欧盟公海保护的立场和实践及对我国的启示

公衍芬 范晓婷 桂 静 王 琦 姜 丽

(国家海洋信息中心，天津 300171)

公海保护区是指为保护和有效管理海洋资源、环境、生物多样性或历史遗迹等而在公海设立的海洋保护区。建立公海保护区的倡议始于20世纪80年代。进入21世纪，国家管辖外海域生物多样性保护问题得到国际社会和各国的高度重视，公海保护区也开始成为热点。欧盟积极参与公海保护区建设的相关实践活动。

1 建立公海保护区的立场和态度

欧盟对澳大利提出的建立公海保护区以及建立公海保护区之前，可先行设立公海保护区示范区的建议予以呼应，表示欧盟高度重视海洋环境的保全，由于海山生态系统和深水种群已受到严重威胁，应对海洋进行持续的监测，为此可考虑设立海洋保护区［1］。

欧盟积极参与并主持相关国际会议，表示支持公海保护区的建立并参与相关问题的讨论。

1.1 联合国海洋与海洋法非正式磋商会议

在2004年和2005年举行的联合国海洋与海洋法非正式磋商会议上，欧盟发表声明，表示原则上支持签署《联合国海洋法公约实施协定》，以便采取综合的、跨领域的方法保护国家管辖海域以外的海洋生物多样性，其中包括建立公海保护区。为了落实这一《实施协定》，需要建立负责选划公海保护区的决策机制。有关管理机构，例如各区域渔业管理组织、国际海事组织以及国际海底管理局，应将公海保护区的选划问题纳入它们的管理制度［2］。

1.2 联大不限成员名额非正式特设工作组会议

2006年2月13 -17日联大不限成员名额非正式特设工作组在联合国总部召开会议，研究国家管辖范围以外海洋生物多样性的养护和可持续利用问题。

欧盟、新西兰、绿色和平组织为代表的非政府间组织等环境保护派主张基于预先环境评估、预警原则及生态系统方式，设立公海保护区。就深海生物基因资源的法律地位问题，欧盟提出深海基因资源不属于国际海底管理局的职能范围，同时也表示公海渔业制度不适用于深海基因资源，强调需要研究与澄清深海基因资源的法律地位问题，主张应采用预警原则和生态系统方式确保有效的海洋环境管理。欧盟还认为海洋科研活动应符合环境保护的相关要求，其中《公约》第十三部分和有关海洋环境保护的条款已经就此作了规定。

1.3 联合国第八届《生物多样性公约》缔约方大会

2006年3月20 -31日，联合国第八届《生物多样性公约》缔约方大会在巴西库里蒂巴举行，欧盟提议制定《联合国海洋法公约》的第三个执行协定，重点是在公海建立海洋保护区。

1.4 联合国大会第62次会议

2007年联合国大会第62次会议，不限成员名额非正式特设工作组研究国家管辖范围以外海洋生物多样性的养护和可持续利用问题。议题第5项关于以区域为基础的管理措施的作用。欧盟强调采用以生态系统为基础的方法来管理人类涉海活动。欧盟认为多功能海洋保护区、海洋保护区网和其他以区域为基础的类似管理措施在这方面可以发挥关键作用，他们为解决大范围部门管理问题奠定了基础并有助于从整体上解决对海洋生态系统造成的全面威胁。欧盟还表示目前应采取一系列短期措施来实施保护，并确保可持续利用公海中的海洋生物多样性。

通过采用国际法律工具来建立并支持保护脆弱的海洋区域十分重要。欧盟号召所有相关国家和组织合作开展下述工作:确保有效确立、指定、建立、监控和实施海洋保护区与进行生态保护的海洋保护区网，一致执行以部门区域为基础的管理措施和其他以区域为基础的方式来进一步支持在更开阔海域的统一协调的管理方式。

1.5 T-PAGE海洋保护区会议

2008年5月15 -16日在布鲁塞尔举行T-PAGE(Transatlantic - Platform for Action on the Global Environment，跨大西洋全球环境行动平台)海洋保护区会议，参与者同意在国家管辖海域以外保护公海资源、脆弱的物种和环境，如深水珊瑚，是一个更加综合的管理需要。强调执行涉及公海渔船活动的区域渔业管理组织采取的国际法律和规则是前提。尽管一致认为应该有一个较大的缓冲区域，在保护区类型方面没有达成一致，但支持美国和欧盟在公海海洋保护区选定方面加强进一步合作［3］。

1.6 《生物多样性公约》(CBD)缔约方大会第11次会议

2012年10月8 -19日，在印度海德拉巴召开CBD缔约方大会第11次会议，相关国际组织和沿海国家代表就公海生物多样性保护议题进行了激烈的讨论和磋商，形成了一些关于国家管辖外海洋生物多样性保护的共识。

会议就《查明具有重要生态和生物意义海洋区域的区域总结报告》进行了审议，有关该报告存在的争议主要分为两大阵营:一是欧盟、加拿大、澳大利亚等要求批准该报告，并确定更多的重要海洋区域;二是墨西哥、阿根廷、日本等强调应在联合国大会和《联合国海洋法公约》框架下讨论国家管辖范围以外的生物多样性的保护和可持续利用。尽管大会没有批准该报告，但鉴于CBD公约的影响力，该区域总结报告不仅将对联大框架下的相关谈判带来复杂影响，而且可能加快公海保护区建立的进程，其所描述的“具有生态和生物重要意义的海洋和沿海地区”可能成为将来公海保护区选择和划定的基础［4］。

2 公海保护的实践活动

欧盟积极推进在国家管辖海域以外建立海洋保护区的工作。

2.1 制定相关文件

2007年，欧盟委员会公布关于“公海中的破坏性捕捞行为与保护脆弱的深海生态系统”文件指出执行联合国大会决议，即欧盟应确保区域渔业管理组织所采取的措施能实现对公海的最大保护并有效防止破坏性捕捞的影响。如果欧盟认为区域渔业管理组织所采取的措施远不能达成目标，就可以保留其采取更严厉规定的权利。

2.2 制定“保护公海脆弱的海洋生态系统免受公海海底渔具的负面影响”的规定

欧盟理事会于2008年7月15日制定了关于“保护公海脆弱的海洋生态系统免受公海海底渔具的负面影响”第734号委员会规定。该法规适用于带有海底渔具的欧盟成员国捕捞船在公海进行捕捞活动。规定在对船舶捕捞活动的潜在影响进行评估并确定这些活动不会对脆弱的海洋生态系统造成重大负面影响的情况下，主管机构颁发特别捕捞许可。但如果评估结果显示这些依照捕捞计划进行的活动可能对脆弱海洋生态系统造成重大负面影响，那么主管机构应说明评估后的风险并允许申请者修改捕捞计划进行风险规避。在没有修改捕捞计划的情况下，主管机构不颁发申请的特别捕捞许可。

2.3 签署南太平洋公海资源管理保护公约

2010年7月28日，欧盟海洋渔业事务部代表欧盟正式签署《南太平洋公海资源管理保护公约》。自2010年2月1日在新西兰签署《南太平洋公海资源管理保护公约》后，欧盟成为第七个签署该公约的成员国［5］。

2.4 建立公海保护区的实例

(1)地中海派格拉斯(Pelagos)公海保护区

派格拉斯公海保护区，是根据1999年11月25日在罗马签署、2002年生效的《建立地中海海洋哺乳动物保护区》条约，由法国、意大利和摩纳哥共同建立的。面积约为8.75万km2，覆盖法国、意大利和摩纳哥水域及部分公海，其中约53%位于周边国家管辖海域范围之外［6］。该保护区所在海域是众多鲸类以及海豚的主要捕食区，密度比地中海其他海域要高两到四倍［7］，为鲸和海豚等海洋濒危物种提供良好的保护。

根据协议，这三个国家将协调对该海域的监管，并加强对保护区内污染源的控制。派格拉斯公海保护区重要行动计划包括:海上监控方协调管理人类活动;建立三国数据库;建立网站;鲸类监控与海豚共游;渔业捕捞和养殖;海上交通和商业海洋运输;科学研究和监控、鲸类统计和人口估算。

派格拉斯公海保护区有利于更好地维护法国、意大利和摩纳哥在地中海管辖海域及相关海域的科学研究活动、渔业资源保护和海上运输等海洋权益。虽然在如此大的面积内和在大量开发的环境内对鲸类种群提供保护是一件艰巨的工作，但派格拉斯保护区已经取得了许多积极的成果，包括:提高公众意识;采取对于建立和实施管理计划来说是罕见的但必要的步骤;促使三国政府采取自主措施以尽量减少对该区域内的环境影响;提供一个示范样板为大范围区域保护、以生态系统为基础的管理、公海保护区、区域海洋协定效用、物种的利用和宣传保护理念［8］。

(2)大西洋公海海洋保护区网络

2010年9月20 -24日在挪威卑尔根召开的奥斯巴委员会(OSPAR)部长级会议中［9］，《保护东北大西洋海洋环境公约》缔约方(东北大西洋周边的15个沿海国及欧盟)商定，指定6个公海保护区:查理·吉布斯南部海洋保护区、亚速尔群岛北部大西洋中脊以及Milne、Altair、Antialtair和Josephine海山等(如图1)。这些区域位于东北大西洋沿岸国家管辖以外海域，组成了大西洋第一个国家管辖海域以外公海海洋保护区网络。覆盖面积达285 000km2，相当于意大利或者美国亚利桑那州的面积。保护大西洋中脊的海山、脆弱的深海和物种以及生物栖息地［10］。这些保护区自2011年4月12日起生效。在2012年6月25-29日召开的部长级会议上OSPAR采纳了建立查理.吉布斯北部海洋保护区的建议，面积177 700 km2，是OSPAR建立的第7个公海保护区，自2013年1月14日起生效［11］(如图1)。

图1 OSPAR建立的大西洋公海保护区网络

由于查理·吉布斯南部保护区、查理·吉布斯北部保护区、Milne海山复合区是以保护和养护海床和上覆水域的生物多样性和生态系统为保护范围，因此这三个保护区是由奥斯巴委员会管理。而其他四个海洋保护区即Altair、Antialtair、Josephine海山以及亚速尔群岛北部大西洋中脊保护区则是为了保护和养护有关海域上方水域的生物多样性和生态系统，与葡萄牙采取的海底防护措施进行协调和补充［13］，因此这四个海洋保护区由奥斯巴委员会及葡萄牙政府共同管理。

在设立公海保护区的同时，OSPAR也提出进行管理的建议，这些建议包括提高认识;积累资料;海洋科学，包括在《保护东北大西洋海洋环境公约》海域的深海和公海适用《负责任的海洋研究行为守则》;新的事态发展，包括需要进行海洋环境影响评估和环境战略评估;第三方的参与。有关决定和建议确认，海洋保护区内进行或可能进行的渔业、航运和矿产资源的勘探和开采等各种人类活动根据其他主管机关的相关框架接受管理［13］。

大西洋中脊不仅是《保护东北大西洋海洋环境公约》海域内大西洋的主要地形特征，而且是重要的底栖生境，是大西洋环流不可分割的一部分。该地区对冷水珊瑚、底栖(近底层)生物和远洋生产力具有重要意义。过去几年来，通过底层禁渔区(如脆弱海洋生态系统)和/或指定《东北大西洋海洋环境公约》公海海域保护区，沿大西洋中脊的若干地区得到保护。

3 对我国的启示

事实表明，国际社会普遍希望能够通过共同合作以探讨保护公海脆弱生态的最佳方式。从欧盟公海保护的实践来看，我国不可能置身其外。结合欧盟等国际组织开展公海保护区工作的经验，综合考虑我国现有情况，应从如下方面开展工作。

3.1 完善现有海洋保护区的法律制度

公海保护区的建立与管理需要国内环境保护法特别是海洋保护区法律制度的支撑。海洋保护区法规是加强海洋保护区法制管理的基础。我国在1989年建立第一批海洋保护区时还没有对海洋保护区的专门立法，直到1995年国家海洋局才依据《自然保护区管理条例》制定了《海洋自然保护区管理办法》，我国海洋保护区法律管理制度才初步确立。

由于缺乏健全的海洋保护区法律体系，导致我国的保护区发展缺少法律规范，国家的保护区政策落实不完善，对于破坏保护区的行为也无法给予足够的规制，远远不能适应海洋保护区发展的现实需要。法律制度不健全，要实现海洋保护区的科学管理很可能由于无法可依或无权威性法律保障而成为一句空话。因此，我们必须建立完善的海洋保护区法律体系，借鉴相关国家的立法经验。在加强立法时首先要确定海洋保护区的立法原则，坚持生态利益与生态规律优先，同时要注重各方利益的均衡发展。在最大程度上实现建立海洋保护区保护海洋生态与环境的目的，使各方能够积极的参与保护区的建设和发展从而加强保护的力度。

3.2 健全现行海洋保护区的管理体制

我国海洋保护区实行综合和分部门，中央和地方管理相结合的管理体制。客观讲，我国海洋保护区的发展还处于起步阶段，与国外先进水平还存在一定差距，仍需不断的摸索前进。可以说，进行保护区管理模式的改革，是缩小我国与世界其他国家管理差距的重要手段之一。建议完善管理体制，实现统一管理与分级管理相结合的管理模式。在中央一级，成立专门的海洋保护区管理机构，对全国的海洋保护区进行统一的协调与管理，制定海洋保护区的发展规划，在统一管理机构的协调下，由其支配下的其他相关部门进行具体的执行与操作，各部门各司其职，责任明确。这种模式也可以提高保护区资金的利用率，防止重复建设，资源的浪费。

3.3 加强针对海洋保护区的财政投入

资金短缺几乎是包括发达国家在内的所有国家自然保护区面临的难题，也是当今困扰各国自然保护区发展的重大问题。我国也面临着这样种恶性循环的困境。目前，我国的海洋保护区管理体制较为薄弱，从总体层面讲，缺乏财政投入和专职管护机构。

3.4 加强针对公海保护区的调查勘探

建立公海保护区必然在一定程度上限制在该区的各项活动，包括海洋科学考察。宜尽快在公海保护区建设之前，开展对我关注海域的科学调查和研究。考虑到我国大洋科学调查和研究力量有限，应集中力量，先期选择重点海域进行科学调查和生物取样。目前，一些沿海大国已进行了多次公海资源和环境的调查，取得了丰硕的研究成果，为了更好地强化对对公海资源的利用和环境的保护，获得在国际海洋事务协作谈判中的优势，加大对公海资源和环境的调查研究尤为需要。

4 结语

公海保护区体现了国际海洋法律制度的新发展和沿海国海洋管辖范围的深刻变化，我国作为一个发展中的海洋大国，应该加强对公海保护区国际法律制度的深入研究，结合我国海洋权益维护的现实需要，积极参与公海保护区国际法律规则的制定。加强与相关国家及国际组织的国际合作，通过参与建立和管理公海保护区的国际实践活动，切实维护我国在公海的海洋权益。因此，我国必须密切跟踪公海保护区建立和管理的动态和实践，深入研究涉及公海保护区的国际条约、国际会议、法律文件等，做到把握其最新发展，借鉴其先进经验。

［1］疏震娅.浅议国际海洋法若干发展趋势.国际海洋法发展趋势研究.北京:海洋出版社，2007:197.

［2］国家海洋局国际合作司.欧盟海洋政策文件汇编.2009年3月:54-56.

［3］Marine protected areas in Europe and the United States.

［4］刘岩，李明杰.解读公海生物多样性保护的最新进展——各国加紧争夺话语权.中国海洋报［A4］.2013年3月13日.

［5］欧盟签署南太平洋公海资源管理保护公约.中国食品产业网.2010年8月1日 .http://info.1688.com/detail/1011335055.html.

［6］刘洪滨，刘康编著.海洋保护区-概念与应用.北京:海洋出版社，2007:215-216.

［7］北半球第一个公海自然保护区成立，http://www.sina.com.cn.下载于http://news.sina.com.cn/world/1999-11-27/35745.html，1999 年 11 月 27日.

［8］王琦，桂静，公衍芬等.法国公海保护的管理和实践及其对我国的借鉴意义.环境科学导刊，2013，32(2):7-13.

［9］Bergen Statement.Ministerial meeting of the OSPAR Commission.

［10］http://www.panda.org/?uNewsID=191604.

［11］OSPAR Decision 2012/1 on the establishment of the Charlie-Gibbs North High Seas Marine Protected Area.OSPAR 12/22/1，Annex 6.

［12］http://www.charlie-gibbs.org/charlie/node/7.

［13］联合国大会第六十六届会议.海洋和海洋法秘书长的报告，2011年3月22日，Para.174.P41.