境外官员财产申报观察

中共南京市纪委调研组

境外官员财产申报观察

中共南京市纪委调研组

截至2010年底，在世界银行数据库中的176个国家中，有146个国家建立了公务员财产申报制度。从先行国家或地区实践看，财产申报公示并非简单一刀切，谁需要公开、向谁公开、公开什么，都有其合理有度的边界和范围。同时，并非凡是建立财产申报制度的国家或地区都很清廉。最近，我们根据“透明国际”组织公布的2012年全球清廉指数排名，在已建立财产申报制度的国家或地区中选取具有代表性样本，对其建立的财产申报制度进行比较，以期从中获得启示和借鉴。

一、西方发达国家官员财产申报特点

整体上来看，西方发达国家普遍较为廉洁，其财产申报制度各具特色，但也有很多共性的特点：

一是各国都能结合本国实际实施财产申报制度。如加拿大即使并无明确的财产申报制度，但仍有其他信息公开和税务申报等制度的严格约束。

二是在财产申报制度立法和实施上，都经历了漫长的过程。从酝酿到立法、实施再到完善，确立了较为完备的制度，对申报主体、申报内容、申报时间、公示范围、受理和监督机构、惩戒等都有明确规定。

三是注重平衡公众知情权和官员个人隐私权。各国需要公示财产的官员仅是公务员队伍中的高级公务人员，只占很小一部分，而英国、法国等国家仅需官员个人申报财产，配偶子女等并不需要申报。

四是各国实施财产申报时的技术条件远不如现在，但都没有以技术条件不成熟为借口，而是且行且看，逐渐完善。1776年，瑞典最早开始实行财产申报制度；1883年，英国颁布《净化选举防止腐败法》，第一次将财产申报制度以法律形式确定；1978年，美国颁布《政府行为道德法》，成为目前最完善的财产申报法。经过200多年的发展和完善，财产申报公示制度已被公认为反腐“阳光法案”。

五是建立相应的配套制度。单独财产申报制度并不足以消除腐败，在权力制约、权力透明、权力监督上都有相应的配套规定，如社会信用体系、金融实名制等。但同时也存在着公示官员过少、核查难度大等问题。

新西兰2012年全球清廉指数与丹麦、芬兰并列第一，为全球最清廉的国家。上至政府总理、部长、国会议员，下至市长、区议会议员等民选公职人员的财产都需按规定申报。财产申报内容包括夫妻的共同财产，如房产、信托投资、公司股份以及其他任何与商业公司有关的事项，在对外交往中收取价值超过约合人民币2600元的礼品时，也需要进行申报。总理、部长、国会议员申报的个人财产具体情况除在议会官方网站上公布外，还印刷成册出版，公众在公共图书馆等地方很容易查阅到。

美国自1978年颁布《政府行为道德法》后，经过不断完善，建立起目前最完善的财产申报公示制度。美国的财产申报分为公开申报和秘密申报。公开申报的主体上至总统、下到薪水等于和超过16级的政府官员和雇员。除申报本人财产外，还必须申报包括其配偶或受抚养的子女的有关情况；秘密申报主体一般为文职人员、中下级官员或雇员。财产申报内容包括上年度所获价值超过100美元的红利、利息、租金和资本利润，以及从事贸易、商业、投资或产品收益获得的超过1000美元的资产利益；上年度从任何人处获得累计100美元以上的谢礼，除亲属外的任何方面累计价值达250美元以上的食宿、交通运输或款待方面的馈赠，以及除此之外累计价值达100美元以上的赔偿和对任何债权人所负超过1万美元的全部债务；上年度价值超过1000美元的除私人住宅以外的不动产和股票、公债、商品期货交易及其他种类有价证券买卖交易；本年内所担任过的公司、社会组织的官员、董事、合股人、代表、顾问等职务。除在国家安全部门工作或其他不宜暴露身份的官员外，大约有2.5万名需要公开申报的高级官员和雇员的财产申报资料必须公布，随时供大众查阅复印。2012年，美国全球清廉指数排名第19位。

二、东亚发达国家或地区财产申报特点

相对来说，东亚发达国家或地区的规模和体量都较小，并深受儒家传统文化的影响，财产申报制度形成了自己的特点：

一是重视顶层设计，制定完善的财产申报法规和配套制度，并由高层带头进行财产申报公示。如韩国时任总统金大中带头申报，强力推进。

二是推行内部检举告发和奖励制度，并对告发者采取严密的保护制度。如日本的很多腐败案件就是通过内部告发查处的；韩国对告发者最高可以奖励约合人民币1000多万元。

三是采取适当的方法推进财产申报制度。东亚这些国家或地区都曾腐败横行，为减少阻力，在财产申报上采取灵活的做法，有效推进财产申报制度。如香港采取了特赦的方法，对过去的贪污腐败在一定程度上既往不咎。

四是建立健全配套制度，为财产申报制度提供良好运行的制度环境和组织保障。如新加坡的高薪养廉制度、日本的严格审计制度、韩国直属总统的防止腐败委员会，并充分发挥非政府组织在预防腐败中的积极作用。

以韩国为例，韩国于1993年出台《公职人员财产登记制度》，官员财产申报制度成型，后又出台多部配套制度完善财产申报。韩国的财产申报主体范围非常广泛，包括总统、国务总理、国务委员、国会议员等国家政务公职人员，地方各级政府首长和议员，四级以上国家和地方公务员，四级以上外交和国家安全企划部公务员，法官和检事，上校以上军官及与此相当的军务员，大专以上大学正副校长、院长，总警以上警察公务员等，政府提供经费的机构正副首长等，有关机关、团体中的高级职员以及根据国会规则、大法院规则、总统令所指定的特定部门的公务员和公职有关团体的职员等。财产申报内容包括本人、配偶、本人直系亲属（已出嫁的女儿除外）的财产。需登记财产内容包括：不动产所有权、土地使用权和转卖权、矿产权、渔业权以及其他有关不动产规定所确定的可以使用的权利，动产、有价证券、债权、债务以及无形财产权。韩国的财产登记公开包括两种情况：一是在申报结束后一个月内，在官报或报上刊载；二是欲成为选举候选人的在候选人登记公告中公开。2012年，韩国全球清廉指数排名第45位。

三、发展中国家和地区财产申报特点

发展中国家的腐败问题大都比较严重，清廉度也较低，虽然这些国家基本都制定了财产申报制度，但很多都停留在纸面上，效果不佳。

一是长久的腐败根深蒂固，形成畸形的文化环境，人民对腐败已经见怪不怪，甚至为了办事也习惯于配合官员腐败，如印度、越南等国家。

二是有些国家的财产申报制度未能与国情较好地结合起来，出现与实际脱离的现象。如印尼、阿根廷等国家，只要是公务员，全部都要进行财产申报和公开，没搞两年就夭折了。

三是缺乏有效的执行力。如俄罗斯和印度等国家，都制定了较为完备的财产申报制度，但在执行层面上却流于形式，腐败分子仍然为所欲为。

四是缺乏透明度，难以有效监督。法规、政策的制定和执行都处于不透明状态，外部监督很难深入。

五是选择性执法。财产申报制度成为执政党打击政敌、保护自己人的武器。司法系统的审判低效率和缺乏公信力，致使很多腐败分子不仅逍遥法外，并且带病提拔。

俄罗斯的腐败由来已久。2008年出台《俄罗斯联邦反腐败法》，后又签署多项总统令，对官员财产申报问题作了详尽规定，共同构筑了俄罗斯官员财产申报和公开制度。俄罗斯的财产申报主体大致可分为三个部分：一是担任联邦国家高级职位的人员及其配偶和未成年子女，包括总统、总理等国家级高级领导人员；二是担任联邦国家公务职位的人员，即联邦国家公务员及其配偶和未成年子女；三是属于非营利组织性质的国有公司负责人及其配偶和未成年子女。各类申报主体均须申报收入信息、财产信息、银行和其他信贷机构账户的货币资金信息、有价证券信息、财产性债权债务信息。虽然总统和总理带头申报公示财产，但俄罗斯2012年全球清廉指数仅排名第133位。

印度在1964年就制定《中央文官行为准则》，规范财产申报制度，规定公务员必须申报详细财产情况，包括不动产、股票、现金和银行存款其他动产和债务等。印度法律中并无关于财产公示的规定。2011年席卷全印的“反腐败绝食抗议”，促成了印度的官员财产公示制度，但也仅限于内阁部长级以上高官，在政府网站对相关信息予以公开，供公众查阅。印度腐败问题仍相当严重，2012年全球清廉指数排名第94位。

二、境外国家或地区财产申报制度给我们的启示

从上述具体代表性的国家或地区实行财产申报制度的实践看，财产申报制度在肃贪治腐中功不可没。但我们必须看到，虽然100多个国家或地区都有财产申报公示制度，腐败成灾的国家仍不在少数，如俄罗斯、印度等国家都未能取得民众所期待的反腐成效。

根据一些先行国家或地区的实践经验和教训，结合我国社会政治现状与行政改革实践，要想确保官员财产申报制度在我国能够有效建立和实施，还需要特别关注和解决以下问题：

基层探索和顶层设计并重。从先行国家或地区的经验看，公职人员财产登记制度主要是针对高级和手握实权的公务员而制订，而相关制度的制定和出台最终也是由他们决定，如果依靠基层探索这种自下而上的“倒逼”做法，将会遇到很大的阻力。因此，如何将基层探索和顶层设计有效相结合，是官员财产申报制度出台和有效执行的关键。

加快财产申报立法和制度配套。财产申报需要制度先行，且需要上升到国家最高立法层面，对申报主体，申报内容，申报时间，公示范围，受理、监督与核查机构，程序以及惩处机制等进行切合实际的规定。同时，要完善经费预算和经费支出明细化、户口管理、社会信用、不动产统一登记、金融实名等配套法律制度。

建立相对独立的财产申报受理与审查机关。独立的监管机制是制定财产申报法后，将财产申报真正落到实处的关键。境外国家或地区较多地采用受理机关与审查机关相结合模式，相分离的模式也有使用。同时，可利用科技后发优势，建立官员财产数据库，与民政婚姻登记系统、公安户口管理系统、金融系统和不动产登记系统等数据库进行对接，适时更新，网上登记，自动比对，及时提醒。

强化财产申报的监督与不实追究。不少国家或地区都建立了严厉的惩处机制。对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，根据严重程度，不仅进行行政和经济处罚，而且还课以较重的人身自由权利的限制。可在现行的官员重大事项报告制度基础上，探索官员重大报告事项抽查制度，按一定的抽查比例对官员的报告事项进行核实，在一定程度上摸清官员财产的申报情况，为统一的财产申报法的制定与实施奠定基础。

避免将官员财产申报制度理想化。对治腐而言，官员财产申报公示只是一道防洪闸，可遏制腐败的泛滥，却无法切断腐败的根源。腐败是一种系统的社会现象，反腐败需要动用系统的措施和具有杀伤力的组合拳。官员财产申报是一记“重拳”，不是“必杀技”，寄望于官员财产申报对腐败沉疴药到病除，会过于理想化。有效遏制腐败现象的发生和蔓延，必须全社会共同参与，建立健全惩治和预防腐败体系，实行标本兼治、综合治理。

责任编辑：张功杭