关于我国新型城镇化的若干思考和建议

◎潘海生

中央提出走新型城镇化道路的重大战略决策，引起各界的关注和讨论。这个路究竟如何走？我认为，应当坚持走以人为本、分类指导、统筹协调的路子，稳步推进。

（一）中国的城镇化，是要追求以人民生活水平的提高，让更多农村人口过上城镇居民的生活，享受到与城镇居民相对均等的公共服务作为城镇化终极目标。不能见物不见人，一味追求速度，追求比例，各地搞变相的跃进和攀比，搞钢筋水泥的造城运动。现在有关部门统计我国有52.6%左右的人口已实现城镇化，应当说，改革开放以来，我国的城镇化速度是很快的，取得了巨大成就。但我们更要看到，这52.6%左右的城镇化比例中，有18%左右的人口还不是真正意义上城镇化，是流动在城镇和农村之间的农民工，即三分之一。这样的城镇化率显然是不科学的，似有自我陶醉，做数字游戏的味道，而非真实的城镇化。我们的城镇化，不仅要追求速度，更要讲究质量，因此，当前我们着重要在提高城镇化的质量上下功夫，稳步推进，让那些在城镇工作的农民工真正享受城镇化带来的成果。如果我们各级政府满足于现在这样一个比例数字来抓城镇化率，那将会严重误导城镇化，不利于城镇化的健康发展，也就谈不上实现党中央、国务院提出的走新型城镇化道路目标。

（二）中国的城镇化要实行分类指导，不同地区要采取不同的战略，选择不同的路径，选用不同的发展模式，因地制宜，全国各地切忌一刀切、用一个模式去套。上世纪30年代，中国的有识之士就看到并提出中国的人口分布区域，主要是从黑龙江至中国中部到云南腾冲一线的东南部地区。这是由于我国的地理地貌环境、气候条件导致人口密度、产业分布所决定的，不是我们人为可以立马改变的，是大自然的产物，我们应当认识、顺应并自觉把握这个自然现象。为此，我们在城镇化的战略指导、路径选择上，要从这一实际出发。从国家层面讲，就要分类指导。具体讲，就是我国东南包括一部分中部地区，人口密集、产业聚集。这一区域的北京、天津、上海、广州、南京、武汉、杭州等国际大都市，人口基本饱和，再扩大无论是土地资源、水资源、还是交通资源，都难以承受了。以北京市为例，2011年常住人口约2020万，根据中国社科院、北京市发改委等单位专家在调研论证后认为，北京人口承载已严重超标，公交系统已饱和，水资源奇缺，但人口还在增加。因此，这些城市主要是在“精”上下功夫，让这些城市真正起到经济辐射四周的发动机功能和接纳国际先进科技、信息技术、高端人才、金融等桥头堡和洼地作用。而进一步吸纳农业人口的功能，主要放在中小城镇。要大力发展县及县以下中小城镇，发展中小城市群，走就地城镇化的路子。尤其像浙江这样人多地少，产业密集、县域经济发达的省份，完全可以走就地城镇化的路子。这个路子，实际上也是浙江等地几十年来在走的路子。三年前，我们就是总结了浙江的城镇化现实情况，向省里提出了“就地城镇化，浙江新型城镇化的一条路子”的建议。另外，我国西北部广大地区，地广人稀，产业分布密度不够，难以实现就地城镇化，就应当大力发展县城及地级市城市、省城等为主，走大中城市为主的路子。有的省数百万，一、二千万人口，二、三产业又多集中在县城以上城市里，集中力量建成数个象模象样的大中城市，就可以把全省多数人口聚集到城里了，城镇化比例就很高了。

因此，我认为，我国当前理论界关于中国到底走大城市的路子，还是走城镇化的路子的争论毫无意义，都有只见一面，不见另一面的片面性，不符合当前中国的实际。科学的态度应该是从中国各地实际出发，尤其是从中国东南（包括一部分中部）和西北两大区域的巨大差别出发，各自走不同的城镇化路子。

（三）中国城镇化的不同地区走不同的路径、选择不同模式，需要国家层面分类指导，采取不同的指导方针和不同的政策导向。没有区别，就没有政策。国家对东南（部分中部）省份，和对西北地区省份，在城镇化问题上，应当采用不同的目标要求，采取不同的具体措施。对东南包括一部分中部省市，要用政策引导他们积极发展好中小城镇，对西北部省市区，要鼓励他们精心发展好几个大中城市。为此，国家对这两大区域的城镇化政策要分类制订；现有的一些政策不合适的要修改。比如国家目前的土地政策，还有九年制义务教育经费政策、生态补偿机制等，没有区分，都不利于不同区域城镇化的发展。类似的政策应当改进，都应有不同的具体政策措施。

（四）中国城镇化推进中，要破除行政等级观念，把城市的“市”，还原于本来的涵义和内容，而不是一个行政等级的概念。要根据实际情况认定城镇化的标准，不能仅仅从人口多少，地域面积大小来界定。看一个地方是不是城镇化了，主要是看其是不是达到了城镇化水准，看这个地区的老百姓是不是过上了城镇化的生活。浙江温州等地，要求建立镇级市，就是对那种以行政理念对待城镇化的一种反思和冲击，有其合理性，应当值得中央层面思考。国外有的市就几万人。前几年，浙江省湖州市有位政府领导去国外友好城市考察，向对方介绍说湖州市在浙江省是个小市，只有200多万人口，人家外国人听了傻了眼，老外说200多万人还是小市啊，殊不知，我们这200多万人口的“市”，是包括了非城市人口，是行政概念上的“市”。

（五）推进城镇化，要着眼于依托产业的发展。没有产业的跟进，城镇化就容易造成“空心化”，吸纳不了广大农民进城镇就业，就会产生形形色色的“鬼城”。为此，各级政府应当从实际出发，不能一味追求城市面积的蔓延，而是要花极大的力气来发展二、三产业。要制订好区域产业发展规划，制订好产业梯度转移和人才梯度转移政策，鼓励一些产业和人才向中小城镇转移，降低中小城镇准入门槛。包括房地产政策，也要有利于城镇合理发展。比如，从目前来看商品房政策，应当分类。像北京、上海、杭州这样的大中城市，已人满为患，房子供不应求，不宜再扩大。除了吸引人才需要的政府保障房以外，其商品房价格应当随行就市，不应当政府硬性加以控制。应以相对较高的商品房价格、较高的生活指数来控制一般人口的膨胀，反之，中小城市尚有一定的空间，政府适当加以控制房价，是有必要的，可以引导更多的人向中小城市聚集，促进中小城市更快更好地发展。

以产业带动城镇化发展，实践证明，这样的城镇化才有生命力。以浙江省为例，全省中小城镇星罗棋布，吸纳了大量农业人口，就是因为长期以来，浙江比较重视发展县域经济，块状经济。许多城镇都有自己的特色产业，使人口聚得拢、安居得下。

以产业推动城镇化。当前，很重要的一个方面是要大力发展第三产业。李克强总理最近指出，服务业就是最大的就业容纳器。目前，我国尚有许多服务业领域需要我们去大力拓展。比如养老产业尤其是养老服务业，空间很大，还需要各地着力培育发展。养老产业可以说是一个朝阳产业。据了解，目前我国养老产业市场需求大约一万多亿，就业岗位数千万个。仅浙江一地，到2020年，按1：4比例，即1个护理员照顾4个老人，全省就需要护理人员280万左右。此外，老年人、尤其失能老人产品的开发、生产，市场量也很大。许多国家把发展养老产业、尤其是养老服务业，作为应对危机，解决就业的主要举措。贵州省提出把贵州打造成全国的养老基地，此举如果成功，不仅解决大量就业人员，还可为贵州创造上亿GDP。浙江省近期出台政策，护理专业毕业并与养老机构签订5年以上契约的，本科生补助4万元，专科生补助2.6万元，中专生补助2.1万元，这些举措，旨在扩大就业，推动养老服务业的加快发展，对于推进城镇化具有积极作用。

（六）推进城镇化，尤其是走就地城镇化路子的地方，要鼓励和支持优质公共资源由大中城市向小城镇延伸。中国的城镇化，从本质上来说就是要让更多的农村人口，能够享受到像城镇居民一样的公共服务，提高生活质量。如果我们搞城镇化，广大农村人口得不到发展成果，享受不到城镇化带来的美好生活，那么，这样的发展速度，这样的城镇化，是不科学的。因此，我们一方面要建设城镇，另一方面要引导优质资源面向小城镇。政府要鼓励和支持教育、卫生、文化等事业，以及交通、通信、水务、养老等资源创新发展模式，采取集团化管理、连锁式经营、市场化运作，互惠互利，向中小城镇延伸。近几年来，浙江各地从实际出发推动优质公共资源下沉，不少地方实现了公共交通城乡一体化、水务集团县域化、三甲医院托管县镇医院、养老机构连锁、演艺单位联营等，使更多的农村人口实现了住在小城镇上也能享受到优质公共资源，圆了“城镇化梦”。

（七）推进城镇化，要探索建立多元投入机制，拓宽民间资本的准入领域和渠道，激活社会资本，用市场化的办法建立新型的城镇建设投入机制。要改进我国不同层级政府之间在公共服务方面的事权和财权，还要界定好政府公共服务边界，厘清政府、社会、企业和个人等各方主体的责任。这方面也要打破政府大包大揽、无所不能的观念，发挥市场作用和社会力量的作用。例如，城镇建设中的一些交通设施，娱乐设施、包括一些医疗、养老服务等设施，甚至教育事业，都可以制订政策，探索吸取民间资本投入的办法，调动社会力量广泛参与公共服务供给。另外，省市一级还可以探索建立“小城镇建设投资公司”专门经营小城镇建设；探索设立“中小城市培育发展基金”等，解决好推进城镇化建设钱从哪里来的问题。打破搞城镇化就单一靠卖土地的旧框框、老办法。更何况现在不少城市政府手上已没有多少土地可卖了。

（八）推进城镇化，要统筹城乡、兼顾好农村的发展。决不能形成一边繁荣昌盛，一边破败衰落的畸形城镇化。所谓新型城镇化，我的理解，其中主要的一个方面，就是不能靠剥夺农民、牺牲农村为代价，而是要城乡互动，比翼齐飞。各地政府，都要学会“两手抓”，要高度重视农业、农村的发展，把农业、农村的发展作为城镇化的基础和必要条件。要充分认识到，只有农村发展了，粮食这个基础稳定，农副产品供应充足，才能更好地推进城镇化的发展，城镇化才不会有后顾之忧。要加大对农业、农村的投入，在制订好政策的基础上，鼓励工商资本和优秀人才进入农村，发展农业；要从公有制实现形式上、从生产关系和生产力如何相适应上，用马克思主义理论分析和说清楚当前农业生产力水平低下的根本原因，探求提高农业生产力的途径，走出一条有适度规模的、集约化、低成本、高效率的农业产业化新路子，推进农业稳定、健康发展；要寻找和研究一些平台和抓手，促进农村物质文明和精神文明共同发展，推进新农村建设，提高农民生活水平。浙江省这几年来，以美丽乡村和“平安浙江”建设为抓手，全省出现了数百上千个美丽乡村，这些乡村，有的办企业、有的搞农副产品经营、有的搞农家乐，经济富裕、环境优美、适宜居住。不少乡村吸引了大批上海、苏南，杭州等地的人来避暑、居住和养老，推动了城乡互动，欧美发达国家呈现的“逆城市化”现象，在浙江一些地方也出现了苗头，缩小了城乡差别，促进了城乡一体化。