破解信访工作瓶颈的对策与出路——以蓬莱市为例

史立丽

(中共蓬莱市委党校，山东蓬莱265600)

党的十八大报告提出“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保证渠道。”这充分说明了党和政府对信访工作的高度重视，也为信访工作指明了方向。近年来，蓬莱市牢固树立群众工作理念，落实维稳第一责任，规范信访工作秩序，加大“事要解决”力度，从源头上控制和减少不稳定因素，妥善化解了大量矛盾纠纷，有力地维护了对外形象。但因宏观经济形势影响和部分重点工作的推进，全市信访总量、集体访、越级访均持续在高位运行，信访总体形势不容乐观。新形势下，发挥信访工作在维护社会稳定中“第一信号”的作用，对蓬莱市经济社会的持续健康发展具有十分重要的意义。

一、新时期信访工作的特点

首先，群众上访反映的问题比较集中。主要集中在揭控村干部、职工(农民工)劳资纠纷、涉法涉诉、城市拆迁补偿、土地征用及承包纠纷等方面。每年由上述几个方面引发的各类问题占信访总量的60%以上。

其次，部分信访问题化解难度加大。伴随着改革的深入、上级政策的变化，利益分配格局也发生了很大变化，群众对涉及自身利益的问题反应越来越强烈，要求越来越高，化解难度较大。去年以来群众上访反映的问题，80%以上都涉及到上访人的自身利益，尤其是一些上访老户和历史遗留的信访案件，时隔时间较长，案情纷繁复杂，政策法规不明晰，虽经有关部门多次调查处理，想方设法变通解决，但上访群众始终不满意，案件结服难度很大，解决成本也越来越高。

再次，集体访增多。部分上访群众遇到问题首先想到的不是依法通过正常途径解决，而是以通过组织集体上访、制造影响向政府施压，以达到尽快处理问题或满足过高要求的目的。同时受“法不责众”的错误思想影响，部分群众虽无实际利益关系，但被少数人员蛊惑煽动甚至金钱利诱，集体到政府门前甚至越级上访，采取打横幅、喊口号等极端方式，围堵党政机关，扰乱正常办公秩序。在农村揭干、劳资纠纷、土地征用、房产证办理等涉及面较广的信访问题上表现尤为突出。

第四，越级上访虽呈下降趋势，但择机性强。越是各级政事、要事较多的敏感时期，越是信访案件的多发期。一些信访老户对上级部门的信访流程比较了解，往往选择在上级重要会议和重大节庆期间，联系、组织信访人员串联去京，以引起各级重视，向政府施压。

最后，信访隐患和不稳定因素增多。信访不稳定因素既有历史遗留问题，主要表现在房产手续办理、企业破产改制、原农村电工、参加国防施工的民工等方面;也有新发生的矛盾纠纷，主要表现在村居“两委”换届选举及集体经济组织管理引起的矛盾和问题，受宏观经济影响引发的职工(农民工)劳资纠纷，重点工程、重点项目、旧村改造等重点工作推进中引发的涉及到拆迁补偿、征地补偿、村民待遇等方面的问题。

二、当前蓬莱市信访工作的现状

(一)取得的成绩

近年来，蓬莱市信访工作取得较大成绩，连续三年位居烟台第一名。在各级党委、政府的领导下，一个全社会重视、全市上下关心信访工作的局面正在形成。主要表现在以下4个方面:

1.领导协调，集中会诊。对于情况复杂、涉及部门较多、处理难度较大的问题，主要领导亲自协调相关部门配合联动，形成合力，综合运用教育、协商、调解、疏导、听证等各种方法，共同协商调处，妥善解决重点、难点问题。

2.源头预防，主动走访。包村干部每天、机关干部每三天深入到所包村(居)走访，倾听群众呼声，征求基层意见，做到及时发现，提前介入，尽早解决。同时，注重充分发挥村(居)委会的自治作用，将信访工作纳入《村规民约》，实行村民信访情况与福利待遇挂钩，利用村规民约规范村民的“非访”、“越级访”行为，筑牢维稳“第一道防线”。

3.物质帮助，情感感化。针对有的信访人员确实存在不公平、但按现在政策又无法解决的情况，信访部门主动协助解决实际问题，积极做好感情沟通，以此实现稳控，并为下一步工作奠定基础。比如，上访人员刘某为二等甲级伤残军人，生活比较困难，考虑到家庭及个人实际情况，将其安排在大龄青年集中居住区物业公司工作，每月发放工资保证其基本生活，并通过亲属做工作感化，使其得以安心工作。

4.多方联动，强化稳控。按照属地管理原则，蓬莱市承担了一些在全国全省挂号以及历史遗留的重点信访案件和人员。在工作中，能针对不同的案件特点、不同的信访人员情况，采取不同的化解对策，稳控好重点人员。

(二)存在的问题

1.照搬属地化管理的原则，增加了一些信访案件的处理难度。2005年修订的《信访条例》规定:按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则。在现实的基层信访工作中，越来越多的政府将信访案件的属地管理定性为上访人的户籍所在地，将信访案件压给上访者户籍所在地基层政府。但其弊端是:有的单位尽可以放心大胆地不作为、乱作为，反正出了信访，自有别人答复处理;有的时候上访人户籍所在地不一定就是其现居住地，所诉求的信访事项并不一定就发生在其户籍所在地，这就使得许多矛盾纠纷、信访案件压给了与纠纷没有关系的属地政府身上，而这些政府只能被动接受，管理一些本不该他们管理的案件，不得不从头梳理案件，不得不协调相关责任单位，反而增加了案件的处理难度，延迟了案件的解决进度。

2.“一票否决”的考核办法，使基层信访工作难上加难。为了确保社会稳定，切实将矛盾解决在基层，从上到下对信访考核实行“领导责任制和责任追究制”，将其纳入地方政绩考核体系，对因工作不到位、责任不落实，发生较大规模赴京到省集体上访的，追究有关领导责任，并视情节轻重进行处理。在这种体制下，街道成为大规模赴省进京上访事件的直接责任人。有些上访民众正是抓住了街道的这根软肋，以赴省进京上访来变相敦促信访事项的解决，甚至有一些老信访户、缠访户和闹访户以此要挟基层政府给予一些没有原则的让步和经济利益。这就迫使基层政府在重大政治时期不得不采取“人盯人”、“零报告”、“赴省进京值班”等稳控措施，阻止赴省进京上访。在发生本辖区内民众赴京上访事件之后，不但第一时间要派人到事发地接回信访人，还要解决其上访费用，而为了让他们回来更要答应上访人各种各样的要求，使得不该解决的也解决了，不该赔偿的也通过其他方式给予赔偿。而且有时钱花了，信访人收到补偿金后表示停访息诉，签订了息诉保证书，但是如果其反悔街道也没有办法，仍然要解决处理。就是基于这个原因，相当一部分信访人得到了甜头，上访行为愈演愈烈，有的群众看到这样纷纷效仿，导致越来越多的群众遇到问题就上访，不满足提出的要求就不断上访，乐此不疲。

三、蓬莱市信访案件产生的原因

(一)政策方面

现行政策存在一些不完善的地方或有些问题没有明确的政策规定，使一些问题的处置有很大的随意性，群众诉求得不到妥善解决，引发信访。

(二)干部方面

个别单位依法行政不够，办事不透明，程序不到位。一些干部作风漂浮，方法简单粗暴，不善于做群众的思想工作，对群众敷衍塞责，遇事推诿，日积月累，致使矛盾激化。

(三)群众方面

1.有的群众思想观念上存在误区。信“上”不信“下”，认为只有找上面的大部门、大领导才能解决问题;信“多”不信“少”，认为参与信访的人越多、对上反映的领导和部门越多，问题解决的就越快;信“闹”不信“理”，不管有理无理，先闹再说，认为“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”;信“访”不信“法”，认为政府权力大，政府“管”法院，能够改变法院判决，甚至可以代替法院执行，遇到本来该由司法部门处理的问题，他们却采取上访的方式，让政府去协调解决。

2.少数人蓄意滋事。有少数人把个人意愿和要求作为解决问题的标准，不顾政策不听劝阻，无休止缠访、闹访;有的缠访老户存有偏执心态，动辄就越级上访。

3.从众心理严重。大多数集访者有“随大流”的心态，认为集访后如果解决了问题自己可以从中受益，即使达不到目的也没有什么损失，往往一呼百应、一哄而上;有的人有“法不责众”的心态，明知问题只能由基层解决，却故意集体访来引起领导的高度重视，以增加解决问题的筹码。

4.过分看重眼前利益。一些重点项目、城市建设等一些公益事业推进过程中，触及到部分群众利益时，个别群众认为越上访获得的补偿越大。

四、做好蓬莱市信访工作的几点建议

(一)坚持属地管理和归口管理相结合

修改的信访条例强调属地管理的优先原则，同时也强调防止部门之间互相推诿和塞责，强调各个部门要依法履行本部门的职责。“属地管理”并不应该排斥“归口办理”，应当把属地管理和职能部门管理结合起来，坚持“条”、“块”相结合的方式，有很明确的政策解决依据、有明确的职能部门这类信访案件应该以职能部门解决为主，有很明确的信访案件事发责任单位的，应由责任单位解决为主，户籍地所在单位配合解决，这样既利于案件的解决有政策依据，又能加快案件的解决进度。同时，应发挥信访案件所在的县级政府的作用，对复杂的信访案件，尽快明确办理部门并督促解决，以利于及时、有效地化解跨地或越级信访。

(二)完善考核办法，区分对待政府行为

区分发生越级上访和集体上访时下级组织是否积极作为。对于没有积极作为者，要保持问责。对于下级组织已经积极作为，但是因为上访者诉求复杂或诉求没有政策依据或为了谋取私利越级上访和集体上访的，则不应问责下级组织，至少应该轻罚。同时，对这些案件的考核应该是限于负责单位做好重大时期的稳控，确保这些时期人不出走。

(三)改变现行的接劝返机制

现行的接劝返机制从某种程度上(涉事或属地单位出车、出钱、出人)纵容了信访人的上访行为，建议改进接劝返机制，由信访人或直系亲属承担相应的接劝返费用，以经济手段制约和减少赴省进京上访;对基层已经结论(特别是经过“三级终结”)的信访案件，要建立档案，实行全国联网，无论档案上的信访老户到哪级上访，上级机关不应该立案交办，要有“不予受理”的明确态度，以避免基层劝返再劝返，屡接屡访，没有尽头;对已有明确结论意见而仍上访不断的典型信访个案，上级可适时介入，采取联合听证等方法给予明确答复。对仍不听劝告，一意孤行，扰乱公共秩序和机关办公秩序的上访人，要坚决依法进行打击，维护井然有序的信访秩序。

(四)加强信访工作的舆论引导

通过各种舆论引导的载体，把握正确的舆论导向，引导群众树立正确的信访观念，营造公开、依法、和谐的信访工作环境。对于有影响的突发性信访事件发生后，要正确、及时地通过新闻媒体引导社会舆论，明确应该采取的态度，并迅速集结力量，有效开展工作，化危机为转机。对那些借上访为名，采取缠访闹访，非正常上访或者其他违法信访手段对政府施压以达到私利的上访者，在依法处理的同时要通过媒体公开曝光教育大多数群众，在全社会营造依法行政、依法办事、依法信访的良好氛围。

(五)坚持信访工作与法律服务相结合

加强群众的法制意识，引导群众懂得运用法律手段来维护其合法权益，大力实施律师参与信访接待制度，并主动与司法部门联系，寻求支持，形成合力，促进信访问题的依法有效解决。

(六)以人为本，帮助群众解决实际困难

广大国家干部要心系群众、依法行政、积极作为，多关心他们的生活，多为他们排忧解难，下大气力办一些便民惠民利民的好事实事，增进民享，凝聚民心，进一步提升群众满意度。

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