民办高校章程制定的探索与思考

刘丽娜

（安徽新华学院，安徽合肥230088）

《国家中长期教育改革教育发展规划纲要》（2010-2020 年） 第四十条中提出要“完善中国特色大学制度完善治理结构”，明确提出“要加强章程建设”，各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。大学章程，在高校的运作过程中喻为“小宪法”，它规范了政府、社会及大学内部各权力主体参与大学管理的重要力量和基本手段。也是高校其他规章制度制度的依据与基础。 民办高等学校章程，是指为了保证民办高校依法自主管理和正常有序运行， 由民办高校的举办者根据《教育法》、《高等教育法》和《民办教育促进法》等法律法规，结合学校自身实际，按照一定程序，以条文形式，对有关学校办学宗旨及根本使命、管理体制及议事规则、学科设置及师生权益、资产来源及财务活动等重大事项做出原则性、基础性规定而形成的规范性文件。[1]民办高校的举办者大都为教育集团或企业投资办学，其办学更需要规范性的制度来约束，然而民办高等教育的管理实践中，民办高校的章程制定及实施的状况却不容乐观。

1 民办高校章程现状中存在的问题

1.1 制定主体不明晰

民办高校的管理主体的复杂性决定了民办高校章程制定主体不明晰。 民办高校大多实行的是董事会领导下的校长负责制，也有的是党委领导下的校长负责制，还有的是集团公司董事会直接领导，管理体制的复杂性导致了民办高校的章程的制定过程中主体不明确，主体混乱。 民办高校自身是否有权制定自己学校章程？ 在什么权限范围内制定大学章程？ 制定的章程是否具有约束力等等，这一系列问题都需要首先明确民办高校的管理主体和章程的制定主体，否则，即使制定出章程，也很难贯彻实施。 民办高校章程的制定主体是管理主体还是监督主体，是章程制定之初就必须明确的问题。

1.2 制定过程缺乏有效的监督机构

现有的民办高校章程在制定过程中还没有形成严格的程序，章程的制定、修改、完善、执行等许多方面，都没有形成规范的流程，也没有专门的监督机构去审查章程是否具有实质的合法性，是否体现了本校的实际情况，以及在管理实践中是否真正的将大学章程置于大学宪法的地位，许多学校都没有认识到大学章程的重要，甚至没有专门的监督机构来保证其实施，虽然许多高校的章程也都在章程中提到了监督实施的机构，但是这种来自内部的监督，其实并没有起到实质性的监督效果，因此，在民办高等教育的立法中，应着重注重监督机构的法律保障，因为仅仅有法律制定的规范是不足以保证章程的有效制定及实施的。

1.3 章程执行流于形式

章程是高校办学的重要依据和依法治校的基础环节。但是许多民办高校在办学之初都根据《高等教育法》中有关的法律规定来制定自己学校的章程，《高等教育法》中明确规定高等学校设立的条件之一就是要求高等学校要依法设立学校章程。 但是在高校管理的实践中，章程更多地成了虚设的存在，管理者的管理不再依据章程中所制定的制度进行管理， 被管理者也更没有机会依据章程来维护自己合法的形式，这样流于形式的章程没有起到根本性的作用，高校离依法治校渐行渐远。

2 民办高校章程完善的必要性

2.1 依法治校的前提和保证

民办高校章程是介于法律法规和民办高校一般规范之间规范，民办高校章程一方面对民办高校的办学行为起着规范作用，另一方面也制约相关政府部门的行政行为。民办高校章程是依据《教育法》、《高等教育法》及其他相关法律法规制定,经过教育行政部门核准并经登记机关登记后正式生效,它是国家和政府对民办高校办学自主权与独立法人地位的确认,是学校自主发展、自我约束的依据。 凡是学校章程规定范围内的行为,其他任何个人和团体、社会组织均无权干涉。 教育主管部门应当积极为民办高校依法自主办学、循章管理营造良好的环境和氛围。[2]

2.2 明晰管理体制，回归学术本位

大学里管理体制的最普遍的表现就是行政权力和学生权力的失衡。建立大学章程，能保证学术自治、学术自由。一直以来，大学内部行政权力干预或取代学术权力的现象比较普遍。 通常情况下，行政权力对学术事务的过多介入， 使一些学术事务的决策带有明显的行政色彩。另外，大学内的一些学术组织如学术委员会、教学委员会等由于缺乏根本的制度保障，其功能也很难得到真正的发挥。 如不少学校虽然也设立了负责学术事务的委员会很难发挥应有的作用，流于形式。[3]

我国大学章程建设滞后可以说是行政权力与学术权力失衡的重要原因。 孟德斯鸠曾说过:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。 ”大学章程便可以为大学内部学术权力和行政权力的平衡提供某种制度上的规约。因为它不仅在处理相关实际纠纷时可以保障权力正当主体的合法权益，而且由于大学章程的存在，就会对高校管理人员产生一种心理压力，可以促使他们更加谨慎地行使权力，规范管理行为，自觉地按法治精神办事。

对于如何规范大学内部学术权力和行政权力的行使方式和适用范围，使二者协调一致，形成合力，世界各国的大学章程都给予了明确的规定。 如耶鲁大学章程规定:“每个学院的终身教授同时是行政人员，它们和校长、教务长、院长一起组成终身职员理事会。 该理事会是学院的管理机构，处理有关教育政策、学院管理的事情”。总之，大学章程是学术权力和行政权力通过法治途径得以平衡的基本保障，同时也是构建和谐高校的制度诉求。

2.3 高校教师及学生权益的保障

民办高校是举办者、办学者、教职工、学生组成的共同体，举办者与学校的决策者、执行者之间需要对学校的组织和行为规则有共同的约定，也就是要形成共同的意志，它具体表现为制定书面形式的民办学校章程。由于学校章程去定了学校各成员的权利、义务关系，为学校各利益主体提供了享有权利和履行义务的依据，凡依学校章程而进行的活动，依法可以得到有效的保护。 学校章程一经学校审批机关和登记机关备案，及对外产生法律效力。 民办学校及其举办者、办学者、教职工、学生依据章程规定享有各自的权利，并承担各项义务，符合学校章程行为受国家法律的保护，违反章程的行为，有关机关有权对其进行干预和处罚。

3 民办高校章程制定的完善途径

3.1 确定民办高校章程的法律依据

大学章程是以教育法律法规为依据，按照一定的程序对学校的重大的、基本的统领性事项做出权利义务规定的规范性文件，对其自身及其管理者具有法定约束力，其本质是对学校内部以及与学校有关的权益进行调整和分配。因此，大学章程须以法律为依据，大学章程的主要依据是《教育法》和《高等教育法》，但又不仅仅是《教育法》和《高等教育法》。这里的《教育法》是最广义的教育法，不仅包括全国人大及其常委会制定的教育方面的基本法律还包括国务院、教育部、省，自冶区，直辖市教育主管部门制定的教育法规和规章以及为数广泛的规章以下的决定、条例、实施细则和命令。同时，大学又是一个社会机构，一个具有法人资格的民事主体，还是一个公法人中的特别法人，涉及到比较复杂的法律关系。 所以，制定大学章程的依据也包括其他与教育有关的法律、法规和规章。[4]

《高等教育法》提到了章程应规定举办者与学校之间的权利、义务、经费来源、章程修改程序等项内容，直接涉及到大学的外部关系。 大学外部关系的明晰， 将使大学的运行在有法可依的基础上进一步有章可循，有助于大学成为自主办学的实体，也有助于在减少行政干预的前提下满足政府预期， 有助于增加政府的宏观指导作用和提高学校的办学活力。[5]

其次，大学章程以大学及其它教育关系主体权利和义务的重大、基本事项为核心内容。 大学章程所规定的学校办学的统领性的根本问题和重大事项实质都是对学校和其他主体权利和义务的规定。 如，关于大学内部管理体制的规定，是通过对学校决策机构、执行机构、监督机构的权力和职责的科学配置，使其既互相合作，又互相制约，以实现学校管理的科学化和规范化。 章程就是以权利和义务为机制，调整大学办学行为和教育法律关系，实现大学教育中秩序和自由的统一，公平与效率的统一，最终实现培养人才、传承和发展文明的功能。 最后，大学章程既是大学设立的基本要件，又是大学自主管理、依法治校的法律基础。 大学章程以及学校自主管理的权利也必须以法律为依据， 超越或违背法律的规定来行使权利，就会受到政府的干预或司法审查的介入。

3.2 制定过程民主化，多主体参与

大学章程的制定并不是一劳永逸的，章程的制定者及管理者应该认识到，章程是学校治理的宪法，同时也应该是民主民意的集中体现。因此，在章程制定过程中要考虑到章程的相关主体，既要有相关的管理者参与起草，更要有相关的教师代表、学生代表、社会代表的积极参与，献言献策。根据《高等学校章程制定暂行办法》第十八条的规定，章程起草过程中，应当在校内公开听取意见，涉及到关系学校发展定位、办学方向、培养目标、管理体制，以及与教职工、学生切身利益相关的重大问题，应当采取多种方式，征求意见、充分论证。[6]因为只有经过认真讨论和严格论证的章程才能在现实中具有可行性，并且在执行过程中才能具有更强的可操作性。

3.3 严格遵循法定程序制定和修改章程

根据《高等学校章程制定暂行办法》，章程的制定不仅需要倾听校内各相关利益者的意见，更需要与高校的举办者、主管教育行政部门及其他相关部门充分沟通、协商。 章程的制定要展开调研并认真分析本校历史，明确自身办学特色，例如可以组织校内熟悉学校发展历史或专门从事学校历史工作的认识、学校年鉴编定人员等召开专门研讨会，力求章程体现出本校的特色，避免章程的趋同化现象。 章程的起草、审议、表决、审批、备案与公布都要经过严格的程序，这样才能保证大学章程的严谨性。 为了使公众更充分地了解大学章程，有必要通过各种形式和途径对外公开。如《香港中文大学条例》内容很醒目地列于香港中文大学网站的“中大简介”中。[7]

由教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》从2012 年1 月1日起正式施行，对推动高等教育体制改革、建设现代大学制度具有里程碑意义。 《办法》规定：“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”，也有学者形象地将2012 年称之为大学的“立宪”之年。章程作用的有效发挥还有待于各高校的重视。当前，我国民办高校章程的制定和施行工作，都处于起步阶段，民办高校自身及教育主管部门对民办高校章程的建设和实施缺乏相应的理论指导和实践经验。

对民办高校章程制定和施行中已出现的和可能面临的问题，要随着高等教育体制改革与学校事业发展的推进，适时修订和完善；不断总结经验教训，探索高等学校章程的理论与实践相结合的路径，充分发挥章程在民办高校科学发展中的重要作用。

［1］董圣足,李蔚.论民办高校章程的制定与完善[J].民办教育研究,2008(2).

［2］龚梅.高等院校规章的法律效力分析:兼谈大学章程的价值[J].政治与法律,2004(6).

［3］［6］潘艺林,林惠莲.大学章程:构建和谐高校的制度保障[J].大学教育科学,2010(1):44-47.

［4］段海峰.大学章程的内涵探析[J].高等教育研究学报,2009(2):14-16.

［5］马陆亭.大学章程地位与要素的国际比较教育研究[J].2009(2):69-77.

［7］ 高等学校章程制定暂行办法[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_420/201201/129181.html.