如何完善民事执行检察监督机制

彭根寨

如何完善民事执行检察监督机制

彭根寨

一、民事执行检察监督机制存在的问题

目前我国关于民事执行检察监督的法律及司法文件相当匮乏，主要有两部：新修订的《民事诉讼法》及2011年3月10日最高人民检察院与最高人民法院会签的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称《试点通知》）。这是检察机关开展民事执行检察监督工作的主要法律依据，但新《民事诉讼法》对民事执行检察监督的范围、程序、方式等均未作规定，《试点通知》虽然作了规定但明显不足。从现有法律及司法文件看，当前民事执行检察监督机制主要存在以下问题。

(一)监督范围不明确

新《民事诉讼法》仅在第235条规定，“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，该法对民事执行监督只作了原则性规定，没有明确监督范围。《试点通知》仅规定对5种民事执行活动进行监督：1.人民法院收到执行案款后超过规定期限未将案款支付给申请执行人的，有正当理由的除外；2.当事人、利害关系人依据《民事诉讼法》第202条之规定向人民法院提出书面异议或者复议申请，人民法院在收到书面异议、复议申请后，无正当理由未在法定期限内作出裁定的；3.人民法院自立案之日起超过2年未采取适当执行措施，且无正当理由的；4.被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，人民法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产，严重损害当事人合法权益的；5.人民法院的执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的。

各地检察机关在实践中发现，新《民事诉讼法》的规定过于原则、《试点通知》的规定过窄，导致监督范围不明确、许多应当监督的情况没有被纳入监督范围。如：法律没有明确规定法院执结案件的期限，容易造成执行法官怠于执行、严重损害当事人合法权益，这种情况有必要被纳入执行监督范围，但新《民事诉讼法》及《试点通知》却没有明确规定。“山东是全国唯一一个全省法检两院全部开展试点工作的省份。据统计,该省所办案件中,试点通知规定的5种案件仅占25.7%。福建省3个试点地区所办案件中,符合5种情形的只有17件;上海市检察机关所办案件中,符合5种情形的只有1件。”①《最高检察院:执行检察仅依“两高”通知是误解》,http://www.china.com.cn，中国网，2013年6月10日访问。

（二）监督程序缺失

办理普通民事申诉案件，有一整套统一的从受理、立案、审查、提请抗诉、抗诉、出庭到发检察建议的完整程序；但办理民事执行检察监督案件的程序，目前则是空白。

新《民事诉讼法》实施前后，开展试点工作的检察机关陆续探索构建民事执行检察监督程序，大部分试点检察院已通过检法两家联合发文的形式，明确规定了监督程序。但目前法律及司法文件没有规定统一的程序，各试点检察机关自行设计程序自然会导致不同地区程序各异，“由于没有统一的规范性文件,各检察机关在监督的流程上多存在模糊以及分歧之处。例如,现场监督的手段是否需要严格按照受理、立案流程开展,是否需要制作相应法律文书;利用抗诉手段进行的监督,是否还是执行监督等等。没有了统一的规范,检察机关在办案过程中或各行其是,或无所适从,监督没有了章法,也就失去了严肃性,造成了监督力量的有限。”①曾献文、高传伟：《民事执行监督:在合作中实现公正与效率》，《检察日报》2008年12月12日。

（三）监督手段单一

对民事执行活动进行检察监督，目前法律及司法文件只明确规定了提书面检察建议一种。发书面检察建议书，一方面语意缓和、容易被法院接受，另一方面因针对的违法执行行为程度轻，“一般而言，法院可以做接受的表示也可以不接受，即主动权在法院。”②何小敏、吴世东：《检察机关民事执行监督职能管见》，载《检察论丛》第7卷，法律出版社2004年版,第204页。

由于检察建议的监督效力过“软”，在实践中经常出现这样的情况：检察机关向法院发出执行监督检察建议，同时写明法院应当在收到检察建议后1个月内作出处理并将处理情况书面回复检察院，但由于缺乏后续的监督保障措施，检察建议书发出后法院或超过1个月才回复，或“石沉大海”、法院根本不回复，或法院虽然回复了、但并不改正存在的问题并找各种理由推卸责任。通过提检察建议书进行执行监督，手段单一，威慑力不足，难以有效遏制“执行乱”现象。

三、完善民事执行检察监督机制的方式

（一）应坚持监督与支持并重的原则

关于开展民事执行检察监督工作应遵循的原则，目前有3种观点：第一种观点认为，我国宪法规定检察院是国家的法律监督机关，因此检察机关应侧重监督；第二种观点认为，检察院开展这项工作，对法院不仅要监督，更多的是要支持，“首先，检察机关的监督是一种协作，是帮助法院做好执行工作。其次，是纠错，即在法院执行出现违法或者错误时，检察机关提出并给予纠正，以保障法律得到统一正确实施。第三，是双方共赢，通过检察机关的协作与纠错，双方能够共同实现执行的公正与效率。”③王烨、茆小松、杨湘君：《对民行检察执行监督工作的微观展开》，http://www.jcrb.com,正义网,2013年3月26日访问。第三种观点认为，要强化监督与支持并重的理念，既要认真履行法律监督职责,又要支持法院做好正确裁判的服判息诉等执行工作,共同维护司法公正和法制权威。

笔者赞同第三种观点。因为目前检察机关开展民事执行检察监督的普遍做法是“重监督、轻支持”，随着经济飞速发展，法院民事执行案件数量大幅增长，执行法官工作压力越来越大，如果检察机关一味“重监督、轻支持”，容易使法院和执行法官产生抵触情绪，不利于开展工作，因此，检察机关在开展民事执行检察监督工作过程中应坚持监督与支持并重的原则。

（二）应明确监督范围

关于民事执行检察监督的范围，理论界有“全面监督说”和“有限监督说”两种观点：“‘全面监督说’认为，检察机关的监督应当贯穿于民事执行的全过程。既要监督法院的执行裁判行为，又要监督法院的执行实施行为；既要对执行人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的积极行为进行监督，又要对执行人员消极不执行行为进行监督。‘有限监督说’则认为，检察机关只需监督已经发生法律效力的裁判是否确有错误，执行人员在执行过程中是否有重大违法行为。”①吴强、陈庆龙、石汝燕：《民事执行工作实施法律监督的范围和程序》，http://sd.pople.com.cn/GB/215391/ 215895/15646979.html,人民网，2013年3月13日访问。笔者赞同“全面监督说”，新实施的《民事诉讼法》将修订前《民诉法》第14条的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督”,检察监督范围从仅监督民事审判扩大到监督民事诉讼全过程，民事执行活动本来就是民事诉讼的一部分，因此，应采纳“全面监督说”。具体来说，检察机关在开展民事执行检察监督工作过程中，应将监督范围明确为“全方位监督”，即：执行监督范围不仅要包括执行裁判、执行实施、积极执行、消极执行等行为，还要包括其他全部执行行为。

（三）应构建监督程序

各地检察机关应积极探索构建民事执行检察监督办案程序，为今后构建统一的办案程序提供参考。构建民事执行检察监督程序可以参考现有办理民事申诉案件的流程，具体可分为受理、立案、审查、审查终结4个阶段。

1.受理

（1）案件来源:以当事人申诉为主，同时检察院要履行法律监督职责，在办理民行申诉案件中查找执行监督线索，发现执行违法情况，如涉及损害国家利益、社会公共利益的则由检察院启动监督程序，如涉及损害公民合法权益的则向当事人通报，由当事人决定是否申诉。（2）受理条件:设立当事人向法院申诉前置程序，保证当事人已穷尽救济手段，因此应当规定：当事人认为法院的民事执行活动违法，直接向检察院申诉的，检察院应当告知其先向法院提出异议或申诉。符合受理条件的，应当要求申诉人提供申诉书、相关法律文书以及证据材料。

2.立案

（1）立案管辖：为方便立案后审查、调阅执行卷宗材料，应由执行法院所在地的同级检察院进行立案。（2）立案条件：法院的民事执行行为可能违法、错误，或者可能损害国家利益、社会公共利益。（3）立案期限：鉴于申请执行监督案件的特殊性，为及时有效维护当事人合法权益，建议民行部门缩短立案审查时限，在受理申诉后的10个工作日内审查是否符合立案标准，作出立案或不立案决定。

3.审查

（1）调阅卷宗：检察机关在立案后开始调阅执行卷宗，但经常会碰到卷宗未及时装订、归档或者执行法官存在抵触情绪不配合检察人员阅卷等情况，导致卷宗材料要较长时间才能调阅齐全。因此，建议规定：检察院应当在立案后7天内调阅执行卷宗材料，并在卷宗调齐后开始计算案件审查期限。（2）审查期限：申请民事执行检察监督的案件，有不少是正在执行的案件，很多案件一旦执行完毕就无法执行回转，因此，检察机关在调齐卷宗后应当快速审查并作出处理决定，建议规定：检察机关在调齐执行卷宗材料后1个月内审查终结。

4.审查终结

案件审查终结后，检察院应当根据具体情况作出决定，民事执行行为没有违法、错误也没有损害国家利益、社会公共利益的，应作出不支持监督申请的决定，并支持法院做好息诉工作。民事执行行为确有错误的，应提交检察委员会，由检察委员会根据执行案件所处阶段作出相应监督决定，如要求法院更换执行人员、发出检察建议书等。

（四）应丰富监督手段

仅靠提书面检察建议，缺乏多元、有力的监督手段，难以有效遏制“执行乱”。检察机关一方面要用好检察建议这一成熟的监督方式，另一方面要根据民事执行案件具体情况丰富并适用相应的监督手段。具体建议如下：

1.发书面检察建议书

这种方法主要适用于程序瑕疵等不影响实体权利的一般违法行为，或者检察院认为法院采取强制措施可能存在错误、要求法院暂缓或中止执行，以及检察院认为法院怠于执行、督促其及时执行。

2.发纠正违法通知书

纠正违法通知书比检察建议更具有威慑力，适用于执行过程中办案人违法但未构成犯罪的情况。

3.行使调查核实权

为保障检察机关更好地审查民事执行监督案件，应赋予检察机关向当事人、案外人调查核实的权利，调查核实的手段应包括查询、调取相关证据材料，询问当事人或证人，评估、审计等措施。

4.开展现场监督

现场监督不仅可以督促执行人员依法执行而且可以及时发现错误，但要注意不能干涉法院独立行使执行权。主要适用于涉及国家、集体、社会公共利益、有重大社会影响的执行案件以及当事人持有异议的执行案件，检察机关可以通过参与执行标的拍卖会、执行异议听证会等形式开展现场监督。

5.提请抗诉

检察监督应贯穿民事执行全过程，对于民事执行程序瑕疵要通过提检察建议进行监督；对于民事执行裁定错误侵犯了当事人实体权益的，则要通过提请抗诉进行监督，这也符合《民事诉讼法》“检察院有权对确有错误的生效判决、裁定提出抗诉”的规定。

6.开展违法行为调查

开展执行法官违法行为调查,将“监督案件”与“监督人”结合起来,可有力震慑执行人员，为开展执行监督工作提供保障。对于民事执行中执行人员徇私枉法，受贿索贿等行为，违法行为成立的应移送纪检部门，构成犯罪的应移交反贪、反渎等部门。

7.设立派驻法院执行局检察室

有条件的地区可以设立派驻法院执行局检察室，便于检察机关对民事执行案件进行全程同步监督。执行案件当事人如果向法院执行局提出申诉被拒绝后，可以向派驻执行局检察官申诉，此外，派驻检察官可以通过列席执行局重大复杂案件讨论会并给出参考意见等方式进行检察监督。

（责任编辑：王建民）

广东省广州市从化市人民检察院