从“六小警务”看警察执法延伸

封志晔

(河南警察学院，河南郑州 450046)

我国现阶段正处于社会转型期，正在由农业社会向工业社会乃至于信息社会转型，正在由以严格人身管理为特点的计划经济向以公民自由流动为特色的市场经济转型。这一点在作为典型农业社区的河南省体现得尤为突出。社会转型带来了一系列的社会变迁，对于社会管理部门来说，首当其冲的就是社会管理模式的变化和创新;对于公安机关来说，传统的警务模式已经不能适应社会主义市场经济的发展需要，建立新的警务模式已是迫在眉睫的当务之急。

永城市公安局的“六小警务”就是在这一宏观背景之下的社会管理模式创新，是一种以警察执法活动的职能延伸为核心的警务模式创新。“六小警务”以警察能动执法、延伸执法范围为特色，先期介入社会矛盾，消除社会隐患，为服务中原经济区建设、建立和谐社会作出积极的贡献，也是新时期警务机制改革与创新的有益尝试。

一、河南农村社会变迁与警务工作的困境

改革开放以来，特别是建设社会主义市场经济和农村村民自治的实施，河南农村地区发生了巨大的变化，给公安工作带来了较大的影响，传统警务模式面临很大的困境。

(一)河南农村地区的社会变迁

改革开放以来，河南农村地区发生了三个方面的巨大变化:

1．家庭联产承包责任制的实施，结束了计划经济时代集体劳动、计划分配的劳动方式，农业生产开始以家庭为单位，农民在生产上摆脱了对于政府的依赖，国家和政府在经济上失去了对于农民的影响力，对于农民的人身控制开始减弱。这个变化是在上个世纪八十年代完成的，结束了新中国成立以来国家对于农民的超强人身控制。

2．社会主义市场经济的建设开始于上个世纪九十年代，大量的农民涌入城市寻找打工就业机会，几亿人由固定居民转变为流动人口，游离于户籍地和就业地之间，地方政府对于这些流动人口基本上失去了实际控制能力。人口的大量、频繁、自由的流动，使农村地区旧有的社会组织形同虚设，失去了基本的社会控制和社会服务机能，出现了社会学家所谓的“基层组织崩溃”。

3．村民自治开启了中国农村基层民主政治的道路，农民们自主选举村级组织的领导者，国家和政府不再对村级干部拥有任命权。在这个权力重组的过程中，各种社会因素开始浮出水面，加入到这场政治体制改革的浪潮中。家族势力、宗教势力和其他各种民间团体不断出现，不断发展壮大，在农村的社会生活中发挥着日益显著的作用。这一切在无形中替代了传统基层政府机构在农村地区中的作用，使农村地区的社会控制体系不再是政府一家独大，而是出现了纷纭复杂的局面。

上述三个方面的变迁，在经济、政治和地域等方面改变了计划经济时代形成的农村地区的社会结构和社会控制体系，进而使公安机关的警务模式面临着巨大的困境和挑战。

(二)传统警务模式的困境

新中国成立以来，公安机关的警务工作模式一直是以计划经济和超强社会控制体系为基础，以打击犯罪为主业，以社会治安综合治理体系为依托展开的。但是，在河南农村地区，前文所述的三大变迁使公安机关警务模式的基础和依托不复存在，传统警务模式面临巨大的困境:流动人口缺乏有效的管理体系;村民自治以后农村基层组织发育不良，与公安机关之间缺乏有效配合;农村地区缺乏有效的社会矛盾化解机制，小问题、小矛盾容易引发刑事犯罪;农村地区社会服务体系不健全，生活上的不便与困难容易导致侵财型犯罪出现等等。

面对这种困境，从公安机关到社会各界不断进行警务机制改革的思考和尝试。警察执法延伸的理念，就是其中一种有益的思路，对解决目前河南农村地区社会矛盾、预防犯罪、建设社会主义新农村有着较高的积极意义。

二、警察执法延伸的理论概述

警察执法延伸的理念，为河南警察学院院长毛志斌所首倡，笔者在2009年曾对这一概念进行过一定的研究。①详见拙作《警察执法延伸的理论解读》，载《中国人民公安大学学报》(社会科学版)2010年第3期。现将主要观点概括如下:

(一)警察执法延伸的概念

执法延伸是警察在执法过程中的行为延伸，是警察超越现有的执法范围，为了化解社会矛盾、预防违法犯罪而实施的执法相关行为。

执法延伸行为并非执法行为，而是一种与警察执法性质和执法目的高度相关的非执法行为。

笔者认为，警察执法延伸的概念中包含以下几个要素:

1．执法延伸行为并非执法行为，而是超出现有法律规定的警察执法范围的行为。如果把执法延伸行为视为一种特殊执法行为，那就意味着人为地扩大了警察的执法范围。众所周知，警察执法范围来自法律授权，任何个人和组织都不得擅自扩大警察执法范围。所以，从合法性的角度来看，执法延伸行为必须是警察法定执法范围以外的行为，它既不是法定行为，也不是违法行为，而是一种法律没有涉及的放任行为。

2．执法延伸的目的是为了化解社会矛盾、保护公民法益。目的的正当性是执法延伸的前提和基础，也是由警察的人民性和职责所决定的。《中华人民共和国人民警察法》第二条规定:“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩罚违法犯罪活动。”任何执法延伸行为必须符合上述目的，否则就不属于本文所谈的执法延伸行为。

3．执法延伸行为必须依存于某个特定的执法行为，必须与某个特定的执法行为存在法律意义上的因果关系，必须与某个特定执法行为具有高度关联性，否则“延伸”二字就无从谈起。

(二)警察执法延伸的种类

任何人类行为，都是一个连绵不断、环环相扣的链条，每一个行为都是前一个行为的后续发展，也是后一个行为的前提与基础。警察的执法行为也是如此，也有其前行为与后行为。因此，警察的执法延伸可以分为前期延伸与后期延伸两大类。

1．前期延伸

警察执法行为的前期延伸是指警察在违法犯罪行为发生前，主动发现社会矛盾，主动介入，及时消除潜在的违法犯罪隐患的行为。准确地说，执法前期延伸是警察能动介入社会矛盾，从而预防违法犯罪现象发生的行为。

2．后期延伸

警察执法行为的后期延伸是指警察在执法行为完成后阻止继发性违法犯罪，或者防止对于公民法益的继发性侵害的行为。

和警察执法行为相似，任何违法犯罪行为也都是违法者行为链中的一环，既存在违法犯罪的前因行为，也存在违法犯罪的后续行为。在某些特定情况下，如果不切断违法行为的因果链，即使在对违法者惩处以后，仍然会继续出现继发性违法犯罪行为，或者会出现对于公民法益的继发性侵害。

三、“六小警务”是警察执法延伸的有效尝试

笔者认为，河南省永城市公安局的“六小警务”就是一种以警察执法活动的职能延伸为核心的警务模式创新。

(一)“六小警务”的概念

永城市公安局党委提出:所谓“小警务”，就是公安法律法规所调整的涉及群众利益、惠及民生和公众安全感的小案、事件的总称。实践中通常把“小案件”、“小纠纷”、“小隐患”、“小事情”、“小困难”、“小矛盾”等一些看似不起眼，但如果不及时处理容易引发社会不安定因素，影响公众安全感，甚至会诱发群体性案、事件的警务活动称作“六小警务”。

(二)“六小警务”的分类研究

笔者认为，按照警察执法延伸的种类，“六小警务”可进行如下几种分类:

1．“小案件”属于警察执法的本职内容，同时也属于对于可能发生的严重犯罪的预防，不属于警察执法延伸的内容。

所谓“小案件”应当指尚未达到重大刑事案件立案标准的一般刑事案件和治安案件。在基层执法实践中较为多见的一般刑事案件多为轻伤害案件、涉案金额较少的盗窃案件和诈骗案件等;治安案件多为因民间纠纷引起的打架斗殴、损毁财物、侮辱、诽谤等案件。这些案件本来属于警察执法职责范围内的案件，不属于执法延伸的范畴。但是在实践中，如果忽视这类案件的处理往往会引发更大的恶性犯罪的发生。

2．“小事情”是指警务活动中那些与人民群众利益相关联的具体的琐碎的微不足道的事情。如民警态度诚恳地为群众提供一次次高质量的服务、满怀热情地为群众提供一次次所需要的帮助、认真细致地搞好自己职责范围内每一项琐碎的工作等等，都属于“小事情”的范畴。

“小事情”一般不属于警察执法职能范围的问题，而是属于警察执法规范化的问题。这类问题影响的不是警察执法的职能延伸，而是警察执法的质量和社会效果。

3．“小纠纷”和“小矛盾”从严格意义上讲不属于警察执法的范畴，对于这类案件的处理大多数属于前文所述的警察执法的前期延伸，也有少数属于前文所述的警察执法的后期延伸。

所谓“小纠纷”和“小矛盾”是指老百姓在日常生活中因婚姻、家庭、土地、财产以及其他经济利益发生矛盾，引起影响家庭和睦、社会和谐以及社会稳定的事件。在这些事件中，矛盾已开始激化，双方或多方争执不下，但尚未发生冲突。如果警察不主动介入，极有可能发展为刑事案件，造成严重的后果。所以，公安机关主动对“小纠纷”和“小矛盾”进行调解和解决，能够有效地防止严重刑事犯罪的发生，属于警察执法延伸的范畴。

4．“小隐患”和“小困难”已经属于民生警务的范畴。

“小隐患”是指人们日常生产、生活和其他活动中隐藏的一种不安全状态。这些不安全状态如不及时排除和改变就可能在未来某个时刻引发安全事故，给人们生命安全和财产造成损失。这种状态的排除和改变，必须是派出所民警和基层组织依靠自身的能力和力量，在职责权限范围以内，或者以较少的承受成本而能够单独改变或排除的状态。

“小困难”，就是群众在生产、生活、工作中所遇到的难题，这些难题相对复杂，仅凭其个人能力一时难以解决而造成的困境。

按照警察执法延伸的理论，“小隐患”和“小困难”已经超出了警察执法的职能范畴，而且也超出了警察执法延伸的必要范围。对于这两类问题的解决，属于解决民生问题的警务相关活动。在农村地区社会服务体系不完善的今天，“执政为民”的理念和警察的人民性决定了这类非警务活动具有非凡的积极意义。

(三)“六小警务”述评

“六小警务”的实施具有三个方面的积极意义:

1．“六小警务”促进了执法规范化建设，保证了公安机关执法质量和执法效果。市场经济时代有一句话，叫做细节决定成败。现阶段公安部和河南省公安厅对于基层公安机关执法规范化建设提出了很高的要求，河南省公安机关在执法规范化建设方面有了很大的进步。但是，在大多数情况下，这种进步体现在重特大案件的侦破上，如命案侦破率连续多年位居全国第一。在“小案件”和“小事情”上，相当多的公安机关没有予以足够的重视，永城警方提出狠抓“小案件”和“小事情”，标志着永城市公安机关的执法规范化建设开始迈向“入微”的高级阶段。

2．“六小警务”通过重视“小纠纷”和“小矛盾”，把“警察执法延伸”这一理论设想具体化为活生生的现实，表现了永城警方走在时代前列的前瞻性眼光，是新时代警务机制改革的大胆创新，也是对党中央提出的“社会管理机制创新”的积极响应。

3．“六小警务”不限于警察执法延伸的边界，大胆走向了民生警务的领域。永城警方通过解决农民生活中的“小困难”和“小隐患”，来预防可能发生的重大案件或重大损失，在实际上承担了一定的社会服务和社会救济的职能。在目前社会转型期农村社会服务和社会救济体系没有完全建立起来的情况下，民生警务凸显了永城市公安机关“以人为本、立警为公、执法为民”的人性化光辉。