论社会管理的价值基础*

顾爱华

（辽宁大学，沈阳 110036）

社会管理涉及社会管理的价值导向、制度设计和制度操作三个层面，其中社会管理价值是社会管理的灵魂，决定着社会管理的方向，并制约着社会管理功能的有效发挥。社会管理的价值基础是社会管理制度设计的指导思想，是对社会管理行为进行评价、判断和选择的标准，是社会管理的行为导向。社会管理的价值基础体现的是社会管理要为国民服务的本质和提高国民生活品质的目标追求。因此，探讨我国社会管理价值基础的内涵、特点和功能，对进一步完善我国社会管理制度，提高政府的社会管理水平具有重要的现实意义。

一、社会管理价值的内涵解读

对社会管理价值的探索，既是理解社会管理的前提，又是认识人类社会管理方法的基础。社会管理价值属于社会管理主体与社会管理客体的关系范畴，是社会管理主体因其对某种思想及行为的好恶而具有的价值观念、价值标准和价值尺度①，它由自然、心理和社会文化等因素所决定②，以思想、理论和观念的形式而存在，表现为社会的意识形态。社会管理价值具有社会制度、社会组织和社会主体三个维度。③社会制度是实现社会管理价值的规范体系，为实现社会管理价值提供规则和程序；社会组织是实现社会价值目标和制度规范的主要载体，组成实现社会管理价值的功能系统；社会主体是社会关系和社会活动的实体，是社会管理价值的动力源泉。④社会管理价值分为实质价值和形式价值两种类型。社会管理的实质价值是社会管理价值的基础，它体现社会管理的本质，社会管理的形式价值揭示社会管理的可预期性，体现为社会管理以何种程序和方式来实现，是实现实质价值的保证。从实质价值角度而言，社会管理是处理国家与社会、政府与人民之间的关系选择问题，即国家属于谁？社会管理为了谁？对此，中华人民共和国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”因此，我们可以坚定地认为国家属于人民，社会管理是为人民服务的，这就要求我们在处理政府与人民关系时应该奉行“人民至上”的价值理念，这也就是人民民主，民主的普遍化和制度化只有在宪法的保障下才能实现，宪法规定的是社会的根本制度，从这个意义上讲，民主是社会管理的基本价值理念。⑤为了使这一价值理念在社会管理中得到切实遵守，宪法第27条要求：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这就意味着，在任何条件下，社会管理者与被管理者都是一种倒置的关系，应该以人民为导向，任何管理行为都要从人民利益出发，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”⑥，把人民利益放在首要位置。同时还要清楚，人民的利益不是抽象的，而是具体的，它表现为社会成员的个体利益，必然会出现利益诉求多元化的问题，社会管理需要妥善处理各种利益关系，兼顾不同群体人民的利益诉求，重点是要考虑大多数人的公共利益要求。⑦所以，是否把人民的利益放在首位就是社会管理的最基本的价值要求。

从形式价值而言，人民的利益不仅要实现，而且还要以人民能够看得见的方式和形式来实现，以此体现社会的公平与正义。社会管理的形式价值指向社会管理本身，要求社会管理的原则及标准具有手段和程序的可预期性与可操作性，建立精确、客观和理性的社会评价规则体系。⑧社会管理的形式价值要求社会管理要树立“规则至上”的理念，让社会管理在规则的约束下进行。当代社会管理的规则无疑是法律，因此，规则至上即是法律至上，所以，“法律至上”就是社会管理的形式价值理念。首先，社会管理要树立宪法和法律的权威，让社会管理在宪法和法律的约束下进行，不能挑战法律的权威，突破规则的底线。法律规范就是社会制度，所以，用制度形式进行社会管理就是规范化的管理，规范化的管理要遵循法律和正当程序，按照规则来管理，不能以领导意志为主，用“群众运动”的方式进行社会管理，否则，就会导致社会管理的非制度化，其后果就是社会管理的随意性和失序化，由此产生的问题可能需要我们付出很高的代价才能弥补。忽视群众利益的管理行为导致的信访泛滥就是此种管理行为的副产品。⑨所以，社会管理的规则化和制度化不仅是社会文明程度的标志，也是社会管理水平的象征。早在二千多年前，古希腊的伟大思想家亚里斯多德就曾经说过：“人在达到完美境界时，是最优秀的动物，然而一旦脱离了法律和正义，他就是最恶劣的动物。”⑩可见，规则及法律在社会管理中的重要地位及作用。其次，社会管理的实质价值要通过社会管理的形式价值来实现。把社会管理纳入法律和规则的严格控制之下，这是对社会管理者无限权力的否定，防止社会管理的任意性、无边界性和对管理后果的不负责，以及对人民权利和公共利益的损害。要实现社会管理的实质价值，就必须对社会管理行为进行有效的监督和制约，因此，规范和约束社会管理行为就成为社会管理形式价值的核心内容。⑪也就是说如果不尊重社会制度和规则，社会管理的实质价值是无法实现的。所以，要求社会管理在法律框架的指导与约束下进行，让社会管理遵循法定程序和正当程序，防止社会管理的随意性和自私性。以保障人民权利为基准，树立对社会管理者的认同权威。否则社会管理将处于无序状态，产生为了解决一个任意行为造成的不良后果，而用另一种任意社会管理行为去弥补的被动状态，引发各种社会矛盾，使社会管理形同救火一样，处在应急状态，无法保持社会管理的有序性、有效性和持续性。最后，社会管理要遵循程序原则。程序的合理性是指社会管理过程的逻辑整合性，以及各种程序制度对非理性因素的排它性。完善的社会管理程序能维持公正以取得人民的认同，也能带来效率而赢得人民的赞誉。为此，美国大法官韦德说：“对行政机关而言，遵守程序会耗费一定的时间和金钱，但如果这能够减少行政机构运转中的摩擦是值得的。因为程序促进了公正，减少了公众的怨言，其作用是促进而不是阻碍了效率。”⑫对政府而言如此，对其他社会管理主体而言也是如此，管理程序不仅是实现社会正义目标的保证，也是维护合理社会利益关系的重要制度设计，还是现代社会管理的重要方法。

总之，中国特色的社会管理价值，体现在社会管理上就是要反映社会主体的要求，提高公共组织的服务能力及对人民权利的保护能力，促进社会稳定有序、民主公正、繁荣进步、良性运行和协调发展。从价值层面来看，社会管理的价值基础体现的是政府为人民服务的本质；从制度层面来看，社会管理的价值基础反映的是社会管理制度建构的层次和品质；从制度操作层面来看，社会管理的价值反映的是政府进行社会管理的能力与水平。

二、社会管理价值的内容探析

社会管理价值的内容受社会制度环境制约，具有一定的选择性。现代社会管理所追求的富裕、民主、自由、平等、正义、和平和幸福等理性价值对我国社会管理有着深刻的影响，其主要内容已经被我国以法律的形式固定下来，成为社会管理的基本价值。中华人民共和国宪法序言指出：“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”⑬就是对社会管理价值的政治选择。中国共产党第十八次全国代表大会上的报告更加具体地指出：“中国特色社会主义道路，就是在中国共产党领导下，立足基本国情，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，解放和发展社会生产力，建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会、社会主义生态文明，促进人的全面发展，逐步实现全体人民共同富裕，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。”⑭宪法和党的十八大报告无疑从战略高度和价值基础的视角解读社会管理的应然状态和理性判断。从理性出发，社会管理应该具有符合中国国情的价值目标，这种价值目标就是民主的、文明的、幸福的社会管理趋向。其具体表现为：

第一，人民至上，主体为本。人民至上是指在处理社会管理主体与客体关系时必须保护人民的权利和利益，以人民为导向；主体为本就是指社会管理要把人民的需要和人民的切身利益作为出发点和落脚点，放在社会管理工作的首要位置。把人民当作社会发展动力的来源，将人民置于社会主体和国家主人的地位，让社会管理反映人民诉求，并为其提供高质量的和全方位的公共服务，在社会管理中尽量满足人民多元化的利益诉求和个性化的服务需求。历史唯物主义认为，人民群众是历史的创造者⑮，现代民主国家认为，人民是国家的主人，即主权在民。按照宪法规定，人民有权了解社会管理过程并参与社会管理。人民至上和主体为本的价值理念就是要求社会管理必须按照人民的意愿来安排创新的制度设计和制度操作。只要人民需要，只要有利于人民，只要有利于社会发展与稳定的事情，作为社会管理者的政府都要积极作为，想人民之所想，急人民之所急，做人民之所需。主体为本的价值反映在社会管理上就是“人民至上”，把人民置于国家主人地位是社会主义民主的本质要求，也是中国共产党在社会管理中的伟大实践。中国是人民当家作主的社会主义国家，人民性是我国社会管理区别于其它类型国家本质的鲜明特征。主体为本的价值理念在为社会管理提供价值支撑的同时，也制约着社会管理的走向和路径。从主体为本的价值角度考量社会管理，政府的社会管理政策必须符合人民对公共服务的诉求和社会发展规律要求，这样才能保证社会管理具有民意基础和合法性，促进社会稳定发展。这一价值理念决定我国社会管理价值的核心点就是为人民服务，这是社会管理价值的基础。

第二，法律至上，规则优先。社会有序发展的关键是社会管理要有规则意识。没有规则，人的行为就没有预期，人的行为没有预期也就没有了社会秩序，没有了社会秩序自然就没有了社会和谐，所以，社会规则是保障社会和谐的主要工具和管理手段。社会管理作为人类社会进步的重要途径，它所体现出的是社会管理主体在其活动中应该遵循的行为规则及规范。重要的社会规则和制度都是由法律规定的，所以，规则优先也就是法律至上。把制度理解成为规则与规范是多数学者的共识。美国学者诺斯认为，“制度是一个社会的游戏规则”。⑯著名政治哲学家罗尔斯对制度的解读是：“我要把制度理解为一种公开的规范体系。”⑰据此我们可以认定，社会管理制度是社会管理活动的规则及规范体系，它由非正式约束和正式的法规组成。非正式约束包括道德风俗禁忌、社会历史及文化传统等；正式法规由宪法、基本法律、法律、行政法规和法令等组成。社会管理制度是各个社会主体在社会管理活动中形成的规范与保障国家与社会之间、社会组织之间、政府与人民之间关系的体制或制度，调整着上述各主体之间的相互关系，并以一种强制性的方式影响着社会的发展。⑱制度决定着社会管理活动的质量与水平，并对社会管理主体的管理能力和服务水平的有效发挥起着决定性的作用，用邓小平的话来讲就是：“制度是决定因素。”⑲因此，发挥社会管理制度的规范功能对促进社会稳定发展具有重要作用。法律至上、规则为先的价值理念就是让政府及人民群众遵守社会管理规则和规范，在制度的框架内从事社会管理活动，并且逐渐养成遵守社会管理规则及法律的习惯，把法律至上和规则优先的理念内化在人民群众的思想中，落实在行动上，真正实现社会管理活动的制度化、规范化和有序化。这是社会管理价值目标的整合点，即用程序制度设计来保证社会管理的公平正义。

第三，宽容开放，融合为途。和平是社会管理的基础，和平需要国人思想的统一，思想的统一依赖于文明的融合，文明的融合有利于吸收人类先进的思想理念和行为准则，促进社会管理制度的正义性与人民性相容，社会管理活动的公平性与效率性相容。社会管理制度发展与进步体现着国家与社会之间、政府与人民之间、正式制度与非正式制度之间以相容为基本前提的相互影响和相互制约关系，并在此基础上实现制度均衡，发挥制度的导向和规范功能，推动社会制度变迁与进步。其融合性表现为：首先，社会管理需要宽容。宽容是近代社会文明的重要组成部分，《布莱克维尔政治学百科全书》认为，“宽容是指一个人虽然具有必要的权力和知识，但是对自己不赞成的行为也不进行阻止、妨碍或干涉的审慎选择。宽容是个人、机构和社会的共同属性。所谓不赞成既可以是道义上的，也可以是与道义无关的（即不喜欢）。当某一行为或习惯在道义上不被赞成时，对它的宽容则常常被认为是特别成问题的或者甚至是自相矛盾的：宽容似乎要求承认错误的东西是对的。……宽容常常是一个事关程序的问题，它要求做出正确的、给不同留有余地的判断”。⑳可见宽容是人与社会包容他人和不同见解的共同属性，它是对人的一种尊重，而尊重是社会和谐的基础。其次，社会管理要开放。开放才能保证人民的知情权，让人民群众参与社会管理中来。再次，社会管理要融合人类历史上各种文明成果为我所用，吸收人类文明的精华，保持社会管理的先进性、进步性、正义性、公平性和人本性。复次，社会管理的价值理念与正式制度的相容，即正式制度不断吸取文明与进步的价值理念，通过选择与适应生成新的更加符合社会发展需要的新管理制度与方法。最后，社会管理价值理念与作为非正式制度的其它要素的相容，即与思维方式、社会惯例、社会道德观念的相容，这主要表现为价值与其它要素间的相互影响、相互渗透，实现价值理念与其他非正式制度要素在意识形态层次上的一致性。价值层面的社会正义观会指导制度操作层面的公平与正义的社会管理行为，当价值理念与制度性因素和非制度性因素相容时，价值的指导性才能得以充分发挥，社会管理制度创新才能建立在形而上学的基础之上，保持制度建构的高品质和社会发展的文明程度。建立在宽容、开放、融合基础上的社会管理价值目标的着力点就是社会制度设计与执行。建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理模式，使社会制度设计具有包容性，照顾到全体国民的需要，制度执行要有开放性，尽量让人民群众参与进来，实现管理的民主性。

第四，善良为导，仁爱人民。价值理念是一个导向问题，社会管理以何为导向？从人性出发，应该以“善”为导。善是人类最基本的价值追求，也是社会管理的价值底线。善良是社会管理的出发点。中国古代政治家认为，社会管理要出于仁爱之心，强调“仁政”。仁爱，就是讲管理要宽人慈爱。《淮南子·修务训》载：“尧立孝慈仁爱，使民如子弟。 ”《史记·袁盎列传》记载：“仁爱士卒，士卒皆争为死”，说明善良的伟大力量。现代政治家也认为，管理者要心地纯洁，纯真温厚，待人友善。出于善良的管理会在最大程度上缩小管理者与被管理者的距离，容易取得管理对象的支持与拥护，有利于实现社会和谐；善良也是处理政府与人民关系的首选价值。中国传统文化历来追求人际交往上心存善良，这种向善之美会带来个人的心情宁静与社会安定和谐，对于社会管理者而言，作为管理主体处理与管理客体关系时，要把善良作为处理管理者与被管理者关系的基本原则。即管理者淳厚友善，才能在处理国家与社会、政府与人民关系时赢得民心，因此，处理各种社会关系要善良仁爱是管理之善的基本内涵。善良不仅是一种价值理念，也是社会管理者的一种行为选择，善良的社会管理方式和行为方式，能够取得社会管理客体的理解、包容和支持，减少与化解由于冷漠而带来的感情疏离，从而在最大程度上实现社会管理的秩序与和谐目标，使善良仁义成为社会管理价值目标的落脚点。

总之，社会管理必须建立在管理价值的基础之上，价值理念决定了社会管理制度建设的高度和品质。如果一个国家没有形成价值层面的社会管理理念，那么，健康的管理行为习惯及方式也无从谈起，也就很难形成公平、民主与文明的社会管理环境。

三、社会管理制度价值的功能

中国特色的社会管理价值作为管理理念已经得到国民的广泛认同与支持，在促进社会发展，引导社会进步，指导社会管理，提高社会文明品质和整合社会资源方面发挥了重要作用。

第一，引导功能。引导功能是指社会管理的价值能够引导社会管理行为的方向，凝聚亿万人民的共识，对社会管理主体及其社会成员的认知、情绪、意志产生指导和约束作用，形成预期性的社会规范行为，使社会管理活动有明确的价值目标和努力方向，以达到政府及社会组织努力为人民服务目的，实现社会管理推动经济发展、提供公共产品与服务、保护共有资源和促进社会公平的职能。首先，用为人民服务的价值理念指导社会管理主体的行为，减少作为社会管理者的政府及其公务员的“失德”性和随意性管理行为，把为人民服务作为社会管理的出发点和落脚点。把为人民服务理念作为政府的执政理性，引导公务员的世界观和价值观，分清公共领域和私人领域，确定社会管理行为的边界，建立相应的观念形态的奖惩机制，为公务员提供一套借以预测行为过程和结果的信息，最大限度地减少政府及公务员在社会管理中的不确定因素，更好地保护人民的权利和利益。其次，为社会管理指引方向和目标，起到激励社会管理主体的作用。一方面对社会组织成员而言，高尚的价值理念，可以起到吸引、鼓舞和推动他们为实现社会管理目标勤奋工作的作用；另一方面对作为个体的社会组织成员来说，价值理念可以提高他们遵守社会规则和参与社会管理的自觉性，激励他们为实现政府的执政宗旨和社会管理的总体目标，以及具体政务和分级目标而努力工作，实现政府管理工作的最大社会效益和公共利益目标。

第二，预期功能。制度价值会给社会管理活动提供一种行为预期，让社会管理主体在管理活动中，预先就知道什么样的管理行为是正当合法的，什么样的管理行为是不当的或非法的，共同遵守国家法律和社会规则，在宪法和法律的框架内从事社会管理活动。首先，社会管理价值能够为人们的行为提供预期。价值信念作为文化模式会事先给人们提供一种生活形式和行为模式选择，人们往往选择能够受到社会赞誉的或者肯定的生活方式和行为模式。如果我们把民主、规范、秩序、公平、和谐、宽容、善良、仁爱作为社会管理的价值导向，就会在管理中内化成为人民的价值选择，按照预期的行为模式选择自己的社会生活方式。其次，当价值理念融入到制度中时，社会制度也会反过来“提供给生活在其中的人们一种有规律可持的信念，对行为的结果以及其他人的人行为有一定的预期”。教化人民做出符合社会法律要求和道德标准的社会行为选择。其基本原理是“制度为人们提供了一定的行为模式，社会或团体的成员则通过自己的行为去认识、验证、实践这些行为模式，当他们接受了这些行为模式和行为规范并付诸实践，以致在任何同类场合都以这种模式行事时，这套行为模式即被制度化了”。制度化的社会管理规则就成为社会管理的规则而产生了预期作用，为社会的有序化奠定了管理基础。再次，社会管理制度价值作为一种观念引导会对社会成员的思想和行为产生影响。增强社会管理者的责任心和能动性，提高社会管理反映民意诉求的效率，减少社会管理的运行成本，促其形成稳定的管理理念和管理方式，规范管理行为。最后，价值的预期功能具有把复杂的社会管理简单化，简单的社会管理容易化，容易的社会管理人民化的特点，这是价值对制度的要求。另一方面，价值与制度的融合具有固定各社会管理组织行为方式及习惯和规范管理者行为的作用，通过制度的价值化，使社会管理者保持与人民群众的紧密联系，更好地做好社会管理代理人，反映人民诉求，提升社会管理活动的民意性，提高社会管理者的职业素质和公务道德修养。

第三，塑造功能。塑造功能指人民对社会管理制度变迁的建构性认同，这种认同有助于形成社会管理制度变迁如何可能的一致性认识，提高社会管理制度运行的有效性。这个建构过程体现在两个方面：其一是通过建构新的社会管理制度价值观念，进而改变社会管理及社会成员的行为取向，营造有利于社会管理的客观环境和主观氛围。在社会管理制度创新与变迁的过程中，人们必然面对价值上“解构”与“建构”并存的局面，完成思想上“破”与“立”的双重任务。社会管理价值目标是与社会管理制度相适应的意识形态核心，任何一种社会管理制度创新与变迁都必须以特定的价值目标为基础。换言之，特定的社会管理价值目标是特定社会管理制度得以形成与维系的逻辑前提，二者的相容与一致是“制度均衡”的基本条件。其二是运用社会管理理念批判与“扬弃”现存制度，克服其自身固有的“遗传”机制，有选择地保留有助于引起并推进社会管理制度创新与变迁的价值观念与规范，使之成为社会管理制度创新的有机组成部分。在这个过程中，社会管理价值理念要对不适合现有社会管理制度的各种观念要素进行重新审视与解构，进而塑造一种适合于中国特色社会主义要求的社会管理价值观念、制度设计和制度操作体系。社会管理制度建构的应然状态是和而不同，引纳民意。社会管理制度变迁的方向应该是在坚持社会管理合作的基础上，保持适度的社会管理竞争，提高社会管理的效率。

注释：

①张华夏：《科学本身不是价值中立的吗？》，《自然辩证法研究》1995年第7期，第10-15、68页。

②张华夏：《科学本身不是价值中立的吗？》，《自然辩证法研究》1995年第7期，第10-15、68页。

③戴木才：《政治的价值基础及其维度》，《哲学动态》2005年第8期，第9-13页。

④戴木才：《政治的价值基础及其维度》，《哲学动态》2005年第8期，第9-13页。

⑤余敏江：《论公共管理的价值根源》，《广东行政学院学报》2005年第2期，第25-29页。

⑥胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告。

⑦沈晓阳：《政治文明的价值意蕴》，《西安文理学院学报（社会科学版）》2005年第3期，第32-35页。

⑧李亁宝：《论依法执政的宪政形式价值设计》，《怀化学院学报》2008年第2期。

⑨李亁宝：《论依法执政的宪政形式价值设计》，《怀化学院学报》2008年第2期。

⑩张乃根：《西方法哲学史纲》，中国政法大学出版社，1991年，第33页。

⑪余敏江：《论公共管理的价值根源》，《广东行政学院学报》2005年第2期，第25-29页。

⑫罗豪才、袁署宏、李文栋：《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，《中国法学》1993年第1期。

⑬《中华人民共和国宪法》序言。

⑭胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告。

⑮牛方玉：《“人民群众是历史的创造者”命题再阐释》，《理论学刊》2008年第1期，第101-104页。

⑯[美]道格拉斯·C·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，1994年，第3页。

⑰[美]罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社，1988年，第50页。

⑱辛鸣：《制度论》，人民出版社，2005年，第51页。

⑲《邓小平文选》（第2卷），人民出版社，1994年，第328页。

⑳[英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来中文主编，中国政法大学出版社，2002年，第820页。