政府部门和公务员带头规范执法问题研究

□ 乌洗尘

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

行政执法是依法行政的核心内容和集中体现。党的十七大报告曾指出：“依法行政是社会主义民主政治的基本要求，要规范行政行为，加强行政执法部门建设。”党的十八大报告强调：“要推进依法行政，做到严格、规范、公正、文明执法。”本文立足于我国行政管理体制改革和行政执法体制改革的大背景，在深入基层执法工作实践的基础上，紧密关注政府执法部门和人员的主体性地位，分析了当前制约执法工作的关键性因素，提出了加强和改进执法工作的路径，以期提高行政执法的质量和水平。

一、准确把握政府部门和公务员带头规范执法的重大现实意义

⒈政府部门和公务员带头规范执法直接关系到“人民当家作主、管理国家事务意志”的实现。行政执法问题看似微观，实则具有宏观意义。在我国，政府是国家权力机关的执行机关，由人民代表组成的国家权力机关的意志需要政府部门执行。而这种意志的最集中体现是宪法和法律。我国80%的法律、90%的地方性法规及几乎所有的行政法规和规章都是由各级政府部门负责执行。因此，政府部门及其公务员在国家治理中只有始终坚持依法行政、严格执法，人民当家作主、管理国家事务的意志才会得到更好的实现。

⒉政府部门和公务员带头规范执法是推进 “依法行政、建设法治政府”的关键所在。依法行政的核心内容和集中体现是行政执法，因此，全面推进依法行政、加快建设法治政府，必须大力加强和改进行政执法，这是法律、法规能得到全面正确实施的关键环节。随着中国特色社会主义法律体系的形成，保证法律、法规全面正确实施已经成为落实依法治国基本方略、推进依法行政的重心。而保证法律、法规全面、正确的实施，关键要靠各级政府部门及其公务员在依法行政尤其是在行政执法过程中起到表率和带头作用。

⒊政府部门和公务员带头规范执法可以为 “全面振兴吉林老工业基地”提供坚强的法治保障。众所周知，执法部门承担着大量的国家行政管理职能，与社会公共利益、公民个人利益乃至民生都有着密切的联系。在2011年“吉林省依法行政工作视频会议”上，王儒林指出：“新的形势和任务，对行政执法提出了新的更高的要求。我们要紧密结合实际，进一步明确任务，强化重点，为吉林老工业基地全面振兴提供坚强的法治保障”。对于吉林省而言，执法部门及其公务员能否自觉坚持依法行政、严格依法办事，不仅直接影响到法律、法规的实施效果和法律、法规的尊严与权威，也直接检验着为吉林省老工业基地全面振兴所提供之法治环境的健全程度。

二、当前政府部门和公务员带头规范执法之现状

近年来，随着依法治国的整体推进，我国的行政执法工作取得了很多成绩，成效显著，进步巨大。但同时，“存在的问题还很多，还不能完全适应形势和任务的要求。乱执法、粗暴执法、执法谋私等问题依然突出，群众反映强烈”。［1］尤其是2013年以来发生的一些野蛮、暴力执法案件（如“延安城管暴力执法，双脚跳踩男子头部”案等），又将执法部门及其人员推到了风口浪尖上。笔者认为，当前在执法领域存在的突出问题主要表现为：

⒈执法人员素质不高，执法队伍形象欠佳。一是执法人员学历偏低，专业化程度不高。执法工作本身是专业化程度要求比较高的工作。因此，具备一定的学识水平是做好执法工作的必备条件，也是全面提高执法人员素质的基础。当前，多数地区执法人员的文化程度普遍集中在高中或专科学历，本科以上学历且具备较高素质的执法人员数量仍偏少。虽然近年来执法部门通过专业考试录用的高素质执法人员逐年增多，但与现实需求之间仍有较大距离。一些执法人员中仍存在对执行的法律、法规掌握不熟，对执法案件性质、行政相对人责任认定不清，进而导致错误执法等现象。如2011年5月3日发生在四川省丹棱县的“因公醉驾事件”就是典型。有的甚至还存在根本就没有执法资格的临时工、合同工、聘用人员以及社会闲散人员进行暴力执法的情况。二是执法理念过于陈旧。长期以来，受封建等级观念影响，有的执法人员将行政相对人看作是被管理者或被管制对象，执法时与行政相对人严重对立，在注重法理的同时缺少情理，缺少对人民群众的感情，态度粗暴、强硬，甚至辱骂、殴打行政相对人。如发生在广东佛山的“执法人员围殴超载司机案件”，不仅毁了执法部门的口碑和形象，还使公众对政府公信力产生了质疑。三是执法行为有待规范。如钓鱼执法时有发生；隐蔽执法，偷拍、偷录屡禁不止；执法不规范（不出示证件、利用工作之便吃、拿、卡、要）仍客观存在。有的执法人员执法时对行政相对人区别对待，对熟人、有关系的人或为其送礼者存在执法不严、违法不究的现象，有的则包庇、偏袒甚至成为其保护伞。

⒉执法重权限、轻程序，侵权现象较严重。2010年8月，温家宝总理在“全国依法行政工作会议”上指出：“当前重权限、轻程序的问题比较突出，许多损害、侵犯群众利益的突出问题，往往是不按程序办事或程序不规范造成的。”实践中，执法程序不规范主要表现在三个方面：一是多头执法、重复处罚。对同一违法行为多个执法部门处理或一个执法部门处理多次。其目的不在于及时纠正违法行为，而是专注于“一个都不放过”，不停地罚款。这明显违反了《行政处罚法》第24条一事不再罚原则，即“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”规定。二是未尽依法告知义务。《行政处罚法》第31条明确规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。而实践中，有的执法人员根本无视这些法定程序，甚至连处罚的原因都不说，直接开罚单；至于应告知诉权的、应告知听证的也一概省略，最终导致行政相对人一头雾水，不知如何申诉，如何维权，这种行政不作为显然侵犯了行政相对人的合法权益。三是罚缴分离欠缺监督。《行政处罚法》第46条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。”但实践中，有的执法环境由于欠缺有效监督，很难做到罚、缴彻底分离。有的执法人员不仅乱罚款，不开票，还侵吞罚没款项中饱私囊，社会影响极坏。2011年5月11日央视《经济半小时》栏目曾播出的“十七年难治公路乱罚款”中披露：“600元罚款在没有开具任何票据的情况下进了路政执法人员的口袋。”

⒊执法依据不统一，制定标准各异。截至2011年8月底，我国已经制定了行政法规706部，地方性法规8600多部，各类政府规章19000件。可见，当前涉及到的行政执法依据众多，制定标准也因地、因部门而异。这其中，既有诸如《行政处罚法》等国家层面制定的执法依据，也有诸如一些“实施细则、条例”等地方层面制定的执法依据。但因立法主体不同及部门立法利益化突出，不可避免地造成了有的执法依据之间存在严重的对立、冲突或者直接违反上位法的情况。这不仅对于提高执法质量和效率产生障碍，也给执法依据的合法性带来了隐患，还在实践中引发了为数不少的行政诉讼案件，使执法部门处于被动不利的境地。［2］

三、政府部门和公务员带头规范执法之路径选择

⒈更新理念，重视执法培训和队伍建设。一要严格把好准入门槛。随着时代的进步和发展，尤其在倡导“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的今天，对进入行政执法队伍人员的要求也应越来越高。在严控准入门槛，注重对执法人员高学历和高素质考察的同时，更要注重对法律知识和专业知识的要求。在执法工作中，应着力把“三好一踏实”（政治好、品质好、业务好，工作踏实）的人员充实到一线执法岗位上，不断塑造良好的执法队伍形象。而对于那些不符合执法资格要求的人员要坚决予以清除。二要高度重视学习和培训，不搞形式主义。要不断完善行政执法人员资格管理制度，上岗前必须经过严格的法律培训；要针对执法工作的实际，不断充实在职执法人员的综合法律知识和专业法律知识，并进行考试验收；要把培训情况、学习成绩作为干部考核内容和职务晋升的重要依据之一。对那些经过法律培训或素质考核不达标的，要组织其离岗学习，直至通过考试合格后重新上岗。三要更新理念，做到以人为本。党的十七大报告曾指出：要“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念。”在社会主义法治理念基本内涵的五个方面中，“执法为民”不仅是社会主义法治的本质要求，也是党“执政为民”理念的具体体现。因此，行政执法中应摒弃过去的陈旧观念，努力践行社会主义法治理念的基本要求，时刻注重以人为本。

⒉完善制度，严格规范执法程序。一要严格依程序执法。马克思曾说过，“程序是法律制度的生命形式。失去了程序，法律就失去了生命。”在行政执法过程中，各级政府部门及其工作人员要进一步树立程序意识，养成严格按程序办事的习惯；要完善执法程序，细化执法流程，明确执法每一个环节和步骤；要完善执法告知、说明理由、听证等制度；要侧重对程序问题的坚守，凡是与程序要求不符的执法行为最终都应被否决。二要严格规范行政自由裁量权。行政自由裁量权是行政执法的核心内容。行政自由裁量权的规范行使在很大程度上决定着执法的功能和作用的实现。为防止行政自由裁量权的滥用，各地执法部门首先应按照中央和省里统一要求，建立健全行政自由裁量权基准制度，科学地细化、量化行政自由裁量权，从制度上避免执法的随意性、选择性和机械性。防止执法人员的不作为或乱作为，维护行政相对人的合法权益；其次应准确掌控好行政自由裁量权行使中的“度”。处理好自由和限制的关系，在合法性与合理性之间掌握好平衡。三要严格规范罚款和收缴。要坚决贯彻罚缴分离制度。执法人员不得直接收取罚没款项（法律有规定的除外）；罚款必须开具正式专用票据；对违反执法程序造成严重后果的，要依法追究相应责任。

⒊统一依据，完善执法经费保障机制。一要统一行政执法依据。各地应依据立法法确立的基本原则，明确法律适用的基本规则，按照行政执法依据冲突处理的权限和程序，尽快清理地方颁布的行政规章及规定中互相矛盾的内容，对于与《行政处罚法》等上位法有不适的内容，或废除或修改或完善。二要完善执法经费保障机制。执法经费由财政保障，不与罚没收入挂钩，这是中央一再强调的原则。而实践中很多地区由于执法部门经费保障不到位，至今也没有彻底切断地方财政、执法部门与罚款之间的利益纽带，没有有效地遏制住地方财政与执法部门对罚没款的利益分配。罚款成了执法部门创收的主要手段和中心任务。鉴于此，笔者认为，遏制乱罚款，管住地方财政乱作为的最有效做法是：公开地方财政，接受人民监督。对于每年进入地方财政的罚没款，其具体用途和流向等政府信息均应及时、准确地对外公开，接受民众的评议和监督；对执法部门的财政保障要到位。应通过财政供给渠道的改变和落实，使其真正吃上“皇粮”，彻底解除执法部门在经费上的后顾之忧；对执法部门的经费给予优先保障和适当提高。建议在经费预算人均数量上略高于一般行政机关。

⒋强化监督，把行政问责真正落到实处。加强行政执法监督对提高执法的质量和水平意义重大。目前，尽管我国已初步形成了内外结合的执法监督体系，但面临的挑战仍较多。在某些执法人员眼中，所谓的监督和问责似乎都是摆设。面对这种现状，如何能真正发挥出执法监督与行政问责应有的作用尤为重要。具体而言：一要重视社会舆论监督。“加强舆论监督十分重要。如果没有舆论监督，靠现在这样的行政力量和政法力量，是不足以解决当前许多严重问题的。”［3］（p286）要依法保障和引导公众对执法行为实施监督；要大力支持广播、电视、报纸等传统媒体对违法行政等行为进行曝光；要高度重视微博等网络监督，对公众举报、媒体反映证据确凿的违法行政问题，经核实后要依法及时处理并公布。二要强化主管部门监督。“舆论监督只能起一定的作用，根本的问题是法治。”［4］（p288）因此，严格规范执法的关键还是各级主管部门真正把国家的法律和要求落实到位，把文件变行动，对基层展开有效监督；同时，也应真正发挥法制、监察等部门的监督作用。三要不断严格行政问责。切实执行《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律规范中的相关规定，做到违法必究，将行政问责真正落到实处。

［1］温家宝.在全国依法行政工作会议上的讲话［R］.2010－08－27.

［2］［今日说法］我的三轮车 ［J／OL］.央视国际，http：／／www.cctv.com，2005－08－01.

［3］［4］朱镕基讲话实录（第四卷）［M］.人民出版社，2011.