创新农业经营体制机制的着力点

郭振宗

（中共山东省委党校，山东 济南 250103）

2012年年底召开的中央农村工作会议及2013年的中央一号文件把创新农业经营体制机制作为一个重要主题，明确提出要着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，并围绕创新农业经营体制机制提出了一系列政策措施。这是中央在新的历史条件下，对农业经营体制机制创新及现代农业发展作出的全面部署和战略决策，符合世界农业现代化普遍规律和我国农业现代化发展趋势，对于全面提高我国农业现代化水平、提高农业综合生产能力、确保重要农产品尤其粮食有效供给和农民持续增收等具有重大历史和现实意义。创新农业经营体制机制旨在巩固和完善农村基本经营制度并充分发挥其制度优越性，在更高层次上改善农村生产关系，进一步解放和发展农业生产力，最大限度地激发农村发展活力和农业发展潜力。因此，必须以创新的思维、务实的态度、系统的观点、科学的方法，整体谋划、系统设计、全面推进，同时又必须明确着力点，抓住关键环节，实现重点突破。

一、稳定农村土地承包关系，加快推进土地确权颁证工作

家庭承包经营制度是我国在长期的农业发展实践中逐步探索形成的基本经营制度，既符合世界农业发展以农户家庭为基本经营主体的普遍规律，也符合我国国情及农业发展现实需要，因此必须加以稳定和巩固，而稳定和巩固这一基本经营制度的核心是稳定农村土地承包关系，探索土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式和有效途径，这既是确保农民农业经营主体地位、尊重和保障农民土地承包权益的坚实基础，也是创新农业经营体制机制的重要前提，离开这个前提，创新农业经营体制机制就失去了应有基点并有可能偏离正确的方向。从当前来看，稳定土地承包关系首要而紧迫的任务是加快推进农民土地承包权的确权、登记、颁证工作，建立农民承包地“身份信息”，赋予农民土地承包权有效的法律保障。因此，各地必须高度重视，周密部署，科学安排，有关部门密切合作，确保人员、经费落实到位，深入乡村，逐户核实，把工作做细、做扎实，妥善解决各地存在的历史遗留问题、矛盾纠纷以及确权、登记、颁证工作过程中出现的各种矛盾和问题，确保稳定有序地推进这项工作。要按照中央一号文件要求，用五年时间基本完成，有效解决农户承包地块及面积不准、四至不清等问题，有效夯实农业经营体制机制创新的基础。

二、积极培育新型农业经营主体，尽快出台认定标准及登记办法

在引导一般农户提高集约化、专业化水平的同时，积极培育新型农业经营主体，大力扶持联户经营组织、专业大户、家庭农场、专业合作社等的发展，既是发展现代农业、转变农业发展方式的必然要求，也是我国农业发展的必然趋势和现实选择，更是创新农业经营体制机制的关键。因此，各地应通过内部培育和外部引入等途径，积极发展和培育各类新型农业经营主体，但要从实际出发，不能盲目跟风，更不能不顾客观实际，通过行政手段硬性推行。各地要全面深入调查分析农业经营主体及其经营规模等基本状况，从本地实际出发，研究制定扶持发展新型农业经营主体的基本原则、总体思路和实现途径以及各类新型农业经营主体的认定标准和登记办法，从组织属性、组织特征、行为特征等方面对各类新型农业经营主体进行划分和认定，针对家庭农场等研究出台在工商等部门进行登记注册的要求和程序，赋予新型农业经营主体明确的法律地位，逐步建立农业生产经营法人制度。在此基础上，在税收、财政补贴、土地流转、信贷、保险尤其政策性保险等方面制定出台扶持政策，除了使其享受一般农户所享受的优惠政策外，给其更多的优惠政策。对于在工商等部门进行登记注册的家庭农场等新型农业经营主体，应实行减税免税政策，特别是在其发展初期阶段，一般应实行免税政策。要加快建立和完善包括政府培训、社会培训机构和组织培训、农业经营主体自我培训在内的培训体系，加大对农业经营者的培训力度，逐步建立健全长效培训机制和农业经营主体资格认证制度。政府有关部门要引导金融机构和组织在信贷上向新型农业经营主体倾斜，尤其是要引导金融机构和组织放宽抵押贷款条件，让新型农业经营主体可凭大型农机具、农业大棚、养殖场、汽车等获得抵押贷款。同时，政府有关部门要在人才培训和引进、技术推广应用和咨询、经营管理咨询、市场信息和开拓等方面为新型农业经营主体提供有效服务。

三、加快建立工商企业租赁农户承包地准入和监管制度及土地流转制度

创新农业经营体制机制意味着要打破超小规模、高度分散农户经营的既定格局，尤其是随着农业规模化发展要求和趋势以及家庭农场等新型农业经营主体培育发展的政策倡导，必然会吸引一些工商企业和资本进入农业领域，这对于培育新型农业经营主体、解决农业发展资本、技术、人才短缺等问题具有积极意义，但也存在侵害农民土地承包权益、挤压农民经营收益、过度排斥农业劳动力等潜在风险。因此，各地要出台有关政策和规定，引导工商企业和资本主要从事农业产前、产中服务、产后等领域的经营活动，对于工商企业租赁农户承包地的，要加快建立严格的准入和监管制度，制定严格的标准和条件，在工商企业资质、土地租赁关系确立、租赁期限、生产经营范围、租赁合同规范、与农民的经营合作形式、利益分配形式等方面作出严格规定，应鼓励工商企业和资本以股份方式与农民合作，防止其对农业劳动力的过度排斥，使农民土地承包权切实做到依法、自愿、有序流转，充分保障农民土地承包权及经济利益。同时，为了有效促进土地流转、提高农业规模化水平、为培育新型农业经营主体创造有利条件并进而促进农业经营体制机制创新，必须加快建立土地流转制度。应建立统一的区域性信息网络系统和交易平台，有效实现土地经营权供需对接，同时要加快建立土地评估、交易、合同管理等相关制度以及土地流转价格协调机制和纠纷调解机制等，促进土地流转及其规范化、法制化。政府有关部门要引导、鼓励和支持承包土地向农户联合经营组织、专业大户、家庭农场、农民合作社等流转，有效促进新型农业经营主体发展及农业经营体制机制创新。

四、加快建立和完善新型农业社会化服务体系

建立和完善农业社会化服务体系，既是创新农业经营体制机制的重要内容，也是加快发展现代农业的必然要求，2013年中央一号文件也明确提出要构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体。因此，必须加快建立和完善能满足现代农业发展需要、符合农业经营体制机制创新要求的新型农业社会化服务体系。在服务主体上，要构建包括政府职能部门、社会化服务组织和企业、农业经营主体自身在内的服务主体体系，合理界定各类主体服务职能。要深化政府服务机构改革，加强服务队伍建设，不断加大投入尤其是不断加大公益性服务投入，完善公共服务职能，提高政府服务机构在农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等方面的公共服务能力。同时，要通过出台财政补贴、税收优惠、信贷优先等鼓励支持政策，大力发展社会化服务企业和组织，并鼓励扶持农民合作社、农业龙头企业、专业技术协会、农民经纪人、涉农企业等为农业生产经营提供有效服务；在服务内容上，要针对现代农业发展需要，大力开展技术咨询、市场开拓和销售、经营管理咨询、融资、加工、储藏等服务，尤其是政府服务机构要把加强现代农业技术推广和咨询作为重要服务内容；在服务方式上，要改变过去分散、被动的服务方式，整合服务力量，建立区域性农业社会化服务信息网络系统和综合平台，积极推行专家大院、科技服务超市、技术承包、专业服务公司加合作社加农户等新型服务模式。

五、大力提高农业组织化程度

农业经营体制机制的完善程度在很大程度上体现在农业组织化程度上，因此大力提高农业组织化程度，既是创新农业经营体制机制的重要内容，也是其必然要求。一是要进一步提高农业产业化水平。首先，要完善、规范产业化组织形式。从长期实践来看，在各种农业产业化组织形式中，“市场+龙头企业+农户”、“市场+农民合作社+农户”、“零售市场+专业批发市场+农户”、“市场+龙头企业+农民合作社+农户”等组织形式成效明显，所以应重点发展和规范这些组织形式；其次，要在各个产业化主体之间建立起以合同契约、股份合作为主要方式的联结形式；再次，要在加大政策支持的同时调整政策结构，如在继续加大对龙头企业财政补贴的同时，加大对农民专业合作社的扶持力度，对参与农业产业化的农户也可以给予适当补贴。二是要提高农民组织化水平。政府要把农民合作经济组织尤其是专业合作社发展作为今后的扶持重点，在财政补贴、税收优惠、信贷支持、土地使用等方面出台优惠扶持政策，并在人才培养和引进、组织管理咨询、市场信息和开拓、技术创新和咨询等方面提供有效服务。在扶持农民合作社发展的同时要引导其完善功能，除了进一步完善生产资料供应、产品销售等功能外，要强化储运、加工尤其是深加工以及融资等功能，并逐步使合作社具有承担农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农技推广等职能。同时，要逐步探索和建立农民合作经济组织体系，可以考虑在农民合作社发展充分的发达地区以及养殖等行业进行试点和探索，在试点基础上逐步推行，使其成为代表和维护农民利益、参与市场竞争、促进农业发展的重要主体。

六、加大政策扶持力度，完善扶持政策体系

创新农业经营体制机制既是一个长期的过程，也是一个庞大的系统工程，既需要农民、企业等的积极行动和参与，更需要政府的积极引导和扶持。因此，要有效创新农业经营体制机制并加快创新进程，必须加大政府政策扶持力度，完善扶持政策体系。在投入和扶持力度上，各级政府要针对创新农业经营体制机制以及现代农业发展需要，在强化现有扶持政策的基础上，建立健全具有法制刚性的长效投入机制，确保投入总量持续增加、投入比例稳步提高；在扶持政策体系上，要针对农业经营体制机制创新要求，明确和突出扶持重点，并重点投入和扶持。如在财政投入方向上，要重点增加对农业科技研发和推广应用、农田水利、农业信息化、农业综合开发等基础性方面的投入；又如在农业补贴对象上，新增补贴要向农业主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜；在财政投入和扶持方式上，在充分发挥财政基础性、公益性投入作用的同时，要充分发挥财政投入“四两拨千斤”的引导作用，通过财政投入引导和鼓励社会资本增加对农业的投入，尤其是对社会资本投入方向和结构要给予积极正确的引导。在投入扶持方式上，要改变传统的直接投入方式，应不断探索和创新间接投入方式，积极采取以补代投、以奖代补、股权投入等方式，充分发挥财政投入的引导、激励和扶持作用。