症结与解药

冯兴元

我国中央与地方的财政关系仍然处于失衡状态。总体上中央政府有着出台收入划分新方案的主导权，而地方政府穷于应付。随着近年来收入管理技术和制度的日益完善（比如引入国库集中收付制度，土地出让收入纳入预算内管理等），富裕地区地方政府的博弈空间日益减少，较贫困地区的地方政府获得巨额的转移支付，对中央财政的依赖度越来越高。

当前中国的财政体制主要存在六大问题。一是税费立法权高度集权。我国税收的立法权高度集中在中央，收费的立法权高度集中在中央、省和一些较大的市，而且最终需要中央点头，不能充分调动地方涵养税源的积极性。而且税收的立法权往往集中在政府手中，以“决定”、“通知”、“条例”来制定和执行，全国人大和地方人大的作用有限，而且后两者目前本身的人员结构也有问题。《预算法》甚至把财政管理体制的决定权一次性下放给了国务院，相当于一个公司的财权，从董事会移交给总经理。

二是我国在法律上并非分权国家，中央和地方迄今为止的所有财政安排和事权调整都是中央和地方谈判妥协的结果。中央政府由于拥有政治和行政上的权威地位，往往对事权和财权划分方案有主要的动议权和决定权，因此事权和财权划分缺乏内在的稳定性和法律保障。事实上，上级政府能够比较随心所欲地调整事权和财权分配，从而可将事权层层下放，财权逐步上收。地方政府则是通过讨价还价、叫苦、申请项目、收取预算外收入、制度外收入、土地出让以及负债等形式来部分维护财权。

三是现行地方税制体系不完善，地方税制结构不合理，缺乏地方主体税种。单个地方税种的收入规模占整个税收收入的比重都比较小，导致地方自己的财源小且不稳，对预算外和制度外资金、土地财政和负债依赖程度较高。 实际上，我国中央和地方政府间的收入划分方案中，共享税部分规模过大。单单国内增值税、企业所得税、个人所得税和证券交易印花税合计占税收收入总额的份额就达41%。共享税占比越大，“分税制”就越是名不副实。

四是在财政支出上，效率还很低。各级政府总体上重视收入，而忽视支出效率，还没有建立透明的、有规则约束的公共财政预算体制，导致纳税人和在立法、司法和行政部门之外作为第四权力部门的媒体不能有效监督政府的财政支出，纳税人交的税也与其享受的公共服务不相匹配。

五是征税管理成本过高。我国分国税和地税两套征税班子。这不仅增加了征收成本，也影响到纳税人的遵从成本，因为后者要面对两套班子，而不是一套班子，而且这两套班子之间还经常争夺税源。

六是专项转移支付名目过多，不透明。转移支出有个好处是可以控制地方政府，坏处是效率容易走低。转移支付分两种，一种是一般性转移支付，另一种是专项转移支付。一般性转移支付往往是比较透明，根据公式计算的，比如义务教育、公共卫生等方面的资金缺口，中央政府可以根据人头标准就很容易算出。专项转移支付是与许多中央部门掌握的专项资金相联系的，其使用不透明，容易受到各地政府和企业的“跑部钱进”的影响。而我国恰恰是一般性转移支付比较少，大量都是专项转移支付。最近有了较多的调整，如果均不计税收返还，2009年一般性转移支付占全部中央转移支付（去除税收返还额后为23678亿元）的比重已达47.8%，专项转移支付达52.2%。这里专项转移支付在管理上更是具有不规范性和随意性，所以这么多年来存在上述一直被诟病的“跑部钱进”现象。在专项转移支付里，现在的操作往往是成问题的。如果是2000万的项目，地方政府一般要上报成5000万或者更多，这是因为现在很多项目都是要求地方配套资金的，一些偏远地方政府就很麻烦，没有多少财政收入，拿不出一定比例的配套资金。考虑到中央会基于地方的讨价还价，砍掉一部分预算，再加上要考虑打点费，也就是“寻租成本”，便在事先翻倍地报。

上述错综复杂的中央和地方财政关系表明，我国需要加快推进财政管理体制改革。这里需要回答的问题首先涉及中央政府和地方政府究竟如何真正明确划分财权和事权。

在成熟的竞争性较强的联邦制国家，比如美国，首先界分市场和政府的边界，然后按照辅助性原则来界分各级政府的事权，再按照各级政府自己的事权，来确定支出责任和支出需要，最终由此决定收入需要。而收入权的来源就是事权、支出权、支出需要，所有这些权力都是辖区内的公民赋予的，是在宪政框架内安排的。所谓辅助性原则指的是，凡是个人和市场能够处置的事务，留由其自身去处置；政府的事权留由最低必要层次的政府去履行，上级政府提供辅助性的支持。而且，上级政府接手或者插手之前，还要考虑自身是否确实能够更好地解决问题。实际上，各级辖区都是在法治框架内以自治管理方式提供本级公共产品与服务。本级辖区财力不足或者公共产品与服务本身有着一些外溢性等因素时，上级政府才有可能插手或者接手，包括转移支付。但是，转移支付额是有限度的，不能扭曲各地方辖区的治理积极性，损害一些发达辖区的税收努力。

在税制结构本身的改革上，地方政府必须要有自己稳定的财源，有着地方自己的主体税种。比如依美国的经验，三级政府财源支柱的概况是：个人所得税和工薪税（类似社会保障税）归联邦（中央）；销售税和公司所得税归州（相当于我国省级）；财产税主要归地方（基层政府）。那么，我国在税权归属上该如何划分呢？我国是世界上政府层级最多的国家之一，有五个政府层级，包括中央、省、市、县、乡五级。如果按照各级政府在法治框架内以辖区自治管理方式提供本级公共产品与服务，那么政府级次是几级这一问题无关紧要，而各级政府有其征税权至关重要。比如中央政府通过立法只确定中央一级自身收入的增值税税率，同时确定各级地方政府可加征的地方增值税税率范围，各地具体加征的地方增值税税率（所谓加征率）由各地自行确定，这样既允许一定范围的辖区间税收竞争，又保持总体税制框架的完整性，各级地方政府均有法律上规定的独立税源，即便名称都叫增值税。其他共享税种的改造也是一样的。此外，财产税即物业税的引入也是必要的，它属于地方税，可以成为地方的主体税种之一。但是财产税的加征，必须以减少财产环节的其他征税和收费以及其他环节的征税收费为条件。因为我国的宏观税收负担率非常高，各种政府财政性收入占GDP的比重在2007年达到41.7%，2009年则膨胀至52.9%。这里的政府财政性收入包括政府的一般预算收入，基金收入、预算外收入、社保收入、土地出让金收入、制度外收入、新增债务收入余额，还包括通货膨胀率，它属于通货膨胀税入的税率。我国正在试点财产税。财产税也是让地方纳税人增强纳税人意识、落实纳税人权利和义务的重要手段，它应该首先体现纳税人支付的税价，以换取政府的公共产品与服务。但是它不应该首先是政府进行房地产市场宏观调控的政策工具。

我国的财政管理体制改革是需要行政体制改革的配套的。按照现有的较为严格的收入管理技术和制度，国税和地税两套税收征管班子完全可以合二为一地负责税收征管。此外，根据上述的分析，各级地方政府应拥有法定征税权，在法治框架内通过辖区自治管理的方式自主提供本级公共产品与服务，而上级政府仍然提供辅助性的支持作用。这种治道变革实际上不仅意味着行政管理体制的变革，而且也是政府体制的变革。这也有助于我国构建一套辖制中央与地方财政关系的稳定的规则框架。