网格化管理背景下的制度创新研究：以全国社会管理创新试点城市宜昌为样本

汪习根，钱侃侃

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

社会管理创新，关乎国民经济和社会发展，是破解中等收入陷阱的重要方式，业已成为中国共产党执政的新课题和各级政府工作的新重点。十八大报告提出，“加快形成科学有效的社会管理体制”，“健全基层公共服务和社会管理网络，建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制。”法律作为社会控制的规范手段，与社会管理创新存在着密切的联系，社会管理创新推动社会变迁，要求法律作出回应；[1]（p248）更为重要的是，法律是社会管理体制机制的正式载体，充当着社会管理创新的内生变量，即制度创新。从这个意义上说，社会管理创新的制度本质就是用一种高效的社会管理制度来替代一种低效的社会管理制度的过程。探索新的制度安排成为社会管理创新的当务之急。作为全国社会管理创新先进试点城市，无论是在发展水平、城市规模还是在社会现状和管理创新诸方面，宜昌网格化管理在全国都具有代表性和典型意义，被称之为“宜昌经验”、“宜昌模式”。[2]笔者于2012年7月至12月对宜昌经验进行了为期半年的实证调查与跟踪分析之后，以该样本的网格化管理为背景，从法理学角度探讨社会管理的制度创新之路。

一、以数字网络为平台创新政务信息管理制度

政务信息是政府部门及其工作人员在行使国家权力和管理社会事务的过程中，依职权采集、加工、使用的旨在反映政务工作实施对象现实状况的情报、情况、资料和数据等材料，既包括社会各阶层的思想动态、群众意见和利益诉求，又包括社会各领域的经济指标、政治环境和事故灾情。在政策的制定和实施过程中，政务信息成为政府部门及其工作人员感知外部环境变化进而提出应对措施的直接依据。20世纪晚期，以数字网络平台为代表的当代信息技术给社会管理带来崭新的面貌。“随着新兴科学技术跨时空地整合信息，管理者与工作者克服了其狭隘的功能观念，开创了新的功能，从而更适合在资料丰富的环境中，促进高附加值的活动。”[3]（p6）正是由于数字网络平台强化了政府部门解决具体问题的能力，美国（1993）、加拿大（1995）、新加坡（1995）、马来西亚（1995）、英国（1996）等国家先后推动实施电子政府工程，以高效、信息公开和提高服务质量为目标，在政府行政部门间，以及政府行政部门与国民、企业等民间部门间开展信息化和网络化，导致了行政部门中业务和组织方式的根本性变革。[4]（p11-16）政务信息管理平台成为政府负责的社会管理创新模式的物质基础。

2010年，宜昌市开始搭建政务信息管理的数字网络平台，即市电子政务办公室负责建设的“社区综合信息服务管理平台”，将电子政务专网延伸到基层社区，形成“市-区-街道-社区”四级联网，制定了《社区综合信息服务管理平台数据交换和系统对接技术规范》、《社区综合信息收集和交换目录》、《社区综合信息收集审核和考核办法》、《社区综合服务管理运行规范》、《社区综合信息服务管理平台建设实施方案》等数字网络平台的操作规范和实施细则。宜昌市划定的1110个单元网格在数字网络平台上予以标注，每一个网格单元的专职社区网格管理员将采集到的人口、房屋、社会事件、城市部件、社会组织等基础信息录入数字网络平台，最终实现社区综合信息服务管理平台与政府职能部门的电子政务有效衔接。在这个数字网络平台中，政府部门以内网的形式掌握并管理全市各网格的实时信息，例如，公安机关通过关联比对，发现并抓获在逃人员87人；企业和个人则通过外网（中国·宜昌门户网站）获取政府公开的3万条信息，以及近300项政府办事流程，还可以在线申请办理事项并查询所办事项的进度状态。①本文的数据与信息均来源于作者的现场调研以及相关出版物，参见湖北省宜昌市创新办编：《宜昌市加强和创新社会管理创新：探索与实践》，三峡电子音像出版社2012年版。下文的数据、实践经验材料均同此出处，不再一一注明。这种政务信息网络化管理制度的优势十分明显：（1）政务信息采集标准的规范化。政府部门掌握的政务信息越全面越细致，就越有利于决策的制定和实施，但是，政府部门在收集信息的过程中势必与公民的隐私权造成冲突。以制度的形式规范政务信息采集的标准，在提高政府工作效率与避免干涉公民私人生活之间达致平衡。例如，社区网格管理员收集人口信息的权限设定为姓名、性别、身份证号、就业情况、家庭成员、社会关系、生育情况和劳动保障共8个字段。（2）政务信息利用的共享化。数据交换和系统对接制度确保各个政府部门在输入、存储和交换信息的过程中采用统一的软件和格式，从而便于信息的共享和利用。既削减各政府部门分别收集信息的成本，又避免由于信息不对称导致各家政策之间的矛盾。而且，“网络技术的作用，无形中消除了消息源与决策层之间的人为障碍，使得行政信息的反馈渠道更为畅通，传递更为迅速、及时，有利于避免信息传递过程中的信息流失与失真现象,为政府决策科学化提供了保证。”[5]（p49）（3）政务信息公开的便民化。随着平台的健全和完善，各种行政手续可以通过网络进行，行政相对人无需亲自去行政机关，也不用在窗口排队花费时间，政府的审批工作也随之简化。

必须进一步说明的是，政务信息管理不能仅仅局限于数字网络平台的制度建设，还应当着眼于信息技术带来的新问题，并事先在制度层面进行预设、引导和规范。配套制度的建构主要包括三方面内容：其一，在制度上加强对公民隐私的保护。社会管理活动要正确处理好公权力与私权利之间的关系，录入数字网络平台的私人信息只能是基本的并与政务活动密切相关的部分，而不能无限扩大，不能以制度创新为由恣意干涉公民的私人生活，侵害公民的隐私利益。其二，在制度上加强对信息利用的管制。依法治国的关键在于依法治“权”而非依法治“民”，因为法治作为与人治相对立的治国模式，其工具性价值就是要消除治者个人对治权的专断与滥用，使治权符合人民主权。[6]（p55）在信息时代，信息资源的实际控制者将成为一种新的权威，并随之衍生出一种基于信息的新型治权。数据网络平台使得行政官员拥有广泛的机会接触并控制信息资源，势必存在着滥用信息治权的可能性。因此，在制度上需要规定各分管部门所掌握信息的范围，对信息的实际利用主体建立责任追究制度，以防止恶意泄露、贩卖信息或利用信息为自己谋取私利。其三，在制度上加大对数字网络的普及力度。新兴科技在社会管理中的使用容易产生数字鸿沟，即信息工具拥有者与未曾拥有者之间在信息技术的应用领域存在差异。政府应当通过制度安排为辖区居民提供接受信息化教育的机会，在政府部门办事大厅设置公用的计算机网络信息器材，并提供使用指引。只有当辖区居民能够像利用电话那样方便地利用数字信息平台，基于该平台的政务信息管理创新方可为成功。

二、以劳动合同为基础创新社区网格管理员人事管理制度

政府雇员制度肇始于德国，从上世纪50年代开始，德国政府为适应其公共行政组织分散化、弹性化和专业化的需要，逐步在其政府中引入了政府雇员制度，使行政部门内公务员、雇员和工人的比例保持在2∶4∶2。随后，西方主要国家都尝试推行政府雇员制度，美国政府的常任雇员，其比例由20世纪30年代的87.9%锐减为现今的55.5%；日本政府中也有11.9%的成员是政府雇员。[7]（p26）2002年6月颁布出台的《吉林省人民政府雇员管理试行办法》是我国最早的政府雇员管理规范性文件，无锡、长沙、珠海、深圳等地也纷纷推行政府雇员制，十年来政府雇员成为政府高价聘请外援顾问的代名词。事实上，政府雇员并无薪酬上的特殊之处，其本质在于“政府为提高行政效率而以契约形式招聘、管理专门人才的公共人事制度。它的目的是降低行政成本、吸引高素质人才、避免人员沉淀与固化、规范工勤人员管理等等，从而提高行政管理效率。”[8]（p84）

2010年宜昌市政府通过向社会公开招录的方式，用市场化的价格雇用了一批在基层协助社会管理并提供部分公共服务的人员，即社区网格管理员。他们在身份上不担任行政职务，仅在合同约定的范围内履行义务，完成基层部分社会事务性和公益服务性工作。社区网格管理员系典型的政府雇员，对其管理采用一整套与公务员体系相异的制度体系。社区网格管理员的权利和义务以劳动合同来明确，所适用的法律依据也以《劳动法》、《劳动合同法》等劳动部门的法律规范为主。此外，宜昌市委、市政府先后制定《宜昌市城区社区网格管理员招录培训方案》、《关于进一步加强网格管理 “两化”建设的通知》、《关于加强宜昌城市社区网格管理的意见》等政策文件，从考试录用、人员配置、工作职责、纪律要求、工资薪酬、交流培训、考核奖惩、社会保障、解约续约等各方面对社区网格管理员及其工作进行规范。

科学合理的人事管理制度成为社会管理创新的人力资源保障。社会管理创新工作本身需要各种主体共同推进，政府部门及其工作人员只是规范和负责的主体，大量具体工作需要非政府主体来承担。任何一项社会管理创新政策的出台和实施都涉及人员配备问题，但并不能保障每一项创新政策都是积极有效的。当某项政策最终被实践所改变甚至否定时，因该政策而被招募的主体就面临如何退出的问题。因此，不仅是网格管理员，甚至所有社会管理创新中新设的岗位，都需要考虑人员进入、转岗和退出的可能性，从而为创新政策提供试错和纠错的机会。以劳动合同为基础的政府雇员制度就是一种较好的处理方案，以社区网格管理员为例，随着政府购买服务量的变化，社区网格管理员配备原则和数量均可作相应的调整。劳动合同要求录用单位除支付工资外，还应当为社区网格管理员办理养老、失业、医疗、工伤和生育保险。无论是因为社区网格管理员的自身原因不能胜任或不愿继续担任，还是因为政府政策导向发生变化，劳动合同都可以依法解除或终止。

以劳动合同为基础的社区网格管理员人事管理，其制度设计的重点在于制作考虑周严的劳动合同。一方面，政府与社区网格管理员之间只是一般的劳动关系，即政府作为用人单位向其购买网格管理服务劳动，并向其支付相应的报酬和待遇；另一方面，社区网格管理员所从事的信息采集和综合服务工作或多或少跟行政权力运作搭界，至少在社区居民看来具有“准官方”的行为效力。因此，劳动合同既要约定社区网格管理员活动范围的边界，又要设定超出活动范围边界给第三人造成损失的责任追究制度。此外，对社区网格管理员的政策法规、业务知识和职业道德的培训也应当制度化和常态化。

三、以社会调解为主导创新社会矛盾联动化解制度

中国正处于社会矛盾的凸显期。在过去十年里，“社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多，部分群众生活比较困难。”辩证地看待社会矛盾是制度创新的逻辑起点：社会矛盾既是社会变迁过程中出现的有可能导致社会离散的因素，又是推动社会变迁进而促成社会整合的因素。如果没有社会矛盾的存在，就没有社会变迁的必要，社会管理创新也无从谈起。“冲突可能有助于消除某种关系中的分裂因素并重建统一。在冲突能够消除敌对者之间紧张关系的范围内，冲突具有安定的功能，并成为关系的整合因素。”[9]（p67）

宜昌市按照“走进矛盾、扁平操作、联动化解、限时办结、反馈评价、监督考核”的方针，通过数字网络平台全方位收集、共享、互通和掌控基层的社会矛盾纠纷信息，实现社区、街道、部门三级扁平化的上下协同和联动，并充分调动基层党政机关、政府部门、社会组织、人民群体的力量，及时地发现和化解社会矛盾。从在中心城区调查的8个街道、15个社区来看，178个网格共聘请人民调解员370名，每个网格配备调解员1-2名。这些义务调解员与网格管理员、社区工作者构成三位一体的底层矛盾调处系统，并与政府的中层调解和司法机关的高层调解相互配合，实现民间力量与公共权力的有效对接。这种以社会调解为主导的社会矛盾联动化解制度的功能体现为三个方面：（1）符合民众心理预期。“强制力在中国，是不被尊重的。它只是迫于事实不能不有之，乃至不能不用之，然论其本旨，则是备而不用的。”[10]（p190）社区网格管理员以非国家强制力的身份介入基层争端，极大地实现了调解员与当事人对矛盾的“感同身受”，尤其是当矛盾牵涉到国家公权力运行时，强制力的滥用容易导致冲突升级。（2）保护基层人情关系。传统文化向来尊重并保护社会的人情关系，调解制度因而具有极大的存在空间，并逐步生成民间调解（宗族、乡里、邻里）-发回调解（官府在受理案件后发回亲族商议）-官府调解的模式。“如果不结合民间的调解制度来考虑，官方的中国法制是无法理解的。也许传统中国和现代西方在司法制度上的最显著区别就在于前者对民间调解制度的极大依赖。”[11]（p10）（3）降低社会管理成本。社会管理的制度创新并不是要在法律上为政府部门扩权，而是运用法律的引导功能，开发、培养并发展社会本身的管理能力。以社会调解为主导的制度建设能够实现社会自治加强和政府成本削减的双赢。

以社会调解为主导的社会矛盾联动化解制度具体包括三个方面的内容：其一，社会矛盾排查制度。由社区网格管理员履行法务联络员的职责，排查社区矛盾纠纷、化解简单纠纷、上报不稳定信息。从源头上发现社会纠纷，并准确判断其危害程度，预测其发展态势，是社会矛盾排查制度的实现目标。但是并不是所有的矛盾都需要“小题大做”，绝大部分源于基层社区的纠纷发生在家庭内部、邻里之间，因为身份和地缘上的特殊性，这种矛盾纠纷极容易解决，社区网格管理员可以充分利用其在辖区内的公信力和亲和力，能即时化解的当即化解，并将不能即时化解的纠纷电子信息化上报到法务工作站，启动社区调解的程序。据宜昌市司法局统计，有97.8%的案件是在社区内及时解决的，因此，及时排查及时排除的做法有必要制度化。其二，大调解联动制度。社区网格管理员只能处理简单的普通民事案件（如邻里矛盾），现实中存在的群体性纠纷案件（如物业纠纷）、改革过程中的利益配置不公案件（如拆迁补偿）远非社区网格管理员所能解决，因此，社会矛盾化解需要有一个配套的联动制度。依托政府职能部门的行政调解、基于审判机关诉讼程序的司法调解以及由党委负责的对重大社会矛盾进行集中调处的综合调解应当成为社会调解的后续配套制度。其三，专业人士参与调解制度。网格化的应用已经深入到医疗、劳动、交通、环保、安全生产、食品安全等专业技术领域，为建立专业调解人才库提供了技术上的支持。专业人士作为一个争议焦点事实的科学发现者，以其拥有的实践经验和专业技术，评判案件的是非曲直，对案件提出具有专业性的评估意见，以促成当事人调整自己的立场，推动谈判的顺利进行。对专业人才的筛选聘任、对其服务的报酬奖励、对其行为的评价规范都需要有相应的制度来支撑。

四、以分配正义为先导创新特定人群服务制度

社会管理创新在公共服务提供方面需要关注社会变迁下的特定人群。“因科技的冲击，社会结构起了改变；大家庭制度亦遭拆散。于是青少年的教养、老年人的归宿、鳏寡孤独的救助，都成为政府的重要责任。”[12]（p373）宜昌市的网格化管理制度涵盖了两类特定人群，既包括流动人口、特困家庭、孤残人群、流浪乞讨人员在内的重点人群，又包括社区矫正人员、刑释解教人员、吸毒人员和精神病人在内的特殊人群。对前者而言，社会管理的核心价值在于通过社会保障、社会救济制度来实现社会公平，达致分配的正义；对后者而言，不仅要通过矫正的正义来恢复分配的正义，同时还应通过分配的正义来实现矫正的正义。社区网格管理员在收集人口基础信息时能够基本确定社区中的特定人群，并及时上传相关信息，使政府部门能够掌握每个网格的特定人群居住情况，以网格为单位分配公共服务，在制度上保证每一个需要关照的人受到关爱。

对特定人群的管理与服务之关系问题，在我国的法律实践中长期处于倡导和宣告状态，即各种规范性文件宣告特定人群所享有的某些权利，并倡导社会各界对其给予关心和帮助，但在操作层面上不容乐观。据北京大学法学院人权与人道法研究中心《中国少数者权利状况考察》的调查数据表明，有的刑满释放人员处于无业状态，已就业的刑释人员所从事职业的社会地位较低，且职业稳定性差；在个人婚姻感情、亲属求学就业、居住环境等方面受到一定程度的歧视；对刑释人员的帮教侧重于防范而并不关心其实际困难。特定人群的服务制度将管理、服务与帮助相结合，以赋权的方式为其提供参与和促进发展的机会，并分享社会管理创新带来的利益。在具体制度设计上，要着重构建两大制度：

其一，党政干部下访制度。领导下访是我国政权建设和社会管理的一种传统方式。领导下基层直接面对特定人群的实际困难，虽然比信息加工、书面汇报费时费力，但在解决非常规问题时有着无可替代的作用。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》，要求中央和国家机关定期组织干部下访，推动落实中央决策部署，及时了解社情民意。市县层级的党政干部更应该亲自深入网格，通过督促检查、座谈走访、驻点指导等方式，解决重点人群和特殊人群的实际困难，并为摆脱困难给予政策上的扶持。党政官员下访的制度化还能促使党政负责人亲临现场问政于民、问需于民、问计于民，在一定程度上有利于社会矛盾的化解。党政干部下访制度系宜昌市构建“扁平化”社会矛盾联动化解机制中不可忽视的一环，通过党政干部下访与居民恳谈，将社会矛盾信息收集、排查、化解的关口延伸到社区（村）、楼栋（组）。社区居民的实际困难在社区层面无法解决时，就直接分流到街道、区直或市直部门解决。如果说迟来的正义非正义的话，那么，扁平化的政务处理制度就有利于正义的及时实现。

其二，公权力对特殊主体“赋能”制度。对特殊人群的资金援助或困难补助，固然可解燃眉之急，但远非治本之策，而通过能力培养与权能增强即“赋能”的方式，可以建立起特殊主体回归社会的长效机制。根据联合国的定义，贫困不只是物质上的匮乏，更是知识和能力的匮乏。弱势群体之“弱”，关键在于能力之不足。“赋能”的途径是通过外在的文化知识、技能输入，使主体获得职业技能，再形成内在的发展能量并据以实现自主自立的自我发展。宜昌市对特殊主体的赋能，建设以制度化的培训教育为主渠道，每年拨付一定公共资金设立职业技能培训学校，分门别类地对不同主体实施不同层次和类别的技能培训，并建立从培训到就业推荐的一条龙式的服务规范体系。宜昌市中心城区8个街道15个社区仅2012年一年就累计为89名社区矫正人员和244名刑释解教人员提供就业培训，帮助安排就业14名，落实困难救济35名，申请低保15名。通过物质上的能力建设和精神上的心理疏导，促进特殊主体融入社会，以分配的正义为先导实现矫正的正义，进而为化解矛盾和防范矛盾的连环发生奠定牢固基础。

随着社会管理创新的深化，国家基层的主动权将进一步扩大，非政府组织以及公民个人在社会管理领域也大有作为。在管理地位上，社会组织和公民逐渐进入到特定人群服务领域，政府不再是也没必要成为社会管理的唯一主体；在管理组织上，封闭僵化的层级制和以职能分工的部门组织系统，已经不能及时、高效地应对特定人群的帮助和赋能问题，部门间合作开始尝试以具体问题为中心，组织系统随之呈现扁平化的特点；在管理方式上，严肃的、单一的、命令式的行政执法方式已经不能达到预设的行政目的，活泼的、多元的、协商式的方式更让人乐于接受。

五、以法治系统为载体创新法务网格工程制度

以司法行政工作为例，宜昌市创设了“法务网格工程”制度，制定通过了《司法行政系统“法务网格工程”实施方案》，将网格化管理与依法治理交织在一起，创造性地形成了依法创新社会管理的新思维。社会管理创新的关键当属法治制度创新，法治是实现社会管理创新的基本方式和必由之路。法律制度规范、法律信仰和权利保障是法治的三大支柱，如果说权利保障是法治的终极目标，那么法律规范就是法治的硬件系统，而法律信仰则是其软件系统，三者缺一不可。只有将利益表达、利益诉求和利益实现的意愿融入到法治体系之中，以法律的信仰和法治的手段来主张和维护利益，通过公平正义的法律制度来识别利益，区分正当利益与不正当利益，进而将正当利益赋予法律的效力，才能防止在不当利益驱动下的盲动和冲动，防范社会矛盾，从而实现社会大众的合法权利。

宜昌市“法务网格工程”的法治系统载体主要体现在以下几个方面：第一，制度先行，以规则指引行为。“法务网格工程”在主体上既涉及司法行政机关等国家职能部门，又涵盖律师、公证员和基层法律服务工作等中介组织，还包括网格内的每一个普通自然人和法人。那么，在这种多主体的复杂关系中，对主体行为的指引就不能仅仅依靠“一事一议”的行政命令，而需要一种可预测性的批量化指引模式，即制度。“制度为个人行为提供了一种激励系统，同时它还为个人提供了与环境有关的信息和认知模式，个人按照制度指引的方向和确定的范围作出选择。经济绩效取决于个人作何种选择，个人选择的有效性取决于制度的有效性。”[13]（p348）宜昌市司法局始终依托制度来推进网格建设，并将制度细化到具体操作层面，编写《法务工作手册》以指引法务工作队伍的行为，编制《社区法务工作站工作记录》台账以促进司法行政工作规范化。在网格工程中，相关主体的可为、应为和不为都得以规定，通过主体的照章办事，来确保工程的有效推进。第二，法治认同，以教育提升信仰。仅仅有制度尚不足以搭建法治系统，“法律不应只图方便；它应当致力于培养所有有关人员——当事人、旁观者和公众——的法律情感。”[14]（p34-35）公民法律情感和法律信仰的培养是一个潜移默化的过程，对法律文本的学习和理解、对违法犯罪的审判和制裁、对先进人物的嘉奖和表彰都在一定程度上起到作用，但事实上，居民绝少有动力自学法条、旁听审判或参加颁奖，因此，对公民法律信仰的培养和树立主要依靠法治宣传。宜昌市在区县一级，主要依靠“百名法学家百场报告会”等上级安排的活动提高司法行政队伍的法律素养，在街道、社区一级，主要依靠法制安全教育宣讲团、税务法规宣讲团、党代会宣讲团等职能部门的专题讲座提高基层法务工作者的法律素养，并组织配合基层法院、律师协会、高校法学院等法律职业者进社区，开展各种形式的法治宣传活动。第三，执法为民，以权力保障权利。社会管理创新的出发点和立足点是以人为本，“法务网格工程”最终也必须落实到人的权利实现上来。司法行政工作应当坚持合法、合理、高效的原则，通过权力的运行来保障权利的实现。在合法方面，执法者首先应当是守法者。司法局及其下辖的司法所既要执行国家和地方的法律法规，又要遵守内部的规章制度，对工作不力导致严重后果的，要追究主要领导和相关责任人的责任，并取消该级机构的先进评选资格。在合理方面，基层司法行政工作在行使自由裁量权时，要充分尊重社区居民的意志，通过说理释法的方式化解矛盾，并从居民的现实需要出发，提供各种援助性服务。在高效方面，宜昌市司法局在街道的法务指导中心建立 “月例会”制度，社区的法务工作站建立“周碰头”制度，法务工作网格建立“日排查、即处理”制度，就地解决法律问题，及时收集上传法务信息。

六、以社会安全为价值导向创新治安防控法律制度

在中国社会结构转型与体制转轨同时发生的宏观背景下，贫富分化、劳资冲突、心理疾病、失业、邪教、恐怖主义等各种个体或社会因素导致微观层面道德失范和信任危机，最终表现为社会越轨乃至犯罪的激增。有学者研究表明，1988年全国每10万人中只有75.5个公安机关立案的刑事案件，到了2007年，全国每10万人口中就有363.9个公安机关立案的刑事案件，后者是前者的4.8倍；20年来毛被害率的年平均增长率为12.3%，毛加害率的年平均增长率为11.5%；非正式社会控制的减弱和资源分配结构的失衡是犯罪增多的重要原因；社会用刑罚对犯罪作出的反应表现出适度克制和轻缓，5年有期徒刑以上刑罚的适用相对比较审慎。[15]（p159）由此，治安防控成为社会管理诸多工作中的重要一环，其发展的趋势和方向应该确立为以社会安全为价值导向的法律制度创新。

在法理学的视角下，一方面，安全本身就是一种基础的法律价值，是法律制度所追求的目标。“安全有助于使人们享有诸如生命、财产、自由和平等等其他价值的状况稳定化并尽可能地维续下去。”[16]（p293）古典自然法学家认识到自然状态的人际争斗与社会动荡，设计出包括政府机构在内的一套法律体系，以维系社会安全而稳定的存续，从而为人权的实现构筑平台。另一方面，在维系社会安全的诸种方法中，纪律在多层次多组织的社会结构中难以达致统一标准，宗教在世俗国家缺乏信众基础，道德和习俗在强制力上并不可靠，法律制度因此成为最后的也是最有效的社会控制手段。

宜昌市的治安防控法律制度创新主要体现为以下三个层次：第一，最低层次的邻里守望互助制度。邻里守望互助是农业社会行之有效的治安管理和应急互助措施。个体的抽象化导致邻里守望互助在现代社会中的隐退，被符号化的个体在从事社会活动时关注的焦点是能够被 “大叙事”（grand narrative）所认可的法律行为，而忽视那些法律不予调整的事实行为。其根本的原因在于人际连接的枢纽发生变化。传统社会流动性弱，以地缘为连接枢纽，地理位置越近关系越紧密，所谓“远亲不如近邻”；现代社会流动性强，以经济交往为连接枢纽，人际关系必须依托某个正式的结构才能顺利发展。网格化管理的网格有望成为一种新的地缘结构，在网格内推行楼道互助公约、居民文明公约等非正式的制度，以“民间法”弥补“官方法”之不足。例如，宜昌市公安局夷陵分局实施安居护家工程，指导居民集聚区建立单元联防、门栋关照、邻里守望制度，组建了义务巡逻队，进一步强化要害部位和重点单位的安全保卫工作，尽量消除治安死角，挤压犯罪分子的作案空间，并将此工程纳入《年度责任白皮书》，接受市民、新闻媒体和舆论的监督。邻里守望互助制度主要依靠的是民间的力量，行政强制色彩比较弱，适用于楼宇、学校、自然村等基层范围，因此属于最低层次的治安防控制度。第二，中间层次的网格排查制度。宜昌全市1110个网格都配有专职的网格管理员，并持有“社区e通”移动数字终端。网格管理员在例行巡防过程中，能够及时发现围墙铁门、监控设备、消防器材等的损坏情况，通知上级机关维修保养；在网格内人口信息收集比对过程中，能够及时识别犯罪嫌疑人，有意识地向片区民警提供线索。据《法制日报》报道，2011年8月宜昌市公安警综平台与市电子政务平台实现有效对接，至2012年7月，通过信息核查，共抓获在逃人员179名，获取各类违法犯罪线索967条，查破各类刑事案件835起。[17]在网格层面，宜昌市基本建成了人防、物防和技防相结合的立体化、数字化社会治安防控体系。第三，最高层次的突发事件应对制度。上述两个层次的治安防控制度建立在对社会风险有效识别的基础上，属于有方向、有准备、有重点的日常性社会安全维护。当大规模群体性事件、恐怖袭击、大面积火灾、恶性暴力犯罪等突发事件发生时，仅仅依靠基层不足以有效应对，因而需要专门的突发事件应对机制。当突发事件发生时，宜昌市政府及其设立的宜昌市突发公共事件应急委员会领导、指挥应急处置。网格管理员及时向网格内的居民和企事业单位发出避险警告，实施紧急疏散和救援行动，组织群众开展自救、互救；向专业的应急处置机构提供网格内人口、房屋、能源、危险品等基本信息的分布图；协助行政机关处理善后安置、调查取证和恢复重建工作。综上所述，在以社会安全为价值导向的治安防控制度体系中，网格及其管理员为邻里守望互助提供平台，为定期排查提供保障，为突发事件应对提供协助。

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