法治主导的城市化模式的构建与实践——以大连全域城市化进程为背景

佟欣秋

（大连广播电视大学 科研处，辽宁 大连 116013）

日前刚刚闭幕的中央经济工作会议提出“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”①的发展要求，为当前和未来一段时间内中国的城市化建设提出了新的任务，也指明了方向。大连市于2009年提出“着力推进全域城市化，拓宽跨越发展战略空间”②，大连的城市化也进入高速发展阶段，2011年大连经济总量迈上了6000亿元的新台阶，人均GDP跃上了14000美元的新高度，城乡居民收入差距取得了1.71∶1的新进展，跻身国内以致全球最具经济竞争力城市之列，经济总量在东北地区名列前茅。经验表明，城市化的高速发展阶段也是社会问题高发期，与其进程密切相关的土地集约、人口集中和产业集群三大领域极其容易出现问题，进而衍生出大量的社会问题，如何保证大连的城市化健康有序进行，需要深入分析大连自己的实际情况，也需要有效借鉴他人的成功经验，寻找适合自己的城市化进路。

一、传统城市化模式及其成功经验

传统城市化理论基于主导作用的发生源而将城市化发展模式分为市场主导型城市化和政府主导型城市化两种。其中，市场主导型城市化是以市场经济和市场机制配置社会资源，在城市化推进进程中，市场对资源的配置起主导作用，政府仅在有限层面进行宏观干预，比较典型如美国。而政府主导型城市化是政府以组织者与发动者的角色，依据国家社会经济发展的总体布局，统一规划、制定城市产业发展、基础设施等建设规划，并通过刚性政策和法律措施对社会资源的流动进行干预，市场仅仅起补充的作用，典型如新加坡。国内经过近30余年的发展，形成了较为典型的城市化模式，如上海模式、苏州模式、珠三角模式、宁波模式、成都模式等。其中，上海“城乡统筹规划”模式是典型的大都市城市化模式，它以上海城乡一体化为整体，以提高社会经济效益为中心，统筹规划、统一部署城乡建设、合理调整产业结构、优化生产要素配置、促进资源综合开发，加速城乡各项社会事业的共同发展。以浦东为例，浦东城市化过程中，形成了由都市经济支持的中心城区和开发区、由城镇经济支撑的中小城镇共同构成的城市体系，即“中心城（陆家嘴）——开发区——中小城镇”体系。相对于上海，苏州采用的是“双向推动”型城市化模式。借助于与新加坡合作建工业园的经验，苏州注重推动政治和行政管理体制的创新，注重地方法治环境优化，采用了“由点轴到线性到网状布局演化”，以中心城为内核，派生出辐射状的众多的增长极，以优化的法治环境，吸引区内外的生产要素向本地集聚，在促进经济增长方式转变和发展社会主义市场经济上的价值上合理协调，要求发展集约型经济，讲成本、讲效益。把苏州做大、做强、做优、做美的过程，也就是建设经济繁荣、科教发达、生活富裕、环境优美、民主和法制健全、社会文明的“人间新天堂”的过程。

不同地区的城市化路径有所不同，但是比对不难发现，成功的城市化发展路径有共性可供借鉴：法治理念、规划先行，中心城市优先发展、工业化道路奠定物质基础等。其中，建立健全政策法律体系与加强行政执法的科学化是推动并保障城市化健康顺利发展的重要软环境支撑。

二、法治主导型城市化模式的提出

依法治国是国家治理中的“帝王原则”，现代化建设的目标之一就是建立社会主义法治国家。法治国家要求一切以法律至上，城市化进程当然也在此规范的范围内。党的十六大提出要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色城镇化道路。”十七大、十八大又进一步提出了“统筹城乡发展”、“解决民生问题”、“走中国特色城镇化道路”、“建设生态文明”的城市化发展要求。但在许多地方，高速发展的经济和片面追求城市化率，给中国的城市化带来了诸多问题，如城市财富积累速率与民生幸福要求的不同步，城市规模快速扩张与要素集约水平的不匹配，城市规模的适度控制与流动人口的过分集聚的不协调，城市物质文明建设与生态文明建设的不匹配，城市化高速发展与现代城市管理水平的不适应等问题。这些问题的产生，主要是因为脱离生产力发展要求和具体国情，忽视城市化与现代化的内在关系，导致对城市化过程的认识、发动和调整陷于盲动。

法治主导的城市化是现代法治社会的一种必然要求。广义上的“地方法治”包括两种状态：动态、静态。动态意义上的“地方法治”是一种渐进性过程，是基于区域法治的不平衡，在整个国家实现法治化的过程中，由较发达的地区（具有地方立法权的主体）在立法、执法、司法、法律文化建设等方面的先行，从而在客观上起到了建设法治国家的领头羊作用，提前或率先实现法治国家某些目标的过程。静态意义上的“地方法治”是指在基于整个国家法治统一性的前提下，由各个地区在经济、政治、文化以及社会管理模式等方面具有的特殊性，而在法治建设方面表现出的具有独特地方特色的法治化状态，也体现了法治的具体性。

通过政府科学规划，制定和完善相关的法律制度，加强公共治理与行政执法的可预见性和执法质量，提升法治水平，规范和引导城市化健康有序的推进，是经过新加坡、上海、苏州等地的实践检验证明行之有效的发展路径。即在城市化进程中，以市场机制发挥基础作用，政府予以宏观引导、制定与城市化相关的法律制度并保障法律的正确贯彻和落实，严格控制权力对市场的过度干预的同时，加强监管，使城市化与工业化、信息化和现代化相结合，实现集中型城市化与分散型城市化同时推进的可持续发展模式，这也就是笔者所赞同的“以法治为主导的城市化模式”。

三、以法治为主导，提升区域法治水平，保障全域城市化进程健康、和谐、有序发展

城市化是一项复杂的系统工程，如果制度不健全或安排不当，不仅目标无法实现，而且可能会造成难以估量的不利影响。联合国“人居中心”秘书长沃里?道恩曾经指出“城市化既可能是无可比拟的未来之光明前景所在，也可能是前所未有的灾难之凶兆，所以，未来会怎样就取决于我们当前的所作所为。”科学的解决城市化进程中出现的问题，直接影响和决定着城市化的进程以及社会的发展和进步，决定着城市化发展进程的成败。

大连要率先实现全域城市化，是一个目标，更是一个过程，需要加强法律制度建设，也需要坚持依法行政。对于大连全域城市化进程而言，是要用法治化的方式和手段，遵循市场的一般规则，充分发挥法律制度在人口向城市迁移、要素向城市集聚、城市的内部结构调整和外部扩张、城市之间的竞争与协调，以及城乡关系调整等方面的基础性和主导性作用，依靠自主决策、创新和协调，在国家和区域经济社会发展整体利益、环境承载力和科学发展观理念等约束条件下，推动城市化进程。既不能像发达国家那样放任自流，任城市化过程自由发展，又不能像过去传统体制采取“管”、“卡”、“罚”的办法，强制隔绝城乡关系，而必须构建中国特色的法治主导型城市化模式，实现市场主导与政府导向的有机结合。

1.完善区域立法，保障全域城市化合法有效进行

要保障全域城市化进程顺利进行、健康发展，一方面，政府不能缺位，必须主动介入；但另一方面，政府又不能过多和无边界地介入，而应该以适当的方式介入到适当的范围和程度，即必须在法律所授权的范围内主动引导、合理划界、谨慎干预、有效规制，也以及时而运作有效的地方立法工作来保证政府对于城市化进程的引导和规范。国内外不成功的城市化经验告诉我们，在机制整合的过程中，由于法治缺位而可能出现公共权力越位、缺位、错位等并存，使得城市化的正面效用因滥用或误用得不到充分发挥，负面效用的边际效应无限度扩大。公共权力与公民有可能无法形成良性互动，出现发展不同步，甚至可能出现对抗状态（如群体性事件等）。有鉴于此，全域城市化需要通过加强法律建设，实行科学的地方立法，提高地方的法制水准，以地方立法形式将“全域城市化”进程中涉及到的权利义务变化的情况加以规范，避免出现治理误区。

在大连全域城市化的进程中，坚持“法治”进路，树立法治权威，一方面，要准确理解并遵守现行有效的国家法律、行政法规、地方性法规、规章；另一方面要及时、准确理解中国已加入的国际条约等国际法规；更为重要的是，要加强地方政府立法职能的行使和对依法行政的监督，围绕政府履行经济调节、市场监管、社会管理与公共服务等四项基本职能，实现对称、多向、效益型公共权力监督机制；开放、公正、高效型公民权利救济机制；严密、分散、多样化公共治理责任机制的三位一体，高效运作的法治机制。

2.严格依法行政，推进全域城市化顺利进行

法律如果只有授权而缺位于监督和规范，既定目标就可能会因为权力与权利的滥用而遭落空，所以在完善立法的前提之下，控权与监督的最有效途径就是依法行政。如前所述，全域城市化既是一个目标，也是一个过程，全域城市化的进程有先进的理念引导、科学的规划保证，强大的产业支撑，有不断健全的地方法制建设保障，更重要的还要有“依法行政”。

行政活动处于立法系统与司法系统的中间环节，是法治系统中最为活跃而复杂的组成部分。行政活动即为实施法律的活动，行政要受到立法的规制和司法的监督以及社会的监督。依法行政是法治的基本要求，也是法治的重要内容，通过依法行政，确保行政权力的准确和充分的行使，制止行政权力的无限扩张和滥用，避免权利与权力的不平衡性，同时发挥行政行为的最大效率，使政府成为有限政府、透明政府、法治政府。

与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，大连全域城市化建设进程中，城乡区域行政划分变更引发的行政管理体制与经济发展的需求需要进一步协调，依法行政面临一定的体制性障碍；随着行政规划结构的变化引发的即存制度建设不能反映客观规律，难以全面、有效解决实际问题；全域城市化进程中变更行政区划而新出现的一些职能部门的行政决策程序和机制有待完善；区域内行政执法人员素质参差不齐，个别出现有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正；行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济等等。网络时代，由于社会监督主体的多元化和网络媒体的特殊性，木桶短板效应可能更明显，上述问题的出现不仅在一定程度上损害人民群众的利益和政府的形象，进一步也会妨碍了经济社会的全面发展，所以说全域城市化进程中行政执法无小事。解决这些问题，适应全面推进大连全域城市化进程的需要，必须全面推进依法行政，建设法治政府。

3.创造良好的法治环境，保障司法独立和司法公正

我国的国家结构形式和司法体制决定了司法独立的体制，任何权力不得凌驾于法律之上。司法活动的“全国一盘棋”格局要求司法独立，而司法独立的重要保证就是不允许司法运作体现出“地方性”，“司法地方化”是区域法治的“禁地”。在法治系统中，司法除了维护社会秩序和保障公民权利外，其主要职能就是监督行政。经验和教训告诉我们，立法、行政和司法的区域分割会导致执法主体对法治造成误识，使民众产生一种“地方优于全国”的狭隘观念，进而导致在守法上的“上有政策下有对策”，最终破坏统一法治的社会根基。因此，“地方法治”的一个重要内容就是要确保司法独立，坚持司法活动的全国一盘棋的观念，不得为实现地方利益而干扰、甚至阻止司法活动的正常运行，维护司法的独立职能地位，保障司法公正。

法治是政治文明发展到一定历史阶段的标志，凝结着人类智慧，为各国人民所向往和追求。法治环境是软环境的重要组成部分，它包括泛在意义上有关地方立法、执法、司法及守法的全部工作情况，是影响经济发展和民生的重要因素，也是优化软环境建设的关键之所在，可以说，法治环境是软环境中的第一环境。以加强法治建设为抓手，深入推进区域法治建设，调动各种有效要素，积极稳步推进法治向纵深发展，是全面落实科学发展观、夺取全面建设小康社会新胜利的重要保证，也是保障全域城市化健康可持续发展的重要保障。必须承认，法治本身也有弊端，有缺陷，所以法治不是推进全域城市化进程的唯一进路，还需要有其他路径的支持，但是加强法治建设，完善区域法治，推进法治主导的城市化模式，是提升城市软环境的重要内涵，是保证大连全域城市化进程在“阳光下进行”，是提升大连城市竞争力的迫切需要，是建设富庶美丽文明大连的需要，是实现大连“十二五”规划蓝图的需要。

注释：

①引自http://news.xinhuanet.com/finance/2012-12/16/c_114044736.htm，浏览日期2012年12月18日.

② 引自“2010年大连市政府工作报告”.

［1］余中东.四大制度安排：中国加快城市化进程的制度安排［J］.未来与发展，2010（1）:16-19.

［2］罗豪才，宋功德.软法亦法——公共治理呼唤软法之治［M］.北京：法律出版社，2009.

［3］ 周毅.当前中国城市化问题及对策［J］.城市发展与研究，2010（1）：1-8.

［4］佟欣秋：大连全域城市化的法治进路［J］.大连干部学刊，2010（6）：27-28