情况，建立符合我国现有经济发展水平，具有中国特色的《社会救助法》，并合理解决相关问题，应在具有救助和帮助缺失家庭职能的国家相关部门之间建立信息共享制度，建立长效信息互通机制，对于被救助者的信息和有关部门的救助举措进行及时沟通，信息联网，资源合理配置，避免由于信息沟通不及时而产生救助不到位或重复救助的情况发生。

2.建立严谨科学的考察和复核制度，确保需要救助的家庭得到救助，无需救助的人不占用社会资源

我国于1999年实行《城市居民最低生活保障条例》，实际执行中却使得一些需要被救助的人没能得到救助，一些生活不太困难的人占用了救助资源，享受了国家的救助金和政策优惠。在缺失家庭社会救助法律制度中，在确定救助对象时，应当规定严谨科学的考察程序，确定客观可行的评估标准，以确保法律实施时达到预期目的。严谨科学的考察程序绝不是繁琐冗长的程序，而要力争达到简洁易行，易于掌握，使需要被救助的家庭早日获得救助。同时应当有明确的定期和不定期复查制度，确保被救助家庭在不符合救助条件时能够及时被有关部门知晓而停止救助，并最终使该法在实施中不断完善。

3.国家救助机构在实施救助之后，是否享有追偿权

一些缺失家庭在遭受不幸之后本应依法获得相应赔偿，如交通肇事者应当对被害人或其家属进行赔偿，但由于某些原因赔偿一直没有实际履行。这时国家有关部门对被害人家庭进行了救助。在救助之后，国家有关部门是否享有向肇事者追偿的权利？笔者认为应当享有，因为这样既符合民事法律代位求偿权的相关理论，又符合我国救助制度的初衷。既可以不让应当承担责任者逃避法定义务，能节约社会资源，实现良好的社会效果。

4.如何使被救助者愉快的接受救助

对缺失家庭的救助是一项体现社会进步，彰显社会责任和凝聚力的事业。这样一件好事想要做到位，却有许多细节应当注意。在对被救助家庭进行救助的时候，不应居高临下、盛气凌人，而应具有更多的温情和人文关怀。温州几位爱心老人在街头提供免费早餐，坚持数载，某年元宵节前一天，老人家们挂出通知：明日提供汤圆，欢迎品尝。他们用“品尝”而不是“食用”，简单两字体现出老人们对于用餐者的细心呵护。这就是赫赫有名的“红日亭”粥棚。这件事使我们受到启示：关爱他人，从细节入手。针对缺失家庭的救助，我们不妨将救助机构命名为“援助服务中心”，不使用“缺失家庭”“救助”等字样。这样也许会让被救助者更愿意接受救助，在执行时取得好的效果。

综上所述，缺失家庭社会救助法律制度是我国在现阶段对解决缺失家庭这一社会问题亟须建立的法律制度。家庭是社会的组成单元，每一个家庭的平安幸福是全社会的共同愿望。当某些家庭遭遇不幸的时候，国家和社会应当及时施以援手，帮助这些家庭走出困境。以法律的形式确定国家有关部门的职责权限，将有利于推动这项制度规范、有序的实行，使得被救助家庭中每一名成员都能感受到社会大家庭的关爱。

[1]雷风雨.好人三哥永远活着[DB/OL]http://new s.163.com/12/0621/13/84HDBOSR 00014AED.htm l.

[2]尹娜.身上多处被捅他仍英勇搏斗[N].今晚报，2012-08-22.

[3]宋利彩.中国“失独”家庭50多万专家:风险需社会共担[DB/OL]http://sn.ifeng.com/gongyi/detail_2012_08/24/304839_0.shtm l.

[4]吴家翔，于维华.中国失独老人调查[DB/OL]http://news.qq.com/zt2012/living/only_child.htm.

[5]郝羿.北京失独老人住养老院拟无需担保[DB/OL]http://finance.qq.com/a/20120822/004600_1.htm.

[6]吴潇.浅谈美国的社会救助及其主要内容[J].商品与质量,2011，(6):36.

[7]陈静.英国的社会救助体系及对我国的启示[J].新西部,2011，(12):265.