我国民间慈善组织会计主体缺失问题与对策

牛文静

(上海海事大学经济与管理学院，上海201306)

一、国内外慈善组织会计主体的现状

1. 国外民间慈善组织发展状况

美国慈善事业起步较早，现已形成了完整的慈善运营体系。民间慈善机构作为一个独立的法人，按照自己的组织宗旨，开展各种扶贫救助等慈善工作。政府的角色仅仅是作为援助者和支持者，通过立法和税收政策积极鼓励其发展，很少干涉机构的自我管理。同时在这个体系中还存在着独立的第三方，如审计委员会、媒体和公众等多种力量，其可以对慈善组织活动的运作进行评估，监督资金运营，淘汰不良组织。正是由于其满足会计主体的假设，对外作为一个独立的慈善法人，可以按照企业遵循的会计准则要求，公开提供财务报告，向捐赠者和其他监管人公布资金的使用情况和运营效率，保持了高度的信任度。对内组织投资部门与慈善部门分离，内部人员各司其职，不相互干涉，提高了资金管理的效率。

澳大利亚在应对慈善机构法人独立性问题上也积累了丰富的经验。政府主要通过资金和管理层监管等形式进行管控，尽可能下放权力，使慈善机构能够根据自身情况作出更好的决定和提供更好的服务，政府仅仅是提供税收优惠的支持者。

2. 国内民间慈善组织发展状况

香港地区受西方思想的影响，慈善事业起步较早，根据其本土的经济发展状况和特点，逐渐形成了独具特色的香港慈善组织模式:针对第三部门发育不足，采用由政府出资以招标竞争方式请民间慈善组织操作政府的社会福利项目，形成了政社分开运作的公助民办的慈善模式。这一模式有利于提高公民的福利水平，实现了福利资源的最优化，有效促进慈善事业的稳步发展。

我国内地由于民间慈善事业起步较晚，经验较少，造成政府对慈善组织的调控过度，呈现“行政化取向”，致使内地民间慈善机构不能享有公司法人的独立性，同时还受到登记管理机关和业务主管单位的双重管理，以至于慈善组织成为政府的附属机构，与其“民间性”和“自愿性”相违背。同时政府设立的门槛较高，限制了合法的民间慈善组织数量和规模。根据《社会团体登记管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，合法的民间办公募基金要满足以下三个标准:第一是原始基金，全国性公募基金会不低于800 万人民币，地方性公募基金会不低于400 万人民币，非公募性基金会不低于200 万人民币;第二是寻找挂靠的业务主管单位，并向业务主管单位申请设立;第三向登记管理机关(全国性公募基金会为民政部，地方性公募基金会为地方民政部门)进行申请并接受审查。

二、慈善组织会计主体缺失引发的问题

1. 会计主体缺失导致信息不对称

慈善募捐中捐赠者和慈善机构是代理人和被代理人的关系。由于捐赠者个人的资金储备有限，缺乏准确可靠的救助信息来源，救助效率低下，只能通过慈善机构这个中介将资金物资汇总，进行扶贫救助等慈善活动。由于目前我国民间慈善组织具有官方或半官方性质，主要慈善资金都由行政主导，因此没有法律法规要求慈善组织必须按照企业适用的财务报告编制基础财务报表，披露资金募集和运用的情况，造成了信息的不对称。一方面捐赠者无法从财务报表及披露中掌握资金的运营情况。另一方面，由于缺乏独立第三方的审计监督，使某些慈善机构滥用善款进行营利活动，为自己及关联方谋取私利，不能使善款帮助有需要的人，严重损害了捐赠者的利益，进而造成了慈善组织公信力的缺失。

2. 会计主体缺失导致资金管理效率低

从成本效益的原则来分析，慈善机构如果按照企业财务会计准则来核算，形成具有公信力的财务报表，会产生以下成本:(1)制定机构会计体系成本，比如需要按照企业会计准则的要求设立账户，设计规范的会计核算系统进行独立的核算，组建独立行业审计委员会;(2)培养专业慈善机构财务管理人员成本，比如聘用专业的有丰富慈善经验的高级管理人员，按照所制定的慈善机构会计准则的要求培训相关的财务人员。

一方面，在现行法规下，民间慈善组织不是独立的法人，没有适用于慈善组织特点的会计制度，机构制定的会计章程和编制财务报表的基础缺乏行业参照性，以至于慈善组织披露出的财务报表，难以按照企业审计准则的标准和要求进行审计，不能为利益相关者提供可靠的信息，导致筹资效率低，只能过分地依赖政府的力量，或者通过政府的影响来获得固定捐赠人的捐赠。另一方面，目前慈善组织受到政府的双重监管，在组织任职的大多数人员都或多或少从事过政府工作，形式官僚化，缺乏财务管理知识。

三、解决慈善组织会计主体缺失的措施

1. 改变双重许可制度

由于民间慈善组织受到登记主管部门和业务主管部门的双重监管，这大大削弱了民间慈善机构从社会集资的能力，不利于组织的成立和发展壮大。同时存在多个管理主体，不但没有达到协同高效运作的目的，反而造成了责任不明确，管理职能和执行职能混淆，不能作为一个独立的法人按照自己的意愿从事慈善事业的局面，所以要从根本上解决此问题首先要改变与挂靠单位的关系，由统一的管理机关根据相关法律法规对慈善组织进行资格认证，实现民间慈善组织身份合法化，扩大组织数量和规模。

2. 降低设立门槛

由于民间慈善组织设立所需注册资金的门槛较高，限制了一些小型民间慈善组织的发展。因为要求慈善组织必须出具财务报表，所以其注册资本可以企业的标准为基数进行上下调整。同时，应降低获得独立法人资格的人数限制，和适当降低标准。另外，给予民间慈善组织资金援助，通过直接补贴的方式，使得慈善组织的资金总量在短期内增加，能够及时正常地开展慈善救助活动。也可通过税收救助政策，给予捐赠者一定的税收优惠，提高捐赠者从事慈善活动的积极性，扩大慈善组织的资金来源。

3. 完善会计制度

慈善组织作为政府的一个附属机构，整个行业缺乏适用的会计准则和相关的法律法规。根据我国基本国情，应尽快出台《慈善法》和《慈善组织会计准则》，规范慈善行业的核算规则，建立会计核算系统。(1)要加强财务预算管理，科学预测和评估各个慈善项目的成本收益，并且开发适合慈善组织的财务会计软件，从接受慈善捐赠到进行慈善救助以及日常工作开支都按时按事进行记录和监管，做到有账可查。(2)定期编制财务报表，对财务信息进行披露。可以在能力范围内，对个别重大筹款项目编制独立的财务报表，做到信息透明、公开。对于那些有明确使用目的、筹款来源广泛的大额项目应在项目结束后公布独立的财务报表，披露的内容包括筹款的总收入、项目总支出、净收益，报表要按照适用的财务报告编制基础进行编制，以便审计部门检查。(3)将企业化管理模式引入慈善组织中，设立募资部门、投资部门、执行部门和监管部门。各部门各司其职，岗位职能明确，组织的决策权由组织成员选举出的董事会执行，监督权由下设的独立监事会负责，志愿者和义工为活动的执行人员，做到权责分明。

4. 健全监督机制，严格财务审查

当慈善机构具备了会计主体的假设时，这意味着慈善组织由政府主导型转变为政府支持型。慈善机构的主营业务收入主要来源于捐赠收入，其收入的性质决定了对其监督的重要性。政府可以在以下方面加强对其资金运营的监督:(1)重视税务部门的监督。免税制度不仅给予了捐赠者税收优惠，而且对慈善组织具有一定监督作用。一方面，对慈善组织免税资格进行严格审查，只有那些合法的独立的慈善组织和公益性法人才可以免税;另一方面，严格监督慈善活动的性质，区分营利性活动和慈善活动，只有慈善公益活动才可以免税。(2)建立行业监督委员会，推荐有经验的权威人士加入，制定本行业信息披露制度和相关的法律法规，定期派有资格的人员对慈善组织进行评估监督，并及时公布结果，以供公众参考。(3)加强公众监督，包括捐赠者、受赠者、媒体以及会计事务所的审查和监督，提高慈善组织公布的财务报表信息的重要性和相关性。

四、结论

民间慈善组织只有摆脱政府的过度干涉，以一个独立法人的身份，按照自己的慈善宗旨和意愿从事独立的非营利活动，按照企业适用的财务报告编制基础定期编制和公布财务报表，使利益相关者了解资金运营状况和使用效率，从而实现慈善法人财务信息公开化。

［1］姚俭建. 美国慈善事业的现状分析:一种比较视角［J］.上海交通大学学报( 哲社版) ，2003(1).

［2］杨守金. 慈善机构必须公开财［J］. 哈尔滨商业大学学报( 社会科学版) ，2004(3).

［3］卢星星，林昕，徐殿秀. 我国民间慈善机构存在的问题及其对策分析［J］.贵州师范学院学报，2011(2).