全面把握中国特色社会主义事业总体布局——十八大关于政治体制改革解读——访中国行政体制改革研究会副会长，国家行政学院汪玉凯教授

李成林

汪玉凯，中国行政体制改革研究会副会长，国家行政学院教授，同时还兼任中组部等多家中央部委培训中心的客座教授，享受国务院特殊津贴，近年来致力于公共管理，中国政府改革以及电子政务方面的研究，出版各类专著二十多部，多次赴欧美等国进行学术交流和考察，组织过多项国内外研究课题或执行课题，其主要业绩被收入中国新一代思想家自白等多部辞书。1月30日做客中共大连市委党校，以全面把握中国特色社会主义事业总体布局为题做专场报告，本刊就相关问题采访了汪教授。

本刊：党的十八大实现了指导思想的与时俱进，修改了党章，完成了新老交替，具有重要意义，国人期待，世人瞩目。那么，我们应从哪些方面认识十八大的历史使命？

汪玉凯：如果大家注意的话，十八大报告在总结过去的时候，大部分用了五年甚至十年这样的时间概念，为什么十八大会总结十年呢？我们现在的领导体制就是领导人连任一般不超过两届，也就是十年任期。所以我们在预测十八大未来对中国政治，经济，社会产生影响这样话题的时候，我们也可以看十年，因为新上任的政治局常委至少习近平李克强两位是可以任十年的，所以我们可以以十年来预测十八大在中国历史上的地位。

大体有这么五个视角。第一个视角是今后十年中国经济有可能成为全球第一大经济体。我举个例子。国际货币基金组织在去年9月份的时候发布了研究报告，他们说以2011年中美两国的GDP为例，2011年中国经济总量接近47万亿人民币，折合7万亿美元，美国2011年是14万亿美元，刚好是中国的一倍。2011年全球经济总量是70万亿美元，美国14万亿，占了20%，中国2011年是7万亿美元，占了世界经济总量的10%，这是按照汇率来算的。他说如果按照购买力的评价，就是美元在美国的购买力，人民币在中国的购买力来算的话，国际货币基金组织认为中国的经济实力被远远低估了，国际货币基金组织推算出来说按照购买的评价，中国2011年的经济总量不是7万亿美元而是11万亿美元，和美国只差了3万亿美元。他们认为大概到2017年，中国的经济实力，经济总量实际上就赶上甚至超过美国，这是国际货币基金组织提供的研究报告。但是我们不承认这个算法。这是从一个角度来看，中国的经济有可能在新的十年接近甚至赶上美国的经济总量。这是第一个我预测的角度，今后十年中国经济有可能成为全球第一大经济体。

第二个视角，今后十年是中华民族实现全面复兴的重要时期，有可能彻底改变工业革命以来的国际格局。美国提出个再平衡的概念，我就借助这个概念，我说再过十年中国在世界再平衡过程中有可能扮演更重要的角色。大家可以想一想，中国在人类历史上做出过很大的贡献，中国的落伍就在于工业革命以后这几百年落伍了。所以大家看到，从鸦片战争以后中国人大概用了110年的时间来实现民族独立，主权完整。1949年中国解放以后，我们经过60多年发展，前30年打基础走弯路，奠定社会主义建设基础但是不断搞政治运动，和世界差距大大拉开。中国经济真正腾飞是1978年三中全会以后，改革开放以后这几十年。如果再过10年，到2020年，中国经济总量大幅度上升，国力大大增强，到那时候中国在国际社会上的话语权会越来越强，在世界再平衡中地位越来越重要，这是第二个我们可以预期的。

第三个视角，就是今后十年是中国全面建成小康社会的关键时期。其中重要的概念是居民收入要翻一倍，就是双倍增计划，GDP在2010年基础上要翻一倍，居民收入要翻一倍。在2010年的时候，我们的城市人均可支配收入还不到2万人民币，19000多，翻一倍以后就到38000多，接近4万。农民纯收入2010年时候我们全国还不到6000，5900多，翻一倍以后接近1.2万。如果再过十年的话，农民纯收入和城市人均可支配收入都会翻一倍，再加上民主不断扩大，文化软实力不断增强，资源环境这方面的改善，中国有可能建成一个我们理想的小康社会，十八大说到2020年的时候我们建成全面小康，所以这十年是非常关键时期。

第四个视角，就是今后十年将迎来中国建党100周年。十八大报告对建党100周年有两段描述，一段就是到中共建党100周年的时候我们将建成更高水平的小康社会，到2050年，到中国建国100周年的时候我们将基本实现现代化，建设中等发达国家的水平。我要加一句判断，就是在未来十年，我们有可能从一个经济大国走向经济强国，全球的经济强国。

第五个视角，未来十年是新生代主政的十年。现在常委中有四个有过知青的经历和背景，他们对社会的感悟，包括受教育的视野，确实在政策上给我们带来一些新的感受。我们以习近平为例，他上任以后第一次讲话就大出人们的预料，一反过去一些官员讲话的风格，没有一句大话，没有一句空话，没有一句套话，震惊海外。再加上胡锦涛的退出，他的贡献大概不亚于他过去主政中国十年中做的任何一项其他贡献，他有可能使中国最高层的权力交替真正开始走向法定化、制度化的轨道，意义深远。

本刊：科学发展，成就辉煌，但是我们应该很清晰的看到中国的问题还比较多，包括十八大报告中讲了四个考验，四种危险。所以十八大报告对我们目前整体形势判断是危机和挑战前所未有，特别是谈到腐败问题的时候，如果不解决腐败问题，我们有可能亡党亡国。请您谈谈以习近平为总书记的中央领导集体在政治领域有可能面临的挑战。

汪玉凯：我觉得至少有十个方面的挑战，其实就是面临十种问题。社会价值观的挑战。中国经过30年改革开放以后观念新了，思想多元化了，这是社会进步的重要动力，但是另一方面我们没有形成新的价值体系，我们现在最大的风险就在于人们信仰出问题了。大家看到这次十八大报告讲了我们不走老路，不走邪路，要走社会主义道路，讲了中国特色社会主义道路、理论体系、制度三位一体。道路是实现的路径，理论体系是行动指南，制度是保障，十八大报告试图概括出一个社会主义的核心价值体系，24个字，就是从国家层面上强调富强，民主，文明，和谐，从社会层面上强调自由，平等，公正，法制，从个人层面上强调爱国，敬业，诚信，友善。这是十八大第一次概括出一个社会主义核心价值体系来。人们能不能信任，这是一个挑战。

人民民主。人民民主最大的挑战就是如何保障公民的权利，我们注意到十八大似乎要给出一个框架，三句话，人民当家作主，党的领导，依法治国，三者统一。这个理论概括没有问题，关键在于这三者如果在实践中发生矛盾以后有主有次没有，谁服从谁，这就是很大的问题。我们在理论上总是规定能不能用这种权力，用那种权力，我们现在能不能保障老百姓的权利，这同样是很大挑战。人民当家作主不是一个概念，它需要落到实处，在一个具体的流程中不是说光在概念上说就能够当家作主、人民权利就能够保障的。

协商政治。十八大提出两层含义，一个是加强政协的功能，协商的功能，再就是用协商政治的方式来化解人民内部矛盾，很显然我们在这方面面临的压力是非常大的。比如说我们在上世纪90年代，每年发生的群体事件平均不到一万起，到2005年以后每年发生的群体事件平均都在9万起以上，这说明我们的社会内部重组激化了。群体事件绝大多数是人民内部矛盾，完全可以通过协商、引导、疏导这样的方式来解决，不一定动不动都要出警，出警有时搞得不好只能激化矛盾，所以这对新上任领导人也是非常大的挑战，既要改变传统的原有的思路，又要维持社会大局的基本稳定，能不能实现这个双赢目标，是前所未有的挑战。

基层民主的挑战。其实基层民主的挑战主要是我们基层能不能实行群众自治和党的领导的有机结合。我们建国以后一直坚持三大政治制度，人民代表大会制度，共产党领导的多党合作制度，民族区域自治制度，在十七大的时候又增加了一个新的政治制度，那就是在基层实行群众自治，就是自我管理，自我教育，自我约束，自我服务，也就是说我们在基层实行广泛的自治。十八大报告对基层的自治做了进一步的阐述，不仅仅在社区，还要在工厂，还要在农村，基层广泛实行群众自治，这种群众自治和实行党的领导如何有机的结合，如何有机的统一，也是一个很大挑战。

依法治国的挑战。依法治国挑战最大的困难就是如何清除人治的影响，树立法制权威。大家看到十八大对依法治国做了很多重要的阐述，比如说共产党领导制定的宪法和法律，但是党必须在宪法和法律范围内活动，任何人不能凌驾在司法之上，不能以言代法，以权压法，更不能徇私枉法。

制约公权力的挑战。最大的挑战就是如何构建制度。就像习近平讲的，要把权力关在制度的笼子里面，这个对新上任的领导人有很大的挑战。我们是800万公职人员，不是光领导人可以以权谋私，每一个岗位上都掌握公共资源，哪怕是小办事员，他这一关过不去就是办不了事。所以说如何在这样一种条件下不是内部式的反腐，而是更加行之有效的四两拨千斤的制度设计，这对新上任领导是非常大的挑战。

重构财富分配挑战。对新上任领导人最大的挑战就是如何校正被扭曲的利益格局，大家看到收入分配不公成为目前中国最大的社会危机之一。在我看来，利益格局被扭曲，不简单的是一个收入分配制度的问题，它是三个层面的问题，一是分配制度不合理。分配制度不合理既表现在第一次国民收入分配不合理，也表现在第二次国民收入分配不合理，我不是讲经济学，我只说两个结果就明白了。我们在第一次国民收入分配中，劳动报酬占GDP的比重持续下降了二十年。第一次分配不合理还可以通过第二次分配来弥补，第二次分配也有观察的视角，就看财政支出中有多少用到民生上了。世界上通行的惯例，特别是发达国家，现在十八个发达国家，在第二次分配中用到医疗、就业、社保、教育服务四大支出占比没有低于56%的。我们国家这些年各级政府不断加大对民生投入，但即使这样，我们现在用到民生身上的钱占整个财政支出结构比重还不到30%，我们欠老百姓很多，这两次分配不合理就把普通劳动者的消费能力限制到一个比较低的水平。二是社会不公平。企业和企业不处在公平竞争地位上，国有企业很强势，民营企业很弱，门槛不一样，政策不一样，劳资不一样，人和人不同群体处在不公平地位上，党政机关医疗待遇比较高，企业职工待遇比较低，农村的新农合更低，同样是人，但是农民，工人，事业单位职工，不处在同一个保障水平上。三是形成既得利益集团，灰色权力，灰色资本，灰色暴利，这两个都是我在国内率先提出来的。我们注意到习近平和李克强上任以后，都提到要改变这个既得利益格局，都提出这样的概念，但是这个改革能走多远，中间是有非常大的风险在里面。

政府公信力挑战。政府公信力最大的挑战就是如何使我们公共治理的合法性在老百姓心目中提高，再就是降低公共治理的成本，现在是互联网时代，给中国普通老百姓参与政治提供了非常重要的途径。现在中国有5.5亿网民，3.3亿微博，现在最大的问题就在于信息发布主体已经不是官方一家了。过去我们控制娱乐，电视台、电台、报纸、杂志，都是官方控制的。但是现在我们一个微博就是一个暴露中心，他随时随地把他的感悟，把他的个性化照片，甚至周边的事暴露上去，微博最大特征就是快速被传递，排山倒海式响应，转发，瞬间被放大。一个网络事件可能用不了半个小时就传遍全世界了。网络事件，这些年来，像华南虎事件，躲猫猫事件，邓玉娇案，上海的钓鱼执法事件，到前年的“7·23”动车追尾事件，郭美美事件到去年的王立军事件，这些爆料几乎都冲着政府官员来的。搞得不好就导致政府的公信力下降。所以我们如何扭转这种局面，提高政府的公信力，特别是提高老百姓心目中对党执政的认可，这是我们最大的挑战。

革命党向执政党转变的挑战。其实最大挑战就是党的自身建设和革新。我们党敢不敢直面历史，敢不敢勇于反思，如何保障党的纯洁性，提高党执政能力。中国的党员已经8000多万，一个国家人口达到8000万的国家在世界上并不多见，所以政治局开会说保持党的适度规模，我的预言是将有一批人被清除出党，这是我的预计，叫整风也好，教育也好，经过这个过程将会有一些不合格的党员被清除。实际上我认为关键不是数量，关键是质量。

国际社会中强权政治挑战。如何打破强权政治的格局，构筑新国际观，对新上任领导人也是一种非常大的挑战。大家看到美国重返亚洲以后，在一定意义上讲结束了中国曾经有过的非常好的改革开放的外部环境，这个环境一去不复返了，中国将面临一个非常恶劣的国际环境。美国对中国态度非常明显，就是要通过遏制你使你放慢崛起的步伐，所以挑拨周边国家，日本，菲律宾，越南，正在构筑包围中国这一圈。在这样一个非常困难的格局下，中国能不能走出这个困局。当年苏美争霸的时候，毛泽东突然提出三个世界的理论，第一世界，第二世界，第三世界，一下把苏美两个国家孤立了，使中国获得非常大的话语权。现在高层需要这样的战略思维，用新的国际观打破现在对我们不利的格局，对新上任领导同样是一个巨大的挑战。

本刊：十八大报告里面对我们未来的政治体制改革，包括政治发展做了非常清晰的界定，这里既包括它的改革目标，也包括改革的主要内容，一个是不走保守僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，要走一条有中国特色社会主义的道路。一是要坚持人民当家作主，党的领导，依法治国这三者的有机统一，这两段话我们可以理解为是十八大对未来政治体制改革给出的最高顶层设计，在这个框架内，我们可以做很多改革的思考。那么，政治体制改革重点和难点在哪里？突破口又在哪里？

汪玉凯：十八大以后政治体制改革重点和难点在哪里？我认为大概有四个方面，首先，就是要改革党和国家的领导制度，我觉得这是一个绕不过去的话题。过去第一代革命家健在的时候，我们那时候党和国家的领导人的选拔主要是靠权威来选拔，毛泽东是最高领导人，他当年选择刘少奇，选择林彪，选择了王洪文，最后选择了华国锋。当第二代领导核心的时候发生了重大改变，但是核心的选人机制没有根本性的变化。重大改变就在于1982年邓小平明确提出废除党和国家领导的终身制，这是历史性的进步。但是第二代领导核心的选人机制，我认为还没有摆脱靠权威选人的方式，所以大家看到邓小平选择了胡耀邦、赵紫阳、江泽民，甚至隔代指定了胡锦涛。这次换届虽然非常成功，但是大家看到它的社会代价也非常高，在互联网时代，别说我们党政官员，连农民都知道谁上谁下，全部是在一个透明过程中，这个过程中有各种各样的谣言，造谣的，诽谤的，这种事非常多，造成形象损失也非常大，这种格局我认为它越来越不容易维系了，所以说胡锦涛的退出有可能给我们最高层权力交替的法律化、制度化提供一个框架。

第二是扩大人民民主的权力。我们讲人民要四个民主，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，要扩大民主权力。但是这些不是口号，口号解决不了问题，要切实保障老百姓民主权力要有举措。十八大报告讲到要发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，那么如何通过程序上、机制上、制度上完善人民当家作主的权力，这是一个很大的改革议题，也是一个难题。

第三，构建公权力的制度压缩体系。当年法国有一个著名的思想家，叫孟德斯鸠，强调权力要制衡，要制约。我们的体制和西方不一样，我们很明确地讲，我们不搞多党制，也不搞三权分立，但是中国不是没有三权，我们也有三权，我们有立法权，人大行使的立法权，国务院行使行政权，两院行使司法权，我们还有党权、事权。在中国共产党一党执政这样的环境下如何构建公权力约束框架，现在显得非常紧迫。我们体制有很多优势，比如说强大的组织动员能力，集中国家力量办大事。但是中国体制重大的软肋是到现在没有找到一个对公权力有效制约的制度设计。我们官员的结构和西方不一样，我们官员的权力链条非常长，不管在乡镇一级，县一级，省一级，一个领导人，他想要利用手中权力腐败的话，太容易了，也非常危险。如何构建一个有效的对公权力约束的制度设计，这是我们最大的软肋，也是我们的难题。中国如果在政治改革中不能最终解决这个问题的话，我们这个制度和体制将会不断受到老百姓的质疑。

第四，司法改革，既是重点又是难点。现在是法治社会，但是现在我们看到的是人治，权大于法的现象并不少见，司法腐败在很多地方严重泛滥，所以说中国能不能够遏制传统社会的人治走到真正的法治，能不能树起法治的权威，这对我们政治改革是巨大的考验，也是改革重点，也是难点。中国还有一个党，党权，不光行政权，立法权，司法权，还有一个党，党是领导地位，如何处置好这几种权力的关系，还要保证法治的权威，我认为这是很难的一件事情。

改革突破口在哪里？我觉得这都是人们在不断思索和探索的问题。但是我认为中国目前改革进入深水区，改革进入攻坚阶段，对我们未来影响是非常重大的，目前，应关注以下几个方面。

第一，以启动官员财产申报公开制度为重点，掀起反腐风暴，提高党的公信力。

第二，下决心改变目前这个被扭曲的社会利益格局，敢于对既得利益集团说不，通过收入分配制度的改革强调社会公平和正义，遏制灰色权力、灰色暴利、灰色资本的蔓延来校正这个利益格局。如果这个利益格局不能被校正的话，这个社会就缺乏稳定性。这确实是一个巨大的危险和危机，所以说校正利益格局是我们在改革中的重要选项。

第三，改革党对政法工作领导方式，推进司法的相对独立，保障司法的公平，公正。司法改革是重要的选项，而且我认为目前这个选项看的越来越清晰，在十八大以后习近平纪念“八二”宪法三十周年大会上，我们可以讲党领导制订宪法，但是党必须在宪法和法律范围内活动，任何人不能凌驾在宪法和法律之上，任何违反宪法行为都要受到追究。种种迹象表明，司法改革是新一届领导人在政治改革中重要突破口，正在推进。

第四，全面推行党内差额选举，从党内差额选举扩大到人代会差额选举，从根本上改变一些重要官员的选拔方式，给党员和人代会代表更大的选择权。如果我们在党内的重要官员和行政领导干部中真正实行差额选举的话，我想这是从根本上改变选人用人机制了。现在中国最大问题说到底就是用人机制的问题，要给党员和人代会代表更大的话语权，这样以后重要官员就不会只对上负责，也会对下负责任，他知道他这个官帽是党员给的，是人代会代表给的，这样能从根本上改变官员的行为。

在政治体制改革的这四个关键点上有实质性推进的话，我们的政治体制改革有非常大的改革空间。当然改革应该在稳步的推进，不要引起社会动荡，在这样的过程中推进政治改革，中国是非常有希望的。