苏南自主创新示范区建设的法治保障

陈爱蓓

苏南自主创新示范区建设的法治保障

陈爱蓓

苏南自主创新示范区地处上海核心、皖江城市带、江苏沿海开发等国家战略的区域链接点，由苏州、无锡、常州、镇江、南京五个地级行政区域共同组成，其中包含多个国家级和省级开发区。建设苏南国家自主创新示范区，既是江苏实施创新驱动战略的需要，也是推进大苏南甚至长三角地区经济、社会转型发展的机遇。这种大范围、跨行政区域管理的国家自主创新示范区，在国内没有先例可循，需要在政策、法规等制度建设方面通盘思考，并依照法律程序制定相关地方性法规，为示范区规划提供强有力的法治保障。

一、地方性法规、政策应贯穿区域创新一体化理念

目前，国务院已批准四个国家自主创新示范区，都是以高新技术开发区和综合改革试验区为基础的行政区域。苏南自主创新示范区在范围上跨越苏南五个经济较为发达的城市，各地都有高新技术产业发展规划，政策同质化程度高，行政管理复杂，跨区域协调、一体化发展的难度很大，应采取更有力的措施，通盘考虑示范区建设的政策、法规制度。目前，苏南城市的相关规范较为零散，省有关部门有必要整合苏州、无锡、常州、镇江、南京五市现有有关自主创新的各类规划部署和政策文件，并在充分研讨、协商的基础上，吸收提炼各地首创、合理的政策措施，以法律、法规和行业自律等形式，明确苏南国家自主创新示范区一体化发展的政策、法规导向，并树立“大市场、大区域”的观念，优化政策结构。

实施差异化发展战略，加强城市间的专业分工。关税同盟理论强调分工专门化，苏南自主创新示范区要形成合力，就要在政策、法规上逐渐淡化行政区意识，强化示范区规范，通过合理分工，从各地创新资源禀赋和现实发展基础出发，形成优势叠加和互补的发展格局，增进苏南各城市各自的利益和整体的利益。

打破行政区划的束缚，统一政策、建立共同市场。实行市场主导型的区域创新模式，先是由企业参与、市场主导，最后才到政府间的协商和政府间的制度安排，必要时在省级政府层面设立专门机构，负责苏南大区域的宏观规划和战略协调。

通过制度创新推进区域创新一体化。苏南自主创新示范区在加强科技自主创新的同时，更要关注综合自主创新，充分发挥苏南地区的诸多优势，争取成为全国探索区域综合自主创新的示范区。因此，需要加快企业制度创新、金融制度创新、社会组织制度创新、科技制度创新、社会文化制度创新，体现示范区在资源整合、产业升级、成果转化、机制创新、人才聚集等方面的先导示范作用，充分发挥政府在创新激励、创新融资、创新人才开发、创新文化培育、创新服务体系建设等方面的影响，形成指导苏南自主创新示范区建设的政府规章，为出台相关地方性法规奠定基础。

二、将创新一体化保障性政策、法规置于示范区规范体系的核心地位

苏南自主创新示范区建设是一项复杂的系统工程，其中法制创新最为关键。因此，示范区发展要把各项保障性的政策、法规制度建设推到前台，逐渐将各地政府的竞争重点转移到创造良好的法制环境上来。事实上，WTO规则等国际规范的倒逼机制，也在强制政府逐渐回归本位，以优质的制度取胜。苏南示范区在创建过程中，要重点形成创新一体化保障的法制环境。

完善科技创新成果转化方面的政策、法规。针对目前科技成果转化率较低的现状，江苏要借鉴国内外成功经验，进一步完善对苏南地区科研人才、创业人才的激励政策，建立创新企业的股权激励机制以及创新利益分配机制，激发管理人才和科技人才自主创新的积极性和主动性，促进人才资源与科技生产力的有效对接。同时，通过合理的评价考核政策，完善利益分配机制，更好地搭建科技创新与产业发展的桥梁。

制定保障关键创新资源示范区共享的法律规范。创新资源是极度稀缺资源。要形成创新合力、共同发展，苏南城市间就要在创新法制上探索关键创新资源共享规范，提高大苏南地区总体的自主创新能力。具体做法可包括由各级政府和公共部门主导进行创新投入，形成优质创新资源以及购买、租借民间生成的关键创新资源，建设苏南创新资源库和创新资源交易市场，完善交易法规等。

依法促进重大项目的合作创新。合作创新是国际主流趋势，针对资金需求大、技术要求高、外溢效应特别好的一些重大自主创新项目，要通过制定相应的法律规范，在苏南地区形成跨行政区域、跨部门、跨组织的合作创新机制，尝试在示范区内摒弃传统的重点考核GDP的方式，促进创新要素的流动，提高绩效。

三、创新一体化扶持性政策措施要以法律、法规的形式加以固化

参照国家自主创新示范区的各项政策和管理办法，江苏要在政策和权限允许的范围内，将苏南自主创新示范区内采取的投融资扶持、税收优惠、政府采购以及重大创新项目用地等扶持政策透明化，并用地方性法律、法规的形式固定下来，营造公平的企业创新环境，注重按照科技含量的高低来确定政策优惠导向。

科技创新需要与金融结合。江苏作为国家促进科技与金融结合试点省份，要建设好科技金融合作示范区，可以在苏南地区探索建立统一监管下的场外交易市场，争取苏南或全省拥有自行发债试点权，形成支撑不同规模，不同所有制企业创业、创新活动的多元化融资渠道，通过政策法规引导财政资金、信贷资金、风险资金流向苏南示范区，促进科技创新和金融创新的有效对接，率先形成比较完备的科技投融资体系；在税收政策上，要进一步落实引进技术设备免征关税、重大技术装备进口关键原材料和零部件免征进口关税与进口环节增值税、企业购置固定资产抵扣增值税、软件产品超税负增值税即征即退等鼓励企业创新的各项优惠政策。

探索新的采购模式。将实践中成熟的经验通过地方性法规的形式确定下来加以推广：一是创新过程采购。当政府需要一种新产品时，把该产品的技术、性能、品质、标准、用途等需求清晰描述出来，向国内外、内外资企业招标，谁能胜出就签定购买合同。达到要求后，即采购其产品。此模式同一般政府采购的不同之处在于，它采购的产品事先是不存在的，需要通过研发才能实现；而一般政府采购的产品，是已经存在的，不需再进行研发。二是创新认证采购。就是对企业或新产品采取创新认证制度，包括研发认证、节能认证、环保认证等，不论国内外、内外资企业，凡通过认证的企业或新产品，即纳入政府的采购范围，政府在这个范围内招标采购。三是小企业创新采购。在政府采购总额中小企业必须占有一定比例；根据采购额的大小对小企业倾斜。四是创新引导采购。对于高成长性的创业企业，政府给予一定额度的采购合同，作为信用引导其他企业采购或投资或者政府只提供信誉担保，引导机构和私人采购。

四、建立高效、健全的知识产权保护体系

当前，在开发和形成自主知识产权的过程中，苏南很多企业特别中小企业面临着资金不足的困扰。政府应通过各种途径和方式，建立创收投资体制，加大对技术研发的投入，为企业知识产权工作提供支持。

对前沿科学技术领域的开发，可由政府相关部门牵头对新技术、新材料等的发展趋势进行调查、分析和研究，并定期公布，以指引科研和开发的方向；对现有专利的评估，由政府相关部门组织专家对已经公开但还没有产业化的授权专利进行筛选，评出一批有前景的技术，由企业选择是否产业化；与知识产权相关的各政府部门（涉及科技、贸易、海关、司法等）要联合起来，结合企业的实际需要，建立系统性的、经常性的预警工作体系，对专利信息进行采集和分析，对可能发生的争端和产生的危害向相关部门发出预报；帮助企业建立专利管理系统，对企业的专利申请战略和有效利用研究和开发成果的战略提供有价值的指导。

要进一步加大对知识产权的司法保护力度。一方面，通过制定和提供知识产权诉讼指南，引导权利人充分行使诉权，发挥民事制裁在知识产权诉讼中的特殊作用；另一方面，建立知识产权案件立案、审理和执行的快捷通道，缩短诉讼周期。同时，继续加大知识产权民事和行政案件的调解和协调力度，充分运用执行工作联动机制，积极促成知识成果的转化。法院各审判部门要探索知识产权刑事、民事、行政案件“三审合一”的审判模式改革，有效整合司法资源。加强与海关、工商、版权、质监、商检等知识产权行政执法部门的沟通，建立工作协调机制，在证据收集、数额认定、法律适用、裁量尺度等方面规范行政执法程序，保证行政执法与司法审查标准的统一。

苏南地区的高校、科研单位中科研技术力量比企业雄厚，每年都有相当多的科研成果申请专利或通过验收。但是，多数科研成果却没有直接转化为企业的生产力。很多企业持有资金，却由于对发明人个人推介的项目缺乏信任等原因，不知道该投资哪些项目，或者不愿投资。因此，培育独立的知识产权转移中介机构，为高校和科研单位的科研成果与企业资金交换搭建平台是值得尝试的做法。这种中介机构可以通过一定的投资风险分担设计，对技术成果的知识产权保护进行多样性的管理，措施包括对技术成果加以评估，购买该技术，再转让给企业；将高校和科研单位的技术成果中介给企业实施；或者与知识产权的权利所有人成为共同合伙人与企业建立合作等，推进产、学、研结合和专利成果的商业化。

五、创新与国际规范兼容的一体化政策与法规

国际化的创新一体化政策主要体现在政策的兼容性、公共性以及政策的市场化、法律化程度四个方面。

示范区的创新政策要与WTO规则兼容。省政府对苏南创新企业的各项扶持政策一定要符合WTO补贴与反补贴规则。在目前形势下，政府有关部门一方面应深入研究WTO规则与国外反补贴立法的理论与实践，加紧对现行的补贴政策进行一次检查，认真梳理和调整与WTO规则不相符的补贴政策与措施，不再实施的要及时清理。同时，要不断改进政府调控经济和发展产业的手段，在出台金融、产业扶持、国企改革、税收和土地管理等领域的直接优惠政策和措施时，要严格审查，内容表述须严谨，防止不符合WTO规则和中国入世承诺的补贴政策与措施的条文出现；另一方面应通过制度和政策创新，制订与WTO反补贴规则不相冲突的新的补贴政策，尤其是被其他成员国证明行之有效的补贴政策，以规避反补贴调查。

示范区的自主创新政策要具有公共性。随着世界经济一体化发展的深入，江苏的自主创新政策要从追赶型的特殊政策体系走向社会化的公共政策体系转变，逐步形成统一的、均等的社会化政策体系，消除各类创新主体在政策受益方面的差异，省政府在优惠政策、人才、基础设施建设等方面，都要实行均等化的资源配置。追赶型、特殊性政策尽管力度比较大，能够集中力量解决一些突出问题，但是只能覆盖少数创新主体，不能惠及所有创新主体，特别是大量的传统产业、中小企业、本土企业、服务业以及其他地区。

政策导向要符合市场规律和有利于激活市场。一是推动供给的政策，应最大程度地采取税收优惠和后补助等间接手段，少数直接资助的项目，也应以企业用户需求为导向，政府配套支持，而不能由政府直接去做；二是政策的对象范围应从供给扩大到需求，通过鼓励私人消费培育市场，带动创新。

推进创新政策法律化。苏南自主创新示范区要按照国际惯例，注重将创新政策作为综合政策加以法律化，在高起点上进行制度建设，能够用法律的形式稳定下来的政策就纳入地方法规，从而实现创新政策与经济政策、社会政策的协调一致。

六、形成执行创新一体化政策、法规的长效评估机制

对地方自主创新政策、法规进行实效评估是一项实验性的工作，国内外都没有完全成熟的经验可资参照，建议由省级政府部门牵头，组织一支研究能力强的团队，不断深入调研，发现新情况、新问题，为政策、法规的及时制定、修改提出前瞻性的意见。

苏南自主创新示范区的相关政策、法规在总体上要与国家中长期科技发展规划、国家产业振兴规划、“两型社会”建设规划、“十二五”发展规划等对接。示范区内部可以尝试建立以政府为主体，企业、中介机构、行业协会共同参与的示范区日常管理机构，加强横向协调，推进各项政策措施的具体落实和对政府公共服务职能履行和政策执行的监督。同时，要不断强化示范区政府部门的服务职能，探索市场经济条件下政府服务新模式，在规范行政审批、公共服务外包、电子政务建设等方面有所突破，建立高效的行政管理体制。可以开展示范区内各类协会、商会、非公募基金和各类民办非企业社会组织的直接注册试点。出台相关政策，重点支持示范区打造两三个拥有全球技术主导权的创新型产业集群。

目前，衡量苏南示范区各项自主创新政策贯彻落实是否到位的标准，主要还在于科技工作是否有推进，创新能力是否有提升，企业技术创新积极性是否调动起来，企业界、科技界是否从政策实施中取得实效等方面。因此，要通过开展政策落实行动，构建决策、执行和监督相分离的管理机制，建立多层次的政策落实及问效机制，科学鉴定政府科技政策实施和科技投入的绩效目标。在此基础上，构建科技政策、法规宣传的省、市、县三级联动模式，形成科技政策、法规跟踪反馈与监督落实机制，为推进苏南自主创新示范区建设营造良好法治环境。

（作者系江苏省社会科学院法学研究所所长，法学博士）

责任编辑：黄 杰