从监管模式谈金融消费者的范围

钟 俊

（福州大学 法学院，福建 福州 350000）

一、我国金融消费者的界定

自2008年金融危机爆发以来，金融消费者权益保护受到广泛关注，受金融危机影响较大的国家相继制定了保护金融消费者权益的法律。金融消费者这一概念也开始被我国学界和实务界所关注。

就我国现有的法律而言，《消费者权益保护法》第2 条：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”。由于《消费者权益保护法》对消费者的界定限于“为生活消费需要”，多数学者认为金融消费行为是否构成生活消费需要存在争议，且金融消费相比生活消费有其特有的特点。因此大多数学者将许多的金融活动排除在生活消费范畴之外。但也有一些学者认为金融领域的金融行为仅在有限的范围内能适用消费者概念，且对金融行为中的消费者和投资者进行区分，［1］或者至少对二者在一定的限度内进行区分；［2］还有一些论者则认为应对“生活消费”做扩大解释，将金融消费行为包含在生活消费的范畴。

鉴于金融消费者适用《消费者权益保护法》存在争议，学界认为有必要对金融消费者的概念做出界定。多数学者仍旧参照《消费者权益保护法》第2条对消费者的界定。例如，有学者说：“金融消费者是指为生活需要购买或使用金融机构提供的金融商品，享受金融机构提供的金融服务的自然人。”可见，学界在探讨金融消费者时，借鉴了《消费者保护法》对消费者的界定，同时在考虑金融消费者消费目的时结合了金融实践。但是法律上的界定不仅是对金融实践的映射，也是在兼顾现有金融监管机构体制下更有效的保护金融消费者。因此，应抛开对金融消费者概念的探讨，从我国现有的金融监管体制出发，来谈金融消费者概念的适用范围。

二、英美金融监管模式及“金融消费者”界定

（一）金融消费者与金融监管

1.英国

英国的金融监管是以金融服务局为单一监管机构的综合（混业）监管体制，该监管模式在英国的金融基本法《金融服务与市场法》中得以确立，同时建立了金融消费者保护的基本框架。［3］基于英国金融的综合监管体制，在《金融服务与市场法》中，无论是专业的投资者、消费者，还是非专业的投资者、消费者，都被消费者概念所涵盖。

2.美国

与英国不同，美国的金融监管体制是多头（分业）型的，在这种监管体制之下，银行业的监管就包含了金融消费者保护。基于此，美国在关于金融消费者保护的法律法规的设计上，也就相应涉及到了与银行业务有关的法律和规章。金融危机后通过的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》（以下简称《多弗法》），在界定“消费者金融产品或服务”和“联邦消费者金融法”时体现出的金融消费者与银行业之间的关系更为清晰可见。《多弗法》对金融消费者的界定主要是借助于“消费者金融产品或服务”的详细规定，进而明确金融消费者的范围。而《多弗法》本身并没有对金融消费者作复杂的规定。从《多弗法》消费者金融产品或服务和联邦消费者金融法中不难看出，《多弗法》中的“金融消费者”实质上就等同于“银行业消费者”。

（二）金融消费者与投资者

1.英国

《金融服务与市场法》在界定投资者概念与金融消费者的关系上深受英国金融综合监管体制的影响。在综合监管体制的背后，英国拥有经过跨行业整合的统一的监管机构以及与之配套的监管规则、赔偿计划等等。《金融服务与市场法》对投资者的界定采用的是与金融消费者概念一样的方式，使二者在行业覆盖的范围上实现对接。［3］但在行为主体的资格方面，由于英国金融服务局规定消费者只能是自然人并且具有非营利性，因此金融消费的范围就排除了机构投资者和以投资为业的专业或职业投资者。这样看来，金融消费者概念的外延要比投资者来的小，或者也可以说金融消费者处于消费者与投资者交集的范围之内。虽然英国对金融消费者和投资者都采用的是大一统的概念，但并不意味着对金融消费者和投资者的保护适用统一的标准。消费者对金融专业知识掌握程度的不同，金融行为所涉及的不同种类和风险等都是金融行为监管局在为消费者提供不同力度的适当保护时应考虑的问题。

2.美国

在美国，投资者与金融消费者二者在概念上的关系也与其根深蒂固的分业（多头）的监管体制密不可分。《多弗法》单独设立的第9章“投资者保护与证券监管改进”与第10章“关于消费者的金融保护”前后并列。从第9 章的内容可以看出，该法将投资者保护与证券监管始终联系在一起，同时由美国证券交易委员会等证券监管机构来行使相关的监管和保护职责。结合前述中提到的消费者金融产品或服务的概念和范围，不难发现《多弗法》中的“金融消费者”与“投资者”是两个相对独立的概念，适用的行业范围完全不同，其中金融消费者主要适用于银行业领域，而投资者则主要适用于证券领域。

三、我国金融监管体制与金融消费者范围的思考

（一）我国的金融监管体制

我国的金融监管实行的是由中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会分别对银行金融机构、证券市场、保险业进行分业监管。

（二）金融消费者范围界定的思考

我国与美国在金融监管方面都采取分业监管模式，但由于美国是联邦制国家，美国在联邦和州之间的双层监管体制与我国现行的中央与地方分权的体制框架设计不太相同。我国在投资者法律保护上与美国一样都建立了证券行业投资者的保护，但美国将金融消费者与投资者作为两个独立的概念使用。而英国采用的统一综合监管的模式与我国的监管模式截然不同。虽然随着金融产品的创新，金融行业之间的界限在慢慢变得模糊，然而我国金融市场还处于相对不成熟的阶段，金融产品的行业属性还比较清晰。同时我国“一行三会”的分业监管格局总体上运行正常。因此，如果在我国单纯采用英国那样的金融消费者概念来适用于银行业、证券业和保险业，无疑会困难重重。

我国已经制定了相关的法律对证券业中的投资人、保险业中的投保人、被保险人、受益人和银行业中的存款人提供了倾斜性的保护。我国《证券法》以信息披露义务为核心，通过规范发起人在证券发行市场和交易市场中的行为，为投资者提供保护。《保险法》对投保人等的倾斜保护则包含了告知义务、犹豫期等。《商业银行法》第三章“关于保护存款人权益”的规定也体现了银行业对存款人的保护。

基于我国现有的法律法规和金融监管模式，应考虑对金融消费者范围做狭义和广义上的界定，同时保留投资者概念，二者在概念范围上呈现交叉的关系。从广义上来说，金融消费者应包含银行业、保险业和证券业。首先，随着金融创新的不断深入，金融业综合经营的相继展开，金融产品的行业界限会渐渐变得模糊。虽然我国的立法已经对金融行业的投资者、消费者进行了保护，但传统的投保人、存款人等概念适用的范围比较狭窄，已经不能适应快速发展的金融产品。因此将金融消费者涵盖金融领域中的证券、银行、保险行业是适应金融发展的需求。其次，在我国分业经营的金融监管体制下，继续沿用证券投资者的概念，将投资者适用于自然人（专业和非专业）投资者和机构投资者。而非专业的自然人投资者和投资过程中游离出的阶段性“投资者”，在金融行为中实现了投资者到金融消费者的角色嬗变，［4］使得投资者概念范围在部分范围内与金融消费者存在交叉的关系。最后，前述提到由于金融产品行业界限的模糊，如果仅将金融消费者限定在其中的某一行业或某两个行业，很可能会导致消费者的保护不够全面。我国银行业、证券业、保险业已经分别设立了银监会消费者保护局、证监会投资者保护局和保监会消费者保护局。对金融消费者的概念范围作广义上界定，有利于适应我国分业监管体制，发挥监管机构的职能。

［1］王振栋.论金融消费者与投资者的识别标准［J］.上海金融，2011，（6）.

［2］于春敏.金融消费者的法律界定［J］.上海财经大学学报，2010，（4）.

［3］廖凡.金融消费者的概念和范围：一个比较法的视角［J］.环球法律评论，2012，（4）.

［4］陈洁.投资者到金融消费者的角色嬗变［J］.法学研究，2011，（5）.