发达国家畜产品质量安全监管现状分析及其对我国的启示

初晓娜 穆阿丽 吴 燕 李 彦 （青岛市饲料兽药检测站 山东 青岛 266071）

卫生检疫

发达国家畜产品质量安全监管现状分析及其对我国的启示

初晓娜 穆阿丽 吴 燕 李 彦 （青岛市饲料兽药检测站 山东 青岛 266071）

食品安全是关系广大人民群众身体健康和生命安全的大事。随着人民生活中肉、蛋、奶等畜产品的消费比例的增加，畜产品的质量安全问题已成为食品安全的主要问题之一。特别是近年来“三聚氰胺事件”、“瘦肉精事件”、“苏丹红事件”等时有发生，给人们正常消费畜产品和维护公共安全造成了危害。提高畜产品质量安全不仅是提高畜产品竞争力的关键措施，同时也是构建环境友好性、可持续发展的和谐社会的必由之路，是维护公共安全的有效措施。这就要求进一步加强畜产品生产的各个环节监督，逐步建立规范化、标准化、高效化的畜产品安全生产模式，不断夯实畜产品安全生产基础，以完备的法律法规为依据，加快完善畜产品安全综合监管体系建设，实现畜产品从“圈舍到餐桌”的全程监管，逐步解决畜产品安全面临的问题，从根本上确保畜产品质量安全，需要建立一种长效机制。本文通过对发达国家畜产品质量安全监管体系进行研究分析，结合我国目前质量安全监管现状得出加强我国畜产品质量安全监管的对策。

1 国外畜产品质量安全监管的现状

1.1 美国畜产品质量安全监管现状

美国负责食品安全的主要监管机构为设置在卫生部(DHHS)下的食品药物管理局(FDA)、设置在美国农业部(USDA)下的食品安全检验署(FSIS)和动植物卫生检验署(APHIS)及美国环境保护署(EPA)。

FSIS负责确保肉、禽和蛋制品安全、卫生和正确标识。任何食品或饲料中含有FDA不允许的食品添加剂或兽药残留，或含有EPA没有规定限量的农药残留或农药残留限量超过规定的限量都不允许上市。

1.1.1 完善的法律法规保障畜产品的质量安全 美国政府对畜产品安全高度重视，通过了大量有关畜产品质量等级标准、畜产品进出口检验检疫、畜产品生产环节控制等的法律文件，形成了比较完善的指导畜产品质量安全监管的法律体系。强有力的、科学的联邦和州法律是美国畜产品安全体系的基础，联邦、州和地方当局在畜产品安全方面，包括规定畜产品及其加工设施方面，发挥着相互补充、相互依靠的作用。美国畜产品安全的主要法令包括：《联邦肉类检验法》、《禽肉制品检验法》、《蛋制品检验法》、《联邦进口牛奶法》、《食品质量保护法》、《FDA食品安全现代化法》(2011年)等。2012年6月美国农业部FSIS发布通告(编号Docket No. FSIS--2011-0032)，提出食品安全和检测服务(9 CFR Parts 307 and 381)的修改草案。草案拟对肉类和禽类制品检验条例中的行动计划部分进行修订，以明确FSIS肉类和禽类制品检验人员工作时间的计算问题。同时美国食品药物管理局(FDA)网站公布了美国食品及兽药2012～2016年战略规划。这个规划涉及到所有食品安全和应用营养学范围内的司法管辖区以及兽药中心，同时该规划强调了未来工作的复杂性及广度。

1.1.2 完整的质量安全监测体系 美国除了联邦畜产品监测体系外，还有各州畜产品监测体系、各行业协会质量监测体系以及各畜牧业生产单位、家庭农场主质量自检中心。从1967年起美国农业部FSIS即开始制定并执行国家年度残留监测计划(NRP)，该年度计划列出了对美国国内的畜禽产品和进口畜产品的检测数量、检测重点等，并根据动物所接触的化合物产品的潜在危险对人体健康的影响，进行综合性评价。同时，美国实时对新出现的违禁药物进行最大残留限量规定，确保畜产品质量的安全。如2012年6月8日，美国环保署发布通报，拟制订部分食品中F1uxapyroxad(吡唑酰胺类杀菌剂)的限量，以肉类、花生和蔬菜中最大残留限量最严。其中美国主要农产品中F1uxapyroxad的限量如下：牛肥肉0.05mg/kg、牛瘦肉0.01mg/kg、牛瘦肉副产品0.03mg/kg。

1.1.3 强化畜产品生产源头控制，注重畜产品资金投入美国畜牧业主要以家庭农场为生产单位，通过质量认证体系和标准等级制度严格控制与管理进人市场的畜产品，质量低、效益不佳的家庭农场被市场淘汰，质量好、安全高的农场就得到快速发展。同时，联邦和州政府都十分重视资金投入，畜产品安全监管的资金投入占整个畜牧业资金投入的5%左右。

1.1.4 严厉的处罚对畜产品企业形成有力的威慑 《2009年食品安全加强法案》规定，食品药物管理局(FDA)将以更高的频率对企业进行检查，企业面临因检查不合格而失去输美登记资格的风险；如果首次检查不通过，复查时企业还要支付FDA费用。当有证据表明某种食品产品存在风险时，FDA不需要提出确切的证据即可要求企业自愿召回或下达强制召回令，所产生的费用由企业承担。因此，出现需要召回产品的情况会有所增加。同时，企业违反法案受到的处罚更加严厉，规定任何人如果故意违反《食品、药品和化妆品法案》有关“掺杂”和“错误标签”食品的规定，将处10年以下监禁，或并处罚款。民事处罚罚金最多达750万美元。

1.2 欧盟畜产品质量安全监管现状

欧盟对食品安全的监管实行集中管理模式，并且食品安全的决策部门与管理部门、风险分析部门相分离。目前，欧盟的食品安全决策部门包括欧洲理事会以及欧盟委员会，它们负责有关法规及政策的制定并对食品安全问题进行决策；管理事务主要由欧盟健康与消费者保护总署(DG SANCO)及其下属但相对独立的食品与兽医办公室(FVO)负责；食品安全风险分析则主要由欧洲食品安全局负责。

1.2.1 健全的法律体系和质量安全标准 2000年欧盟颁布了《食品安全白皮书》，将现行各类法规、法律和标准加以体系化。近年来，欧盟陆续制定了《通用食品法》、《食品卫生法》等20多部食品安全方面的法规，形成强大的法律体系。欧盟成员国内涉及畜产品的质量管理标准很多，主要包括卫生标准、安全标准。

畜产品安全一直是欧盟食品质量安全立法重点关注的内容。动物源性食品安全方面：欧盟的853/2004/EC法规是针对动物源性食品的专门性规章，该规章整合了旧的针对特定产品的指令，规定了肉、禽、奶、蛋、水产等动物源产品的食品卫生要求，其中尤其突出了HACCP技术体系建设内容和注重弥补原有规章指令对农场层面的初级生产规范不足的问题，为欧盟先进的动物身份识别和产品可追溯系统奠定了法律基础。854/2002/EC法规是对动物源性食品的政府监管具体手段、职权划分和操作程序进行规范的法律文件，也是有关机构和人员规范自身工作的指南。2002/99/EC指令是关于供人类食用的动物源性产品的生产、加工、分销以及引进方面的法规。动物健康方面：欧盟制定了加强人畜共患病及其病原和耐药性检测的2003/99/EC指令。为了防控疯牛病，制定了999/2001/EC法规；针对口蹄疫，制订有2003/85/EC指令；针对蓝舌病，又制定了2000/75/EC指令。此外，欧盟还有专门针对沙门氏菌和特定食源性病原的2160/2003 /EC法规，关于动物传染病通报的82/894/EEC指令等。

1.2.2 重视畜牧业农药兽药的残留监控 欧盟制定了畜牧业和畜产品的环保标准，英国、丹麦等国家把动物产品的有害物质残留、新鲜度和其它有害物质的控制标准作为动物卫生管理范围。

从2008年9月1日起，欧盟正式实施新的农药残留标准体系，对欧盟27个成员国实行统一的农产品和食品的农药残留标准。新的农药残留标准体系中农药残留限量数量由原来的39000多个增加到118000多个，对于没有设立残留限量的农药，欧盟要求小于0.01ppm。

1.2.3 建立畜产品信息的可追溯体系并形成统一的食品安全危机应急机制 欧盟食品质量安全追溯体系的最大特点在于要求所有的食品生产经营者都必须建立可追溯体系，并将该项规定纳入到法律框架下，强制执行。欧盟食品质量安全追溯体系对各个环节涉及的每个单位和个人都规定了具体的责任，从而保证“从田间到餐桌”的食品质量安全。

肉品的快速预警系统为有效地实施危机自动防范机制提供了保障。当欧盟的任何一个部分出现问题时，信息可通过快速预警系统在几分钟内通报到欧盟的各成员国，成员国得到信息后，就会迅速销毁或强制召回问题产品。在实施可追溯原则的情况下，一旦发生问题，可迅速找出问题所在，确定原因，制定解决办法。强制性召回是欧盟食品法中关键的部分，如果没有可追溯机制，强制召回就无从谈起。

1.3 日本畜产品质量安全监管现状

为了进一步强调食品安全，日本在2003年颁布了“食品安全基本法”。该法确立了“消费者至上”、“科学的风险评估”和“从农场到餐桌全程监控”的食品安全理念;要求在国内和从国外进口的食品供应链的每一环节确保食品安全并允许预防性进口禁运。

根据新的食品卫生法修正案，日本于2006年5月起正式实施《食品残留农业化学品肯定列表制度》，即禁止含有未设定最大残留限量标准的农业化学品且其含量超过统一标准的食品的流通。同时，不断对违禁药物的检测方法进行修订，2012年5月30日日本发布第377号告示，对孔雀石绿的检测方法进行了修订；6月23日发布第394号告示，基于食品卫生法第十一条第一项制定的食品、添加剂等的规格标准，对氯霉素的检测方法进行了修订等。

日本肯定列表制度根据《食品卫生法》、《农药取缔法》、《药事法》等对农药残留均有严格的规定：除了65种豁免物质(如锌、维生素C等)、15种不得检出物质(如硝基呋喃类、甲硝唑、己烯雌酚、氯丙嗪等)外，其余均采取一律标准0.01ppm。

日本对违法违规行为的处罚十分严厉。对生产经营不合格饲料产品的企业，农林水产省或地方政府首先责成违规企业严格执行召回制度，收回处理不合格产品，然后视不合格产品的数量处以10～30万日元罚款；对卫生指标严重超标的企业，处以50万日元罚款，并对法人处以1年以下有期徒刑;对违禁生产经营药品和造成严重后果的企业，处以100万日元罚款，并对法人处以3年监禁。

2 我国畜产品质量安全监管现状

2.1 颁布并实施了一系列畜产品质量安全监管法律法规

先后颁布了《国境卫生检验检疫法》(1986)、《标准化法》(1988)、《商品检验法》(1989)、《进出境动植物检疫法》(1991)、《食品卫生法》(1995)、《产品质量法》(1999)、《中华人民共和国农产品质量安全法》(2006)、《中华人民共和国食品安全法》(2009)、《禁止在饲料和动物饮用水中使用的药物品种目录》(农业部公告第176号)、《饲料及饲料添加剂管理条例》(2012)等。这充分说明我国关于畜产品质量安全的法规体系已具雏形。

2.2 初步形成了畜产品质量安全监督体系

先后成立了国家畜牧兽医总局、中国出入境检疫检验局、饲料监测体系及饲料质量监督信息网络。但是因为目前我国对畜产品安全负有监管职责的部门有国家食品药品监管局、公安部、农业部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、海关总署等部门，形成分段、分部门多头管理体制，各部门都有法规政策，存在多头管理，条文笼统，系统性较差，职责不清，职能重叠，利益分配矛盾和监管职责衔接不好，甚至出现断链的现象，协调困难较大，难与国际接轨。

2.3 畜产品质量安全检测体系建设亟待加强

目前国家、省(市、区)、市、县各级检测机构的检测能力基本能满足我国对畜产品质量安全监管的要求，同时，质检机构的内部管理得到加强，执法地位逐步确立。但是，我国的畜产品质量检测机构还普遍存在体系不健全、技术人员不足、检测手段薄弱和投入不足等问题，难以适应畜产品国内外贸易对质量安全检验检测工作的需要，影响畜产品质量安全水平的提高和扩大出口。与国外畜产品质量检测机构建设相比，存在的主要问题：一是部分大型仪器设备型号比较老化和陈旧，缺乏国际上通用的确证法所必需的仪器设备(先进的检测仪器设备如液相色谱-质谱-质谱(LC-MS/MS)、气相色谱-质谱-质谱(GC-MS/MS)等)；二是样品前处理所需要的中小型仪器设备不够完善，缺乏快速、全面、安全可靠的提取和净化手段和设备，降低工作效率，限制了检测规模。三是实验室环境设施不够完善，环境保护、人员保护设施相对缺乏或落后；四是办公系统缺乏网络化、自动化、智能化管理，程序烦琐且效率不高；五是研究开发能力较低。

3 加强我国畜产品质量安全监管的对策

从对美国、欧盟、日本等发达国家的畜产品质量安全监管现状分析中发现，其畜产品质量安全监管的法律体系相当完善。这种完善的体系不仅可以全面提高畜产品的质量安全，而且可以对做出危及畜产品质量安全行为的主体进行相应的限制和惩罚。因此，建立一个从农场到餐桌的全方位的畜产品质量安全监管制度对一个国家的经济稳定和发展是非常重要的。

3.1 建立统一的畜产品质量安全监管部门

通过立法明确执法主体，完善中央政府与地方政府畜产品安全监管的协调机制，分清职责，依法管理。在发挥农业部对畜产品质量安全监管上突出优势的同时，成立独立的，从中央到地方垂直管理的畜产品质量安全监管部门，统一负责畜产品质量安全检测、标准、认证以及质量监督、市场准入等方面的职能，以利于打破地方分割局面，消除地方保护主义影响，减少重复设置、避免地区之间的矛盾，提高监督的效能。

3.2 加强畜产品质量安全监管法律法规的制定

2009年发布实施的《食品安全法》是一部涵盖面非常广的法律，它并没有针对畜产品本身所具有的特点对畜产品的质量安全做出具体的规定，因此，要完善畜产品质量安全法律法规，特别是有关畜产品质量安全标准方面的规定。在修订现有法律法规的同时，既要考虑到借鉴国外的先进经验和严格的执行标准，以便日后更好的与国际标准接轨，也要考虑到我国的现实国情，不能把标准制定的过高以影响过我国的畜产品市场。

3.3 加快畜产品质量安全检测支撑体系建设

要切实加强畜产品质量安全检测机构建设，对我国现有农牧业检验机构资源进行有效整合，合理布局，建立健全国家、省(市、区)、市、县四级畜产品质量安全监测网络，对不同层级的检测机构分别赋予不同的职能，形成地方检验机构初筛、省级检验机构确认、国家检测机构进行风险物筛查及标准研究制定的检测技术支撑体系。国家要加大投入，进一步提升各级质检机构，尤其是市、县级质检机构的仪器装备和检测能力，同时保障运行经费。

3.4 加强畜产品质量安全监督队伍建设

健全的执法机构和稳定的人员队伍是建立健全的畜产品质量安全执法监督体系的最基本条件。因此，加强执法队伍建设，一要理顺执法体制，整合现有执法资源，完善执法机构，建立一支稳定的执法队伍，并赋予相应责权，配备相应的监督执法工具和装备；二是要强化执法培训，提高人员素质。对执法人员进行理论和业务培训，提高执法能力；三是要加强舆论宣传力度，提升执法队伍形象。充分利用电视、报刊等媒体，大力宣传监督管理的法律法规及畜产品专项整治取得的成效和典型经验，及时曝光典型案例，营造良好的社会舆论氛围。

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1007-1733(2013)02-0042-04

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