阮晨璐
(安徽大学法学院,安徽 合肥230601)
各国对产品召回制度的概念都不相同,但其表达的基本涵义几乎一致,我国的李昌麒教授将产品召回定义为:“产品的制造商、进口商或者经营者,在产品出现缺陷时,通过更换、召回、赔偿等积极措施补救,以消除其产品可能导致的消费者人身财产损害的过程。[1],由上可知,产品召回制度是供应商对已经进入流通领域的缺陷产品进行的一种补救措施。
1、召回制度保护对象的广泛性。产品召回并不是对单个产品的召回,而是对同一批次或者同一种型号的缺陷产品召回,以消除该类缺陷产品可能造成的威胁。所以产品召回制度保护的不仅仅是单个商品购买者的利益,它保护的是所有消费者的合法权益,因此保护的是多个不特定的消费者,保护范围具有明显的广泛性。
2、召回主体的多方性。根据我国现有法规规定,产品召回制度的主体包括国家主管机关、产品的生产者、产品的销售者、进口该产品的人、产品的租赁者甚至修理该产品的人,而在此中,承担责任的仅仅为产品的生产者,其他主体应当配合生产商召回产品。之所以有诸多主体是为了方便消费者提交被召回的产品,同时也能提高产品召回的速度和效率。
3、召回目的的预防性和公益性。产品召回制度召回的是可能存在潜在危险的产品,即该类产品存在缺陷但该缺陷还未实际造成危险或者伤害。所以从这点看产品召回制度与产品责任有显著的不同,产品责任多半是产品已经使消费者的人身或者财产遭受损失后的事后救济,而产品召回制度实现了事前预防。另一方面,由于产品召回制度可以避免某一类缺陷产品造成的大规模伤害,维护的是不特定消费者的共同利益及公共安全,所以产品召回制度还有显著的公益性。
《上海市消费者权益保护条例》的33条首次规定了产品发生严重缺陷,经营者应及时召回。这是产品召回制度在我国第一次明文出现。2004年3月,国家颁布了《缺陷汽车产品召回制度管理规定》,该规定虽然只是针对汽车产品,但是填补了产品召回制度法律上的空白。[3]随后《食品召回管理规定》、《儿童玩具召回管理规定》和《药品召回管理办法》也相继出台实施,至此,我国的产品召回制度已涵盖汽车、食品、玩具和药品四类产品,不得不说我国的产品召回制度取得一定建树。
就基本法而言,我国的《产品质量法》和《消费者权益保护法》也对产品召回制度有些原则性规定,虽然这些规定笼统、零星甚至不成体系,但是为我国产品召回制度指明了方向也提供了充分的理论依据,给产品召回制度的法律健全奠定了基础。
从产品召回制度的实施情况看,我国的产品召回制度并不顺利。我国目前产品召回最多的就是汽车,其他领域的产品召回少之又少。但是就汽车召回情况看,我们产品召回的数量、次数和比例都远远低于国外发达国家,而且多数都是政府强制召回,极少的企业自主召回。同时,外国产品在我国市场上召回还经常面临着歧视性待遇,使我国消费者权益大打折扣,我国消费者的国际经济利益被严重的歧视和损害。
上文已经谈到,关于产品召回制度具体规定的法律文件我国只有四部,而且这四部法律文件都是对单个领域产品召回的规定,不具有通用性。而市场上流通的商品纷繁多样,这四部规范显然不可能涵盖所有商品。再者,这四部法律规范都是部门规章,法律层次较低,所以权威性无法保证。虽然《产品质量法》和《消费者权益保护法》属于基本法,法律效力较高,但是它们对产品召回的规定过于抽象和笼统,产品召回制度的具体实施方法、程序无法从中找到依据,几乎不具备可操作性。这就使我国的产品召回制度实施困难,使企业利用法律漏洞逃避义务,而政府主管部门在实施产品召回的相关工作时也会面临无法可依的尴尬。
产品召回的基本条件就是产品存在缺陷,而我国关于产品缺陷最权威的定义就是《产品质量法》,根据该法第46条规定,凡是产品存在危及人身财产安全的或者产品明确有国家、行业规定的保障人身财产安全标准而未达该标准的,都为缺陷产品。[4]前者称为不合理危险标准,后者称为强制标准。但是在实践中这两个标准如何选择使用法律并未说明,而适用不同的标准往往会导致产品召回的成立与否截然不同,在实践中这会造成极大的分歧。
我国和国外不同,没有专门的产品召回主管机关,如根据《缺陷汽车产品召回管理规定》规定,国家质量监督检验检疫总局、国家发展改革委员会和商务部都可以是汽车召回主体,各地质量技术监督部门和检验检疫部门负责组织本地区缺陷汽车召回的监督工作。[5]由上可知,我国产品召回的主管机关一般是国家质量监督检验检疫总局,但是其他行政机关也有主管权限,且各行政机关的具体权限范围法律并无明文规定,这就出现了各行政机关权力交叉的局面,而国家质量监督检验检疫总局公务繁忙工作量大,专业性也不强,使产品召回效率低下,同时由于没有规定行政机关怠于实施产品召回主管工作的法律责任,现实中还会出现各个行政机关相互推卸工作或者放任商家不实行产品召回的现象。
我国违反产品召回的法律责任过轻,且关于产品召回的法律责任只有对违反企业的行政处罚,并没有规定企业的民事责任或者刑事责任。《缺陷汽车产品召回管理规定》第四十二条规定:“制造商故意隐瞒缺陷的严重性的,最高罚款为3万元”而其他几部法律文件的规定也与此相似。[6]对于产品召回的厂商来说,3万元的罚款犹如九牛一毛,比起召回产品的巨额成本,厂家更愿意缴纳罚款来逃避责任。所以目前的处罚方式对于追求利益的商家来说没有明显的惩戒作用,相反的还可能成为不良厂家逃避责任的工具。
对产品召回制度的法律完善,可以从两个方面着手。一是完善已有的法律。可以在《产品质量法》和《消费者权益保护法》中增加关于产品召回制度的章节,明确产品召回制度的适用范围、原则、程序等,使产品召回制度的实施具有明确的法律依据。二是加快制定专项产品召回制度的法律,虽然我们已有不少的产品召回法律文件,但是仍然要制定一部法律层级较高的专项法律,才能保障产品召回制度的权威性和可操作性。
产品召回制度是为了维护广大消费者权利和利益而产生的,所以产品召回的标准也应该偏向广大消费者。不合理危险标准和法定标准中,显然前者更有利于消费者。首先,目前产品缺陷多种多样,靠硬性标准规定不可能涵盖所有的产品缺陷,而且符合了硬性标准也可能由于某些缺陷而影响产品的功能,导致消费者人身财产安全受到损害。其次,不合理危险标准的弹性较大,便于具体案件的适用。再次,不合理危险标准的确定并不是完全否定了法定标准,一般而言,不合理危险标准高于法定标准,所以法定标准可以作为不合理危险标准的最低标准限度存在。最后,不合理危险标准能促使厂家在生产商品时更加注重商品的质量和安全性,而不是仅仅达到国家的法定标准就高枕无忧了。综上,应该确定不合理危险标准为产品召回的统一标准。
为了各种产品召回更好的贯彻实施,可以根据产品召回的种类确定产品召回的主管机关,然后由国家质量监督检验检疫总局统一监督。如汽车类的产品召回可以由交通部门负责,食品类的产品召回由国家食品安全部门负责[7]这样不仅能减轻国家质量监督检验检疫总局工作负担,提高工作效率,也能使各种产品召回的专业性加强,从而督促企业制定更好的产品召回计划。同时避免各行政机关权力交叉,节约政府资源。再者,还应该规定各主管机关怠于行使主管权利时的法律责任,如果主管部门监管不力,其主管人员和主要责任人员应受到相应处罚。
想要促使生产者自主召回缺陷产品,其最有力的保证就是加大对违反产品召回商家的处罚力度。鉴于此,我们可以借鉴西方的成功经验,引入惩罚性赔偿制度。法院在作出惩罚性赔偿的决定时,判定赔偿金额会远远超过实际损失的金额,这样的赔偿不仅仅是补偿受害人的损失,还具有一定的制裁功能,能对生产者的不法行为进行惩罚从而遏制其不法行为。[8]但是,我国的情况毕竟与国外不一样,所以可以以此为参考加大违反产品召回的罚款数额,对于少数恶劣商家可以适当加入惩罚性赔偿。当违法成本远远高于产品召回成本时,商家自然会选择产品召回。
[1]李昌麟:经济法学[M],法律出版社 ,2007年第 1版,第 367页.
[2]裴高生:实施产品召回制度的法律思考 [N],河南司法警察职业学院学报,2006年第 6期,第 106页.
[3]张云:我国缺陷产品立法研究[M],经济管理出版社,2007年版.
[4]刘芳芳:缺陷产品召回制度研究[D],吉林大学,2008.
[5]李永钧:缺陷汽车产品召回管理规定解析[J],汽车工业研究,2004年第 9期,第 16页.
[6]郑冬渝,郭雪平:建立我国产品召回制度的法律思考[N],云南大学学报(法学版),2003年第 4期,第 56页.
[7]王利明:惩罚性赔偿研究[J],中国社会科学,2000年第4期,第112页.