公务员考录制度对干部队伍规模和年龄结构的影响分析

● 韩磊

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公务员制度是西方在“文官制”基础上逐步建立和发展起来的一套制度体系。我国考录制度的实践呈现出诸多不同于西方的特点，最突出的就是西方实行的政务官和公务员分立的制度，而我国在上述方面则是合一的。因此，公务员考录制度不仅局限于人才引进领域，而是与整个干部人事制度联系在一起的，对干部选拔培养全链条都产生重要的影响。本文以2003年以来考录制度的相关数据为基础，分析考录制度对干部规模和结构方面产生的影响及其原因。

一、考录制度对公务员规模的影响

公务员考录制度建立以来，对干部队伍的补充发挥了主渠道的作用。近年来，公务员招考的规模更是呈现大幅度增长的趋势，从表1“招考人数”栏不难看出，在不到10年的时间里，公务员招录的人数翻了2番。

与招考规模相对应的，是社会考生对公务员报考热情持续上升和报名人数的直线上行，“公务员热”凸显，见图1。

从2003-2010年的8年期间，平均每年招考的人数接近11000人，按照中组部披露的数据，在2007年，全国党政机关干部数是688.9万人①，每年新进入的公务员数量占到了干部总数的1/70，这是一个很高的比例。在这些热数据背后，有必要对招录人员的规模控制做一个分析：这样的规模是怎样形成的，受到了哪些因素的影响？本文将从以下几个方面展开分析：

表1 2003-2010年公务员招录数据

图1 历年国家公务员考试报名人数统计

一是党政机关的用人冲动。按照北京大学王浦劬的观点，政治权力具有扩展、延展的特性。②党政机关的行政功能的扩充化趋势是由权力的内在特征决定的。伴随着行政职能的扩张，必然产生的是对行政编制的需求和行政人员的增加。改革开放30年来，我国政府于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年进行了7次大规模的政府机构改革，每次机构改革都提出要压缩政府的规模。有的学者将其总结为“带动—量化”的模式③，所谓“带动”即以政府机构改革带动行政体制改革，所谓“量化”即把机构和人员的“精简”作为机构改革的目标。但从实际执行的情况看，始终没有走出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。伴随过去20年政府机关机构改革，行政机关的扩张和用人冲动的趋势却是愈加明显，公务员招考作为公务员进口的主渠道，其招录的规模呈现出逐年增长的态势，而且增长的幅度也是越来越大。

二是大批公务人员的集中退休。我国目前正厅（局）级及以下的干部都是执行60岁退休的规定。在上世纪70年代，干部队伍出现了青黄不接的情况，这是新中国成立以来出现的一个断层期，大规模的干部选拔工作迫在眉睫。中央以选拔培养中青年干部作为干部工作的首要任务，提出了干部年轻化、革命化、知识化的目标。1982年-1984年期间，全国共提拔200多万青年干部，形成了一个干部的拥挤层。④而且从当时的情况看，受到文革十年的影响，这些干部的年龄都是偏大的，导致这一批干部大规模集中退休出现在了本世纪的前10年。尤其是我国的基层大多执行着内退的规定，比如乡镇的科级干部是按照51岁就退出工作岗位，等到年满60岁再正式办理退休手续，这就使得干部退休的批次向前集中，加剧了干部在这一阶段退休的数量。在政府机关职能扩张和用人冲动加强的情况下，任何行政编制都是要满编运行，而不会留下空缺。因此，数量庞大的干部退休存量既成为大规模的干部新老更替的启动因素，也为集中的大规模的公务员考录创造了条件。

三是受到公务员职位特点的影响。根据互联网上的一项调查显示，多数人因为公务员具有以下好处而愿意参加公务员考试，主要原因有:稳定的收入和生活，良好的保障；公务员收入不是最高，但福利极好；有一定的社会地位及相应的权限；职业轨迹确定，工作没有太大的浮动性；此外,能够成为国家机构员工，本身带有荣誉性质。⑤

图2 成为公务员的好处

在上述因素中，较高的社会地位是吸引众多年轻人报考公务员的一个最重要的因素，同时，由于目前我国经济和社会发展程度还不是很高，社会保障体系还不是很健全，在这样的社会发展阶段，公务员稳定的收入和保障无疑具有很大的诱惑力。从2008-2013年N 部门所录取的具有直接从单位考取的人员情况看，从事业单位中参加中央国家机关的公务员考试并最后被录用的最多，占到34.4%，其次是国有企业，占到32%，民营企业和外资企业合计占比15.6%，仅仅这三项的占比总和就达到82%，这就说明公务员对于体系外的职业群体的诱惑力还是相当大的。

四是高等教育的发展和社会整体的就业形势的影响。进入21世纪以来，中国的高等教育得到了空前的发展，从数据统计来看，2008年以来高等学校毕业生人数持每年上涨的态势，已经从2008年的559万增加到了2013年的699万人，6年间累计达到3839万人，平均每年毕业的人数达到640万⑥，大量的受过良好教育的高校毕业生群体为公务员队伍提供了良好的选择基础。

五是招考规模对干部编制数的依赖。以上是从外因来看公务员招考对干部规模的影响因素，从内部的干部规模控制机制来看，国家对于干部规模的控制，主要掌握在各级编办手中。编办在每五年一次的政府换届中，对各级政府组成部门的“三定”方案进行重新审定，这“三定”方案中包含了定机构、定职能、定编制，根据各单位的职能定位来确定人员的编制，各单位的人数都是严格控制在编制数以内。中央和地方的公务员主管部门，虽然负责干部的规划和管理工作，却不负责干部队伍的总体规模控制，考录部门不会专门结合干部队伍结构等问题对招录计划做出引导或限制，其唯一的标准是不能超越各单位的编制数，这也是近年来考录规模不断扩大的重要原因。

总而言之，目前公务员考录数量和规模，更多是取决于经济社会条件、公务员职位特点、社会人才储备情况及就业形势、干部编制控制等因素。从公务员考录制度科学发展的角度，应当根据干部队伍的整体结构状况，通过适当限制或鼓励报考的一系列技术手段，来实现对规模的控制。

二、考录制度设计对干部年龄结构的影响

作为公务员补充的主要制度化渠道和方式，考录制度不仅影响到干部的整体规模和数量，更重要的是对干部的素质和结构产生了重要的影响。干部队伍的结构有很多方面，一般认为是包括年龄、性别、专业、民族、职务层次、地区、来源渠道等多个方面，其中干部的年龄结构是非常重要的一个方面。2003年以来，考录制度的设计和安排究竟对干部队伍的年龄结构产生了怎样的影响，这些影响是主动政策调整的结果，还是政策实施的结果性体现，下面将展开针对性的分析。

废除领导职务的终身制，实行干部工作的常态化、制度化更替被普遍认为是中国干部人事制度改革的起始点，也是邓小平为代表的第二代领导集体对干部人事工作的重要贡献。制度化的更替，其重要的标识就是实行区分职务层级的干部退休年龄限制。在我国，正省部级干部的退休年限是65岁，副省部级及以下的退休年限是60岁；另外，地方根据其实际情况，还实行不同标准的“内退”制度，对于不满退休年限的干部，保留适当的待遇，而不赋予工作职权，干部也不再承担具体的工作任务。因此，年龄在干部队伍建设中，是非常重要的因素。我们以某部门为例子，观察考察考录制度实行后，对新招录干部年龄因素是否有影响。图3显示了某部门从2003年至2012年10年间新招录公务员的年龄情况。

从该示例多反映的情况表明，很明显，最近10年来，通过公务员考录进入中央国家机关人员的平均年龄呈现出上涨的态势，而且10年间，平均上涨2岁，以每年0.2岁的态势呈现出上升态势。这个上升的态势反映了怎样的问题?又会对干部整体工作产生怎样的影响？我们注意到，公务员考录虽然有明确的年龄限制，一般情况而言⑦，是要求报考者年龄不得超过35周岁。但是，除去此上线的普遍性要求之外，对于每个具体的职位，不得再另行设置年龄的限制。那么，造成年龄趋势上升的主要原因是什么，本文认为主要有以下几点：

图3 2003-2012某部门公务员考录人员平均年龄

一是政策性原因。对图3进行细致的分析，我们不难看到，近10年来新招录公务员平均年龄上涨，在2006年之前主要是持平状态或小范围区间反复，总体保持平稳的态势，2006年以后则呈现出集中上涨的态势。对此，我们已经进行过详细的分析，就是2006年以后，中央国家机关的公务员招录开始逐步实行要求报考者具备2年以上的基层工作经历，报考者必须经过高等教育的学习和训练，在结束高等教育之后或者是两段学业中间，还要再加上至少2年的基层工作经历，方可满足报考的条件。这项要求是干部政策制定者为了增加干部对基层的了解，增进干部对基层的感情，巩固执政基础的政策措施，反映在考录领域，尤其是新招录公务员的年龄上，就直观地表现为招录人员平均年龄的增长态势。

二是技术性原因。公务员考录的笔试和面试试题，是发挥人才甄选功能的基本载体，从公务员主管部门而言，在试题的命制和题本的选择上，始终遵循着技术性服从政治性的基本原则，即技术层面的考虑是为了更好地实现政策目标。中共中央在干部工作的导向上，提出要要更加注重从基层和生产一线选拔培养干部，建立来自基层一线的干部选拔培养链。在这一总的方针原则的指导下，在考录领域，在试题的命制方面，就更加体现对基层和一线工作经历的考察，这一点在笔试的申论中表现得非常明显。

从笔试当前的考察科目来看，行政职业能力测验（Administrative Aptitude Test，简称AAT)不同于一般的智力测验，也不同于公共基础知识或具体专业知识技能的测验，而主要是通过测试一系列心理潜能，考察考生在行政职业领域内多种职位上取得成功的可能性。这种考试测验的是一个人在多年生活、学习和实践中通过积累而形成的能力，其性质是一种基本潜在能力的考试。⑧申论考试是具有模拟公务员日常工作性质的能力测试，该考试所提供的一般都是社会性较强的背景材料，让考生去进行分析和论述，从而测查考生处理公务员日常事务的潜能。⑨

从上述行政职业能力测验和申论两个科目的考察内容区分上看，行政职业能力测验主要是考察考生的多年形成的知识积累和潜能，而申论则更容易成为考察考生工作经验的载体，从近年来出现的申论试题看，也是多围绕基层工作的相关素材出题，比如2010年的申论是围绕着海洋治理和开发问题，2011年的申论是围绕着基层的教育问题等等。

在面试中，主要是采用结构化面试或者是无领导小组讨论的方式，考察的要素主要是围绕着考生的综合分析、计划组织、沟通、应急、人际关系、信息收集等方面进行，更加侧重对考生综合素质与能力的考察，因此对基层情况的熟悉和了解，在面试过程中会体现地更加明显。以下是网上发布的近年来的一套面试试题：1、近年来“空巢老人”养老问题开始显现，某市准备就“空巢老人”养老模式问题召开一次研讨会。假如这次会议代表的确定，联络和接待由你负责，你会怎么做？2、在研讨会上有人认为，随着我国老龄化时代的到来，应当倡导老年人选择到养老院等社会化养老机构养老，但也有人坚持应该家庭养老，认为这更符合我国“子女尽孝”的传统。对这两种观点，你怎么看？ 3、冬季来临，某养老院计划为老人配置一批取暖设备，由于资金缺口达20万元，打算问企业募集资金。假如你是养老院院长，在座教官是某企业负责人，请你现场模拟说服企业愿意出资20万元为养老院购买取暖设备。4、市民政部门接到某养老院工作人员服务态度差的投诉后，成立了调查组，由你牵头负责，假如你们正在这家养老院进行调查时，碰到记者对你进行现场采访。你会怎么反应？

从上述原题的4个题目中，涉及的对人口老龄化现象、社会养老模式、调查研究等，都是与基层工作实际经验相关的内容，如果考生没有基层的工作经验，也可以回答，但要真正答出水平，还是需要有相当的基层工作的积累。在这样的考察背景下，无疑是具有更多基层经历，年龄阅历都相对丰富的考生更容易得到高分。因此，也在一定程度上使得考生的平均年龄呈现出上涨的态势。

三是外部竞争原因。在图3中已经有分析，近10年来公务员考录的竞争比例越来越高，考录的难度也不断增加，相对于报考省级及以下的考生而言，报考中央国家机关的考生总体上是处于公务员考录的高分区段，有的考生多次考取方才被录用，在这样的竞争态势下，成功获得录用的考生年龄段也是呈现增长的态势。

从上述的分析来看，中央国家机关新招录公务员的年龄在近年来呈现的上涨态势，是考录政策、社会就业形势等综合因素在干部年龄结构上呈现的反映。笔者认为，期间起到关键性作用的，是对2年基层工作经历的报考条件这一政策因素。目前，这一政策已经在2012年得到了全面的落实，实现了100%的考生具备2年以上的基层工作经历，政策对年龄结构的影响力到达一个峰值平台，据此，在相关政策要求不发生大的变化的情况下，目前中央国家机关新招录公务员平均年龄应保持29岁这样一个相对稳定的区间。

在过去10年间，中央国家机关新录用干部平均年龄的增长，从个体发展的角度，由于新招录人员出于职业发展的初期，对整个职业生涯的影响应该是可以忽略的，但从一个普遍情况的角度来看，这一变化似乎与干部年轻化的要求不一致。作为干部选拔的主渠道，考录政策既要实现干部工作整体的部署和要求，体现出政治性的要求，同时也应当注意到，考录更应看做是一项制度化的、相对去价值化的人才甄选模式，不宜附加过多的考试测评之外的政策功能，否则将不利于考录工作的科学化。

注释

① 参阅《新中国60年党的建设成就》，党建读物出版社，2010年4月第一版，P169页。

② 参阅《政治学基础》北京大学出版社，王浦劬主编，P83页。

③ 参阅《改革开放以来政府机构改革的回溯、反思与展望》周望 载《行政论坛》2009年第5期。

④ 参阅《中央公务员与名校》载《世界博览》2009年第6期，P25页。

⑤ 资料来源：http://edu.qq.com/a/20121122/000318_1.ht.

⑥ 数据来源自人力资源和社会保障部网站。

⑦ 对于少数民族地区和特殊岗位，年龄限制会有适当的放松，同时，近年来，对于应届的博士毕业生，也将年龄界限适度放宽到40周岁。

⑧ 资料来源：360百科

⑨ 同上