关于落实公共交通优先发展战略财力保障机制探讨

文 / 许 飒 赵全厚 江玉林 彭 唬 张立承

关于落实公共交通优先发展战略财力保障机制探讨

文 / 许 飒 赵全厚 江玉林 彭 唬 张立承

2012年12月29日，国务院发布《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号，简称《指导意见》）。其中，财力保障机制是落实《指导意见》的重要措施之一。

2012年底，交通运输部科学研究院与财政部财政科学研究所共同完成交通运输部软科学研究项目《城市公交优先政策之公共财政支持体系研究》。

基于该项目研究成果，现就如何建立城市公共交通财力保障机制，加大城市公共交通政府投入、优化公共财政支付方式及完善公共交通补贴机制等提出如下建议，供有关部门参考。

城市公共交通是为社会公众提供基本出行服务的公益性事业，是关系人民群众“衣食住行”的重大民生工程。为加快推进城市公共交通优先发展，服务人民群众基本出行，迫切需要按照基本公共服务均等化的要求，进一步理顺政府与市场的关系，建立各级政府间城市公共交通服务支出责任合理分担机制，切实提高财税政策对支撑城市公共交通发展的保障力度。

一、在转移支付中切实落实公共交通优先发展战略，加大均衡性转移支付分配力度

在我国现行财政体制下，中央政府除现有需要承担的中央本级支出责任外，还通过均衡性转移支付努力实现基本公共服务均等化目标，但是目前未将城市公共交通作为转移支付分配中的考虑因素。

考虑到城市公共交通的基本公共服务属性，为推进地方政府发展公共交通的积极性，推动基本公共服务均等化，建议中央财政一是按照中央承担的专项支出责任，加大对地方城市公共交通发展方面的专项转移支付力度；二是在均衡性转移支付中，考虑将城市公共交通发展相关指标纳入标准支出测算因素中。

具体做法，建议财政部在《2013年中央对地方均衡性转移支付办法》中“标准财政支出测算”部分第十条第（十一）“交通运输标准财政支出”的测算标准“交通运输标准财政支出=（公路里程×每公里交通支出×30%+常住人口×人均交通支出×20%+县个数×县均交通支出×10%+民用汽车拥有量×车均交通支出×10%+面积×单位面积交通支出×30%）×地表起伏度系数”中加入与城市公共交通发展相关的指标（如城市公共交通客运量等），并赋予一定权重。

二、优化财政对交通行业的投入结构

目前，中央及地方政府每年的交通财政投入主要用于公路、铁路干线和农村道路建设等方面，特别是城市建设中的固定资产投资更多地投向道路和桥梁等基础设施。

“十一五”期间，城市市政公用设施建设固定资产投资中，城市公共交通基础设施投资所占比例不超过15%；2008年，36个中心城市中，有20个城市的公共交通投资比例低于10%，5个城市介于10%-20%。

为落实城市公共交通优先发展战略，应积极调整财政投资方向，将城市公共交通作为重要的投资范围，适当提高城市公共交通投资在交通投资中的比重，加大对城市公共交通基础设施建设的投入力度。

具体做法，通过中央和省级政府的资金引导，督促城市政府将城市公共交通列入城市政府财政预算性支出科目，建立稳定的城市公共交通财政投入机制，并承担主要支出责任。

三、国家设立“城市公共交通引导性专项资金”

为尽快形成中央、地方共同推动城市公共交通发展的合力，有效加大各级财政对公共交通的资金倾斜力度，参照国际经验，建议国家设立“城市公共交通引导性专项资金”，并将其作为一种常态化的财政保障工具，引导地方政府加快公共交通发展。资金来源可考虑从燃油税增量及其他资金（如中央财政超收的一定比例、与小汽车使用有关的税费）中提取。

专项资金主要投向为：大容量公共交通、综合客运枢纽、公交信息化、节能减排、安全保障、政策法规及标准制定、重大技术创新和城乡公交一体化发展等方面，推动城市提升公共交通服务质量、提高行业管理水平等。

目前，交通运输部将公交都市创建活动作为落实公共交通优先发展战略的重要载体，将通过政府主导、规划先导、政策引导等方式推进创建城市转变交通发展方式，加快建立以公共交通为导向的城市发展模式，促进城市发展与城市交通的良性互动，缓解城市交通拥堵。

公交都市创建活动得到了城市政府的积极响应，但是目前还缺乏中央层面的引导性资金支持。建议城市公共交通引导性专项资金对公交都市创建城市给予适当倾斜，使创建城市合理优化公共交通投资结构，进一步提高投资质量，保障公交都市建设目标的实现。建议前两年支持所有的创建城市，两年后支持重点城市。

四、开展“票价-成本-绩效-补贴”联动机制研究并试点

为落实《指导意见》中“完善价格补贴机制”以及“对公共交通企业服务质量和运营安全进行定期评价，结果作为衡量公交企业运营绩效、发放政府补贴的重要依据”的精神，建议尽快开展“票价—成本—绩效—补贴”联动机制研究及试点工作。

一是科学确定票制票价。坚持体现公益性和增强吸引力的原则，兼顾社会效益和经济效益，考虑公交企业成本、城市财力、群众承受能力等因素，科学合理地核定公交票价；兼顾各种公共交通方式之间的合理比价关系，提高公共交通系统的总体运行效率；票制票价和收费方式要有利于不同公交方式的一体化换乘，方便公众出行。加快研究建立城市公交价格动态调节机制，明确城市公共交通调价的前提条件、基本原则、调整方法、调价周期和调整程序等，建立更加灵活、高效的票价调整机制。

二是建立政府与公交企业的成本分担机制。城市公共交通是社会公益事业，推进公交优先发展是政府的重要职责，政府应该从基础设施、路权、用地、财政等方面对公交企业予以支持，把发展城市公共交通事业纳入公共财政保障体系，统筹安排，重点扶持。要加快建立政府—企业合理分担机制，将公共交通基础设施投资、日常运营、承担社会公益性服务、节能减排、应急救援等政府指令性任务等相关成本纳入政府补贴补偿范围。

三是建立规范的公共财政补贴制度及补偿机制。按照“政府购买公共服务”的原则，加快转变公交补贴思路，改进补贴机制，对公交企业提供的各类公共服务进行细化，并根据各类公共服务的提供程度，分别给予不同的补贴。

1．通过财务会计制度改革，最大限度地界定好经营性亏损与政策性亏损的边界，为科学合理地发放政府补贴提供依据。

2．按照政府购买公共服务的改革思路，由财政部门、公共交通管理部门等根据公交行业提供的公共服务，通过成本规制等途径，合理确定公交企业的“基本成本”和“基准利润”。

在此基础上，分别形成规范的计算方法和补贴模型，由公交企业提供相关的数据，并由第三方机构计算公交补贴额，结合城市公共交通企业服务质量评价结果，最后由政府统筹决策。

这种“政府定公式，企业出数据，财政出补贴”的决策机制，可以较好地提高公交补贴的使用绩效，切实发挥政府财政补贴在城市公共交通发展中的作用。

3. 开展以服务质量为导向的城市公共交通“票价—成本—绩效—补贴”联动机制试点工作。通过试点总结经验，完善政策性亏损因素、成本因素、绩效考核因素等构成的科学合理、充满活力的补贴补偿制度，建立起“民众可支付、财政可承担、企业可发展”的良性发展机制，并在试点的基础上逐步推广。