我国行政权运行过程中的失范及控制探究

□ 付耀华

（临沧师范高等专科学校，云南 临沧 677000）

一、我国行政权及其理想权力结构的理论分析

（一）行政权及其特点

行政权，是政府为实现国家既定的行政目的，综合运用法律授予的强制性权力、报偿性权力、说服性权力，让管理对象的行为服从自己意志。行政权具有以下特点：一是人民是行政权的所有者，人民以民主的方式共同让渡了部分使用权给行政机关，并要求行政机关在行使行政权时必须在人民制定的宪法所确立的宪政框架内进行。二是行政权作为国家权力的重要组成部分，在行政管理活动中具有强制性，表现为“命令——服从”，“不服——先从”，“不从——受罚”，这种强制性往往容易扩张以致具有侵略性，导致行政权异化或失控。三是行政权的本质是行政机关通过对公共利益的集合、维护和再分配，达到保护社会成员的个人利益，确保社会成员利益的公平性。四是行政权具有自由裁量权的“自由性”很容易导致行政自由裁量权的滥用，引发行政主体的腐败，造成行政相对人的利益损害。［1］

（二）行政权力的理想结构

政府权力如果不加控制和制约，被滥用的可能性就很大，那么人民的自由权利受到侵害的可能性也就越大。现实中，只要存在立法权与行政权集于一人之手，就会出现“法官就是立法者”、“制定暴虐的法律并暴虐地执行这些法律”，司法权与立法权不分以致对公民的生命和自由施行专断的可能；只要存在权力超越法律、行政权膨胀为权杖的现象，就会出现司法权同行政权纠合，法官手中就握有压迫者的力量。［2］

从宪法的视角来审视行政权力，理想的行政权力结构应当表现在以下几个方面：行政权与相对人权利呈现为均衡化、行政主体法律地位与相对方法律地位呈现为均衡化、公平与效率呈现为均衡化、公益与私益呈现为均衡化的结构；权力格局的外观表现形式是行政权与行政相对人的权利形成对峙的均势；权力格局的实质则是行政机关与公民的法律地位是平等的；权力格局之间的关系是行政权力的供给与社会需求之间的供求是平衡的；权力格局内部诸要素配置效率是立法预期的社会利益达得到最大化实现，行政资源及其它的社会资源达到最优配置。［3］

二、我国行政权运行过程中的失范

（一）“官本位”意识和“全能政府”观念使行政权处于一种“超然”地位

“人类历史发展的车轮碾碎了人们对掌权者善意依赖的幻想，禅让制的贤明早已被无情劫掠和肆意攫取所取代，公权私用的巧取豪夺充斥着历史书本的每一页，家天下中‘官主民客’的淫威至今仍让人们心有余悸，多少世纪以来权力的阴影让自由和尊严暗淡无光，权力与权力控制问题一直是思想家、政治家和法学家们面临的一个难题”。［4］由于受到传统的根深蒂固的“官本位”和“全能政府”观念的影响，我国行政权的运行一直处于“超然”的地位而得不到有效的控制。行政权可以侵入到社会的各个领域和个人生活的诸多方面，超越了法律、思想、道德限制的原则。政府的管辖权限日益扩展，形成“气球式结构”政府权能，政府的管理范围超出了其能力相宜的限度，管了许多不该管也管不了的事，致使政府的管理能力表现出脆弱性。

政府权力的无边界增长必然排斥社会组织和公民个人自主行动，社会组织无法得到正常发育，民间组织和社会力量匮乏，社会自主性严重不足，社会内部难于形成自我管理、自我约束、自我治理的机制，社会的活力与创造性被抑制，社会功能萎缩，“依赖政府型社会”和“臣民心态”形成。社会和个人都依靠政府来避免、预防、打击和解决现实生活中的恶性事件。而社会则对政府及其官员的约束力不足，不能实施有效的监督。面对“全能政府”引发政府自身的发展危机和社会功能萎缩的现实，人类自私的天性和向往公正的企盼在现实中发生碰撞。我国的宪政建设也因此面临着重重的困难。如何构筑理性的堤坝来防范权力的滥用，困扰着一代代先贤。

（二）政府的“理性经济人”角色致使行政权异化

政府在经济发展中的作用在于匡正市场失灵，弥补市场机制内在缺陷，消除市场发展障碍，解决市场缺位，为促进市场发展创造条件。政府在市场经济中承担起维护产权、优化资源、稳定经济和促进经济发展、保障国民权益和分配公平等经济职能。然而，现实中的政府却扮演着“理性经济人”的角色而具有垄断性、官僚组织的自利性，以追求自身经济利益为导向，不再以社会公共利益为已任，把为社会提供公共产品降到从属地位。政府的自我扩张和趋利行为越来越多，在履行人民让渡的一部分公共权力时，把自主权限扩展到极致，导致“国家利益部门化、部门利益个人化、个人利益商品化”局面的出现。政府工作人员利用其拥有的行政审批权、资源配置权及各种权力进行寻租，从而演变为政治上的腐败。公共权力的无穷增长必然导致权力的滥用、公共利益的偏离和腐败现象的滋生，致使行政权的目的、范围和内容与法治精神相背离。政府做的太多或太少都不能校正市场失灵，反而使其处于失败的尴尬境地。

（三）行政人员“权力欲的贪婪”导致行政权的滥用

宪政的全部理论和实践是建立在人性不完善的假设前提之上的。无数学者对权力滥用作出了冷峻的分析。休漠把所有人假定为无赖并以此作为设计政府制度的根据；权力制衡论认为，人不是天使，人性是有弱点的，这一弱点在权力面前的表现就是人们都觊觎权力，一旦权力在握便要尽量地享用，致使权力滥用，导致腐败；博登海默指出：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德界线的诱惑。”罗素则形象地把“爱好权力的强烈动机比喻成好色”。［5］以上学者对人性弱点的披露警示人们，权力对人类诱惑的魔力是无法抗拒的，人是不可信任的，利己和贪婪是人的本质，一旦握有权力，为所欲为和滥用权力是不可避免的。正如孟德斯鸠忧虑的：“—切有权力的人都容易滥用权力”；［6］所以我们必须以宪政来预防和监控人类这种先天的癖性，控制权力不偏离正轨。

（四）政府治理体系配置方式失衡导致行政权的滥用

治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式制度安排。从治理的角度来审视政府管理活动的本质是政府所倚重的统治机制并不是依靠其权威和制裁，而是强调政府围绕共同事务，寻求社会组织的自治以及政府与社会的合作，强调公共权力在府际间配置必须从集权模式向分权模式转变，政府公共权力向市场转移，行政权力向社会回归。

在现实中，我国政府的治理体系配置方式存在失衡现象。司法制约和社会制约的缺位导致行政机关权力无限扩张；行政执行体制非制度化和非法治化使得行政部门在行政审批中有相当大的自由裁量权，出现大量滥用行政审批权的违规行为；行政责任体系的缺位，滋生了行政权力被动姿态上的滥用，表现为不作为和政府的“懒政”；责任意识匮乏和刚性责任行政机制的缺席或疲软导致政府及其行政人员裁量不得力，缺乏有关违反行政工作程序的制裁性规则，出现权力与责任的严重脱节。［7］

（五）立法权、行政权、司法权之间的重心失衡导致行政权制约的失衡

作为我国根本政治制度的人民代表大会制度，是我国社会主义民主政治的核心。人民代表大会处于整个国家机关体系的核心，行政机关受其监督，并负责向其报告工作。而我国现实的政治权力结构却出现了重心失衡。首先，立法权不到位，对行政权的监督处于虚置状态。人民代表大会作为我国的最高权力机关，对行政权有监督制约的作用名不副实。在权力的配置中，党委掌握控制人大的制定权，政府作为执行机关，其权威最高，而人大的最高国家权力只是法律上的意义，人大对行政权的监督和制约的本质作用却没有得到真正的发挥。其次，司法权与行政权的关系失衡，行政权过于膨胀，司法权薄弱。我国司法权与行政权之间的关系是司法权维护和监督行政权，重视司法权的“维护”作用，弱化司法权的“监督”作用。司法审查出现巨大空白地带。行政权强于司法权，从而加剧了权力制约机制失衡的局面，这种失衡的状态最终导致对行政权的制约失衡。

三、对我国行政权运行失范进行有效控制的路径构建

（一）构建市场经济条件下的有限政府

亚当·斯密说认为，市场经济是合乎自然与人性的、天然的自由制度。这说明市场经济造就了一个不受政府干预的生活空间，市场经济的存在就是对政府权力扩张最有效的限制，其政治含义就是政府与经济分离，其政治前提是政府不插手民间的经济事务，没有权力受到限制的政府就没有真正的市场经济。这既保留了自由的条件与环境，又确保人性在经济方面的充分表达，也是构建政权有限的“有限政府”的市场逻辑。市场经济条件下的政府是一个有限的政府，政府在干预市场时必须适度，政府的干预范围不是越宽越好，干预的力度不是越大越好，干预方式不是越直接越好，政府干预只能在“可为”且“能为”的范围内有所作为，界定和维护产权，制定和维护市场规则，从而达到弥补市场的缺陷。至于那些政府也不能弥补的市场缺陷，政府不能强行去修补，否则会造“成政府失灵”，给社会经济的发展带来灾难性的破坏。

（二）让行政权社会化

在政府与社会之间调整政府权力的运行范围及方式，将原来高度集中的政府权力的一部回归会，让公共权力还权于民，从全能政府向有限政府转变，走出“全能主义政府”的困境。为此，必须培育各种社会组织和社会力量，提高社会的自治能力和自治水平，实现“依赖政府型社会”向“自主自治型社会”转型，让社会组织办好那些政府“不该管、管不好、管不了的事”。通过分散和转化行政权的途径限制和控制行政权，使行政权的行使主体多元化，即行政权的社会化。改变传统行政法的 “单一化”、“集中化”。“行政权力社会化”（公共管理社会化）是一个二元复合概念，既指行政管理的重心向下，由“行政为主”转移到“市场为主”的过程，又指行政权力中心向外，由“政府独占”分散到“社会共享”的过程。在社会管理和公共服务领域，改变传统的政府大包大揽的做法，通过转移或委托代理等方式，将一些职能让渡给政府以外的其它社会主体行使，以达到提高行政效率、降低行政成本等目的，从而实现对行政权的控制，减小和避免因权力的获取和扩张而出现的腐败、滥用权力等行为。

（三）构建行政权制约与监督的立体化、均衡化格局

面对存在的问题，我们必须在宪法范围内把行政权的运行方式向均衡化、规范化的运行格局回归，建构行政权力制约与监督的立体化、均衡化权力格局。首先，重构财政权运行关系。通过约束政府预算与财政支出权的途径来制约政府权力。应在《宪法》中明确规定国家权力机关的财政预算审批权、预算监督权，在实践中实行预算公布制度和分项审批制度。其次，重构行政权与立法权、司法权横向运行关系。明确行政机关对人大承担违宪责任的目标，加强人大监督权，缩小行政权的范围与领域，促使权力规范化运行，强化司法权的监督力度，明确行政权不正当行使的法律后果，建立独立的行政法院系统，扩大和强化司法控制行政不当的广度和强度，推进行政监督与制约。第三，确保行政权运行制度化与法制化。通过推行行政程序立法规范行政权，实现对行政的监督与制约；改善权力行使方式，确保公民在公共治理中的参与与合作；针对行政腐败的关键领域，完善行政权的运行约束机制——建立决策权力制约机制、建立执法权力制约机制、建立审批权力制约机制、建立招投标权力制约机制。

（四）构建“以权利制约权力”的监督模式

“以权利制约权力”是行政相对方为了维护自身的合法权利对行政权的一种控制方式。行政相对人作为行政权运行结果的直接承受者对行政权的感受更为直接。因此，以权利制约行政权是一种自下而上的、经常性的具体监督，与其他的制约途径相比更为积极和主动。在当前行政权扩大的趋势下，立法权不可能完全有效地控制行政权，公民个体的权利及其集合理所当然也成为制约行政权的重要力量，为了保证其合法权利不受行政权的侵犯，他们可以通过陈述权、申辩权、请求举行听证权、申请行政复议权、提起行政诉讼权、请求国家赔偿权、申诉检举权等方式来抗衡行政权的不合理行使，从而遏制行政权不合理运作和行政权异化腐败的状况。在构建“以权利制约权力”的监督模式过程中，我们应培育壮大社会组织并使之成为与行政权相对的社会力量，在与政府进行“博弈”的过程中控制行政权的扩张与滥用。在利用公民权制约行政权时，要与相关的权力机关、司法机关结合起来共同实现对行政权的控制。

［1］李峰.行政权控制的宪政之维［J］.湖湘论坛，2006，（06）.

［2］洛克.政府论（下）［M］.叶启芳等译.商务印书馆，1997.

［3］孙广厦.宪政视野下中国行政权力的制约与监督［J］.甘肃行政学院学报，2007，（02）.

［4］韩忠伟.论控权与有限政府——对我国行政权控制的思考［J］.重庆科技学院学报（社会科学版），2009，（11）.

［5］罗素.权力论［M］.商务印书馆，1991.

［6］孟德斯鸠.论法的精神［M］.张雁深译.商务印书馆，1997.

［7］刘武俊.构建遏制行政不作为的刚性屏障［N］.中国信息报，2005－07－29.