建立农民基本信贷保障制度统筹推进“三化”建设研究①

安明友

（吉林财经大学 吉林经济研究中心，吉林 长春 130117）

农民贷款难是当今世界，特别是广大发展中国家普遍存在的问题。多年来，党和政府不断致力于关注和解决“三农”的相关问题，在农村金融方面取得了很大成绩。但总体来讲，农民贷款难，尤其是底层农民贷款难的问题并没有得到有效解决，这一问题严重制约社会主义新农村建设和农民福利水平的提高。

一、农民基本信贷保障制度的提出

2009年初，经过深入研究，在主持申报吉林省科技厅软科学项目《吉林省财政支持农村金融创新政策体系研究》的初步可行性研究报告中，笔者首次提出以粮食直补资金担保建立农民基本信贷保障制度的构想。同年6月，作者以《吉林省以财政补贴担保建立农民基本信贷保障制度可行性研究报告》为题撰写了政策建议报告，针对农民贷款过程中抵押物缺乏的现实，提出具体建议：①在粮食主产区，农民以直补资金这一稳定的收入流作为担保向金融机构贷款；②在非粮食主产区，建议政府向每位农民每年发放600 元信用补贴，为农民创造一个稳定的收入流，农民再以这一收入流担保向金融机构贷款；③按期还款的农民，下次贷款可以获得更大的额度，享受更低的利率，形成对农民守信的激励，同时金融机构可以积累宝贵的信用记录；④通过上述制度建立起农民基本信贷保障制度，将农民的基本信贷需求作为一项权利给予保障，并且形成对农民的长期动态资金支持机制。

直补资金是国家直接发放给农民的补贴，主要包括：粮食直补和农资综合直补，其计算依据是各地提供的商品粮数量及农业税计税耕地面积。由于各地区的相关情况不同，所以各省之间、同一省份的各个县市之间的发放水平也不尽相同。粮食主产省作为全国商品粮的主要输出省，是这项政策的主要受益者，2011年全国直补资金发放总额达到1 100亿元。以吉林省为例，粮食直补自2004年开始发放，2004年发放额度为15.4亿元，2005年18.5亿元，2006年至今一直稳定在19.2亿元。农资综合直补自2006年开始发放，2006年吉林省发放额度为7.6亿元，2007年至今一直稳定增长，2011年达到42.98亿元。2012年吉林省直补资金发放总额达到79亿元。［1］

2009年8月19 日，财政部、国家发改委和农业部联合下发了《关于进一步完善农资综合补贴动态调整机制的实施意见的通知》。通知中明确提出对农资综合补贴采取“价补统筹、动态调整、只增不减”的基本原则。这一原则以规章制度的形式保障了农资综合补贴的地位和享有直补资金的农民的利益，也使得与该项制度相关的经济研究更有现实意义。

政策建议报告中提出的信用补贴，不同于以往的信贷补贴，信贷补贴补贴的是资金，谁得到资金谁就得到补贴，信用补贴是向每位农民每年发放，为农民创造一个稳定的收入流，补贴的是每位农民的信用。

二、以直补资金担保为农民提供信贷支持试点及吉林省扩大试点情况

（一）以直补资金担保为农民提供信贷支持采纳及试点情况

2009年9月17 日，吉林省财政厅采纳了在粮食主产区农民以直补资金担保贷款的建议，并将其上报财政部，财政部原则同意吉林省可以先行试点。2009年12月15 日，政策建议报告及其相关文件上报中共吉林省委省政府。截至2010年2月2日，该项政策建议得到了时任中共吉林省省委书记孙政才、吉林省省长王儒林及其他主管领导的肯定性批示。

2010年3月26日，吉林省政府召开以直补资金担保为农民提供信贷支持试点动员大会。吉林省政府决定在吉林省公主岭、前郭、扶余、农安、柳河、东辽、舒兰、敦化和白城市洮北区九个市县分别和建设银行、农业银行、邮储银行和吉林省农村信用社合作展开试点。

农民以直补资金担保贷款的主要特点是普惠、程序简便、低成本。吉林省试点地区的农民只要享有直补资金，就可以凭直补凭证到金融机构贷款。由于有直补资金担保，事实上是农民自担风险，大大降低了借贷双方的交易成本，使利率水平能够大幅下降。

此次试点地区的基本贷款制度为：农民自愿申请，金融机构、财政部门和农民签署三方协议，农民以直补资金担保，贷款额度为当年获得直补资金的5 倍。一年期贷款利率是基准利率上浮30%，达到6.9%；五年期利率上浮60%，为8.49%。如果农民到期没有还款，直补资金将被扣除用于偿还贷款本金和利息。

截至2010年12月20 日，全省9 个试点市县累计发放直补资金担保贷款109 374 万元，参与贷款农户118 193 户，基本解决了试点地区农民的贷款难问题，实现了政府、金融机构、农民的多赢。以直补资金担保贷款已经达到试点地区当年新增涉农贷款的60%，个别地区达90%。尽管还存在试点时错过春耕、一些县市在试点阶段没有广泛宣传等因素，申请贷款农户数占试点地区农户比例仍达15%，个别县市达29%。试点开始后，试点地区的民间借贷从利率和规模上都大幅降低，至少为农民减轻利息负担5 000万元。

（二）2011年吉林省扩大试点情况

2011年4月22日，吉林省政府召开以直补资金担保为农民提供信贷支持扩大试点动员大会。吉林省政府决定在全省42个县市中全面推广，其余县市可以自行选择是否开展此项工作。

在全省扩大试点阶段，贷款额度由试点阶段直补资金的5倍扩大到10倍，贷款利率在人民银行同期限档次基准利率基础上，按统一上浮30%执行。每个县市原则上允许两家以上的银行参与。按吉林省2011年发放直补资金68.9亿元计算，金融机构将向全省农民提供近700亿元的信贷额度供农民自由使用，真正实现了资金向三农的净流入。

由于有直补资金担保，金融机构踊跃参与此项工作，在已有四家金融机构的基础上，又增加了工商银行和前郭县阳光村镇银行参与扩大试点。此外，还有许多股份制银行和外资银行也对此表现出浓厚的兴趣。

三、为农民提供信贷支持的重大意义

试点开始以后，作者在吉林省教育厅、科技厅、省统计局的支持下，对试点地区展开了一系列的跟踪研究。截至2012年6月，作者累计走访了吉林省9个地市的50多个乡镇，行程共计20 000多公里，走访农户近1 000户，与财政、金融部门进行了广泛的交流。事实证明，对农民进行信贷支持不仅具有促进农业生产、增加农民收入的巨大作用，而且具有加速推进吉林省工业化、城镇化、农业现代化进程的重大意义。

（一）英国圈地运动的历史进程和启示

英国的圈地运动开始于十五世纪，在十九世纪基本完成了封建土地制度向资本主义土地制度的转变。从土地所有制来看，英国的封建土地制度类似于我们今天农村的集体土地制度。尽管存在私有的土地，但全国的大部分土地是以公地的形式存在，自耕农、租地农民、无地农民可以按照一定的约定，在公地上放牧、获得燃料等生活资料，农民的生活总体上相对安逸。但是随着毛纺织业的发展，对羊毛的旺盛需求使土地用于养羊获得的收益是生产谷物的2～3倍。在利益的驱使下，初期是经过国王允许，后期是经过议会允许，公地逐渐被瓜分，农民的生活条件开始恶化，进而破产，最终进入城市。这就是所谓的“羊吃人”。在养羊业的推动下，旧的生产要素组织形式被打破，原有的粗放的小规模的家庭农业逐渐被资本主义农场所代替，农业生产效率也逐渐提高，供给能力显著增强，解放了大量劳动力。

在今天来看，英国的圈地运动历时300多年，实际上是非常缓慢的。圈地运动一直在法律的框架内进行，每年由于圈地而破产、丧失租地的农民基本上维持在几千人的水平上，最高峰时也达不到1万人，［2］不到总人口的千分之一。［3］即便人数较少，但生活无着的无地农民在城市里游荡，仍造成了严重的社会问题。仅从当时对在城市流浪的失地农民处以的严刑峻法就可以看出当时社会问题的严重程度。据《资本论》第一卷第二十四章记载（人民出版社，2004年版第843 页），1530年，英国亨利八世时期，流浪者要遭到鞭打和监禁。他们要被绑在马车后面，被鞭打到遍体流血为止，然后要发誓回到原籍或最近三年所居住的地方去“从事劳动”；如果在流浪时第二次被捕，就要受到鞭打并被割去半只耳朵；如果第三次被捕，就要被当作重罪犯和社会的敌人处死。

英国圈地运动的历史告诉我们：城镇化和农业的现代化，必须要考虑农民的安置问题。中国有7亿农民，如果不顾农民利益，盲目推进城镇化，以行政手段推进农村生产要素的集聚，后果会非常严重。

（二）目前我国统筹推进工业化、城镇化、农业现代化建设的状况和特点

中国共产党在十七届五中全会（2010）《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中首次提出：“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是‘十二五’时期的一项重大任务”。时任中国吉林省省委书记孙政才同志多次强调：三化建设，统筹是关键。只有结合各地自身特点，发挥自身优势，才会有竞争力；只有以实现农业生产效率提高、农业供给能力增强、农村生产要素有效集聚、农民得到妥善安置的农业现代化为基础的城镇化才是真正的、我们需要的城镇化。但不得不遗憾地指出，现在各地开展的推进城镇化的措施，很多都是非农产业希望获得农村土地和劳动力资源而强加于农村和农民的，并不是农业本身内在发展的必然要求，这种外力推动为主、缺乏生产要素集聚的内在动力的城镇化必然具有资源配置效率低、可持续性差、功利性明显、社会不稳定因素增加等特点。

（三）信贷支持对城镇化和农业现代化的促进作用

目前农业生产要素集聚趋势不明显的主要原因是农民自我发展能力不足，农民种地的机会成本不高。农民种地收入不多但非常稳定，且可预期，在外面打工报酬虽然高，但不稳定。这种状态的存在，一方面不能实现通过土地集中建立健全土地投入机制，提高土地生产效率，提高农业供给能力；另一方面劳动力无法完全从农业脱离，无法真正进入城市和工业，为工业发展提供持续稳定的劳动力。

调研中我们发现，信贷资金的使用，提高了土地的收益，提高了土地的供给能力。如松原德大牧场农民王某承包100垧旱地，苦于资金短缺，只能种植玉米等旱地作物，产量低，收益极不稳定。2010年以直补资金担保贷款55 万元，打井20 眼，架设7个变压器，改种水稻，亩产达2 000 斤，当年就可以收回全部投资。同时，信贷资金的使用，也提升了农民从农业中分离，进入流通、商业和服务业领域的能力。公主岭市七家子村张某，通过自己和借用亲属的直补资金担保额度，筹集资金3万元，支持儿子在县城做服装生意。由此看来，通过对农民加大信贷支持力度，可以使农村现有的部分生产要素组织形式发生变动：从事农业生产的，可以提高土地投入，增加产出，以更高的价格转包他人土地；在商业、流通、加工环节生存发展的，可以将贷款投入到自己的生意中，提高资金周转能力，扩大经营规模，获取更高的利润。这样就提高了种地的机会成本，有助于农村土地的自发高效配置，有助于实现内生的城镇化和农业现代化。［4］

四、“建立农民基本信贷保障制度”建议的完善

根据以上分析，作者对原来的“建立农民基本信贷保障制度”的政策建议进行了部分修改。原建议只向非粮食主产区农民发放信用补贴，解决他们的抵押物缺乏问题，现修改为向全体农民发放信用补贴，这样通过补贴金额的调整不仅可以实现对农民信贷需求的满足，还可以对中国的城镇化进程进行有效干预；原建议向每位农民发放信用补贴600元，现修改为中央财政向每位农民发放100元，各个省可以根据本省实际和需要增加补贴数额。几百元的信用补贴虽然少，但通过农户之间自发的组合使用，就可以聚少成多，满足农民的信贷需求。

建立农民基本信贷保障制度，就是政府每年以少量的财政资金投入，构建一座金融机构为农民融资的桥梁，根据政府的需要可以提高或缩小流量，实现对城镇化进程的控制。随着农民按期还款，每年都会有大量的信贷额度供农民使用，每年都会有大量的信贷资金投入到生产中去，实际上通过税收的增长，每年政府负担的信用补贴支出，会得到有效补偿。

［1］卡洛·M·奇波拉（意）编著.欧洲经济史第二卷［M］.北京：商务印书馆，1988.

［2］洪庆明.1450—1650年英格兰人口运动探析［J］.世界历史，2001，（2）：73－81.

［3］安明友.以财政补贴担保建立农民基本信贷保障制度研究［J］.农业经济问题，2010，（7）：55－61.

［4］安明友.以直补资金担保贷款破解农民信贷配给难题研究［J］.工业技术经济，2011，（4）：51－54.