美国农业信贷发展历程对我国农村金融改革的启示——兼论建立“二元信贷体系”的必要性

凌得曦，朱卫娟，孙可娜

（天津职业技术师范大学经济与管理学院，天津 300222）

多年以来，我国经济发展成就巨大，但农业和农村金融发展却相对滞后，并且随着我国城镇化程度不断提高，农产品的高需求与农业生产低效率之间的矛盾日益加深，建立高效的农村信贷体系以促进农业迅速地向规模化、现代化转变已是迫在眉睫。事实上，美国在一个世纪以前也曾面临着与中国相似的情形，但该国通过1916—1933年颁布的一系列农业信贷法案，在较短时间内就取得了成功，其中许多经验值得我们借鉴。正是基于此，本文通过回顾中美两国的农业信贷改革历程，对比在此过程中各自形成的农业信贷格局，旨在找出造成两国改革效果迥异的关节点，并以此提出相应的对策。

1 美国农业信贷发展历程和经验

1.1 美国农业信贷体系的发展历程

美国农业信贷体系的形成经历了一个不断改革的过程，它是随着美国农业经济的发展，而不断完善和补充的。在1933年以前，美国并不存在一个专门的、完整的农业信贷体系，其农业资金主要是依靠私营机构和个人贷款来提供（见图1）。由于贷款的利率高、期限短，实际上原有的信贷体系已无法满足美国农业在机械化、规模化过程中产生的资金需求。因此，美国在1916年到1933年之间进行了一系列的改革，连续颁布了3部农场信贷法案，并以此为基础构建起了较为健全的农业信贷体系。

图1 农场抵押贷款平均利率以及联邦土地银行和商业银行贷款的占比

1.1.1 《1916年联邦农场贷款法案》的颁布

自1908年起，美国政府就已经开始着手研究建立农业合作信贷体系。在此后的1912至1913年间，联邦政府又接连向欧洲派出考察团进行学习。其中，威尔逊委员会（Wilson commission）通过考察，向美国政府提出应效仿欧洲建立一个既能提供充足长期资金，又能兼顾短期信用的农业银行体系。该建议最终为美国国会所采纳，形成了著名的《1916年联邦农场贷款法案》。在该法案中全美被划分为12个农业信贷区，每个信贷区设立了一个联邦土地银行和多家联邦土地协会。其中，联邦土地协会作为联邦土地银行的基层组织机构又被授权办理贷款业务。虽然借款者是从联邦土地银行协会办理借贷业务，但实际上信贷资金是由联邦土地银行直接划拨给农业借款者的。在这一机制下，联邦土地银行主要以不动产抵押的方式向农场主和相关农业生产者发放长期贷款，并以此来促进农业生产的发展和扩张。

1.1.2 《1923年农业信贷法案》的颁布

1916年法案虽然成立了联邦土地银行，在一定程度上解决了农业发展中长期资金短缺的问题，但该法案并没有设立专门针对短期信贷的融资机构。而当时正值一战前夕，美国自身农业的机械化进程加速以及来自欧洲同行的激烈竞争都造成当时各农场面临着较大的短期资金压力。正是基于此，美国国会又颁布了《1923年农业信贷法案》。该法案在1916年法案分区的基础上又增设了12家联邦中期信贷银行，以加强对农业的中短期贷款的发放。但与联邦土地银行不同的是：联邦中期信贷银行并不直接向个人发放贷款，而是通过向商业银行等借贷机构提供贴现业务增强其在农业信贷中的参与程度，以达到促进农业中短期贷款发放的目的。

1.1.3 《1933年美国农业信贷法案》的颁布

由于1923年法案所规定成立的联邦中期信贷银行只是间接的向农业部门提供贷款。因此，在该机构成立后，实际上并没有起到当初预想的效果。此后，又爆发了经济危机，美国农业与金融体系遭受重创，农业收入暴跌，商业银行大量倒闭，美国农业的发展形势十分严峻。在此情况下，《1933年美国农业信贷法案》应运而生，法案中成立了13家合作社银行，其主要包括12个区的合作银行，负责对各个区的农业合作社提供贷款，还有1个在科罗拉多州的丹佛市设置的中央合作银行，配合各地区的银行来提供大额贷款。除此之外，在该法案中还确定设立的一个极为重要的机构——农业信贷管理局。该局作为直接对国会农业委员会负责的一个独立机构，对农业信贷系统中的所有机构进行统一的监督与管理，以保证整个体系健康有序地发展。

1933年法案在美国农业金融史上具有极其重要的地位，该法案的颁布与实施标志着美国已经初步建立起了一个能够同时满足短、中、长三个不同期限资金需求的农场合作信贷体系。虽然此后美国政府对该体系又进行了一些修订和补充，但总的来说，此时美国整个农业信贷体系的布局已经完成，即形成了以农场合作信贷体系为核心，商业性农业信贷体系和政策性农业信贷体系作为补充的农业信贷格局，如图2所示。

图2 美国农业信贷的整体格局

另外，正是以1933年为转折点，一方面农场抵押贷款中商业银行和个人贷款的比重开始加速下降，联邦土地银行提供贷款的占比开始快速上升；另一方面，农业抵押贷款利率过高的问题也得到了改善，平均利率由6%降至了4.5%左右（见图1）。这些都表明，美国这种分工明确的农业信贷体系达到设计的预期，取得了良好的实践效果。

1.2 美国农业信贷改革成功的启迪

1.2.1 完备的法律体系是美国农业信贷体系的保障

美国初期的农场信贷体系是通过一系列的相关法案逐步建立与完善起来的，面对农业信贷发展的需求，及时有效地颁布相关法律法规，使整个农业信贷的发展有强大的法律依托，为农业信贷体系有条不紊地健康发展提供了一个硬性约束，以使体系框架不以人主观意志的改变而改变，各种行为政策都有法可依，有章可循，为农业向最终目标的发展保驾护航。

1.2.2 强大的财政扶持是美国农业信贷体系的基础

农业本身具有周期长、风险大、收益低等特点，这些大大削弱了金融机构进入农业信贷领域的积极性，要想满足农业发展需求，就需要国家的支持与帮助。美国政府充分认识到了财政支持的重要性，制定明确的农业发展目标，并采取了一系列的扶持与引导政策。比如，联邦土地银行的设立之初，联邦政府进行注资支持，保证其顺利起步运行。更重要的是，在银行还清联邦政府的注入资金后，政府就会全身退出，使银行的产权牢牢地掌握在农业借款人手中，这不但保证了农业信贷体系相对独立地运行，不受政府的过多干涉，而且让农业借款人的利益与银行的利益紧密联系在一起，为整个农业信贷体系长期、持续地发展提供了便利条件。

1.2.3 合理的运作机制是美国农业信贷体系的关键

美国的农业信贷体系经过不断的完善与发展，已经形成了由商业性农业金融、合作性农业金融和政策性农业金融共同支撑的比较健全与完整的农业信贷体系。其中，商业性农业金融针对短期的农业贷款；合作性农业金融对农业信贷的发展最具针对性，不同的合作金融机构对不同的农业信贷主体提供不同期限的贷款；政策性农业金融以农业信贷需求为方向，以国家政策为引导，对农业信贷体系进行补充与完善。这三大农业金融体系相互补充、相互竞争、相互促进，共同支撑农业的发展。另外，在农业金融体系中，农业信贷管理局作为独立的监管机构，与联邦储备体系或联邦储备银行没有任何的隶属关系，农业信贷系统的全部方针政策由联邦农业信贷委员会负责，而农业信贷管理局负责具体执行、日常督促和全面协调。整个系统的运行受到外界的干扰较少，从而使农业金融体系向着最终的目标快速有效地运行。

1.2.4 发达的金融市场是美国农业信贷体系的依托

首先，商业银行、保险公司等金融机构已成为美国农业金融中不可或缺的组成部分，它们与美国发达的金融市场息息相关。其次，农场信贷体系中的所有银行主要是通过在金融市场上发行并出售债券来融资的。此外，相关银行还会依靠向商业银行、其他金融机构借款来取得贷款资金。这种融资模式必然要求以美国这样一个强大的金融市场为背景，才能够使农业信贷发展顺利进行。

2 我国农村金融存在的问题及其成因

2.1 我国农村金融目前存在的主要问题

新中国成立后我国农村金融经过几十年的发展，其间多次改革，虽然取得了不小的成绩，但总的来看，这些改革并不算非常成功，农村金融领域中仍存在着许多制约农村和农业发展的问题。

2.1.1 农村信贷资金供给不足且结构失衡

根据中国人民银行的统计[2]，2010年底我国涉农贷款余额达11.77万亿，仅占各项贷款余额的23.1%。并且其中农村贷款余额仅为9.80万亿，尚不足各项贷款比重的20%。与此同时，我国农村贷款结构也存在较为严重的失衡。根据该报告数据显示，在上述11.77万亿涉农贷款中，实际只有53.77%的部分与农业生产具有最为密切关系，实际大量贷款被投向了县域地区的房地产和建筑等产业。

2.1.2 农业资金外流严重

我国农村信贷资金一方面存在严重的不足，但另一方面，每年又有大量的资金外流。据中国人民银行数据显示，2007年全国县域信贷资金净流出达1.2万亿元。同时银监会统计表明，2008年县域银行业金融机构存贷比为53.6%，相比之下，城市地区存贷比是65.2%，远高于县域[3]。这一现象造成虽然我国为扶持农业而每年向农村投入了数千亿的资金，但同时每年又有高达万亿的农村资金被再次转移到了城市，最终政府财政支农扶农的效果被大大削弱了。

2.1.3 农村借贷的可及性差

我国农村借贷可及性差主要表现在两个方面：第一，覆盖面窄，据银监会2008年的一项统计[4]，截至2007年底，全国共有8901个乡镇只有一家银行业金融机构网点，而零金融机构乡镇有2868个，这个数目约占全国乡镇总数的7%；第二，手续繁琐，寻租现象普遍，国务院农村综合改革工作小组办公室课题组分别对我国农户和农村经济组织的两项调研都表明，在农村贷款手续复杂以及拉关系是影响贷款难易程度和满意度的重要因素[5]。

2.1.4 农村金融机构功能弱化

我国多数农村金融机构实际上都是比照城市金融的模式而设立的，但在我国城乡“二元”经济结构的背景下，这种模式与我国农村社会和生产的实际情况脱离，使得农业金融机构功能弱化、“离农”倾向明显。其中，作为商业金融机构的农业银行、邮政储蓄银行，即使它们设立之初的目标是支农扶农，但在追求盈利性、安全性等“本性”的作用下，“洗脚进城”属于必然。而作为合作金融机构的农村信用社，在经过我国政治、经济环境多次变迁后，特别是在改革开放以后，“三农”在利润最大化为目标的商业化大潮中处于不利地位，最终也走上市场化、商业化的发展道路。

2.2 我国农村金融中问题的主要成因

虽然造成我国农村金融改革不成功的因素有很多，但总的来看，本文以为主要有如下几点。

2.2.1 农业金融改革的政策缺乏延续性

任何一个政策从制定、到实施、再到产生效果，每一个环节都会存在一定程度的滞后性。因此政策本身的前瞻性和延续性十分重要。我国农村金融改革的历程中一个非常显著的特点就是改革政策摇摆而多变。农业银行的“三立三撤”[6]、农村信用社经营和监管制度的多次变迁，以及长期以来对民间信贷管控与否的犹豫不定，这些政策上的反复不仅造成了改革资源的浪费，而且贻误了改革的良机，使原有矛盾不断累积甚至升级。

2.2.2 政府对农村金融中各构成要素关系认识不明

自建国以来，我国经济结构经历了多次变迁，从解放初期的社会主义计划经济建设，到改革开放后由计划经济向市场经济转型的“双轨制”，直至20世纪90年代确立社会主义市场经济。这些都从客观上造成经济结构中各个要素间的关系频繁的变动。整个经济体系如此，作为子系统的农村金融领域自然也不例外，因此，我国政府甚至理论界，对农村金融改革中的许多重大问题尚未形成共识，例如：我国农村金融体系中的商业性金融、合作性金融、政策性金融究竟何者为主导，正规金融和非正规金融之间的关系又如何处理等。正是这些关键问题未能很好的解答，政府决策时对农村金融各要素认识不明确，改革就容易带有盲目性，其效果自然也就大打折扣。

2.2.3 缺乏独立、系统的农业信贷体系构建

在我国，虽然政府已经认识到农业金融具有相当的独特性，但从农村金融改革实际实施的过程来看，政府仍基本秉持“一元信贷体系”的思路，即并不建立相对独立的农业信贷体系，而是寄希望于在原有城镇金融体系的框架下，针对于农村金融适当地进行一些机构和政策的补充，以实现促进农业发展的目的。这种模式下，农业信贷改革容易陷入“头痛医头，脚痛医脚”的困局，对农业信贷的监管、目标、机构设置、职能划分等方面缺乏整体规划。一旦农业信贷各个机构间不能形成体系，改革措施就难以产生合力，往往事倍功半。

3 我国建立“二元信贷体系”的必要性

回顾中美农业金融的发展历程，虽然两国政府为了促进农业的发展都在农业金融领域进行了艰辛的改革，但最终各自的效果却大不相同。本文以为，造成这种差异很关键的一点就在于中美两国在农业信贷的体系构建上采取了不同的思路。

如图3所示，在美国的农业信贷体系中，其首先是确立了一个相对独立的农业信贷目标：为农业发展提供充足、持续的资金。其次，在这个独立的目标下，体系中又设立了一个独立的监管机构——农业信贷管理局，以保证其顺利的实施。由于该机构直接由美国国会农业委员会负责，并不受美联储等商业银行监管体系的管辖。因此，该管理局监管下的各种农业信贷机构的运作都具有比较强的独立性，可以较好地保证农业资金的“专款专用”。

图3 美国的农业信贷体系

相较于美国，我国的农业信贷体系设置具有很大的不同。如图4所示，从监管方式来看，我国农业信贷与传统商业银行（非农业信贷）的监管是混合在一起的。在此情况下，一方面监管机构同时兼顾着多重的目标；另一方面，在现今的产业结构下，农业及农业资本往往处于相对弱势的地位，同时农业主管部门（农业部）又无法对农业信贷的投放产生实质性的影响。因此，农业信贷所持有的以非盈利性为特点的目标导向容易被忽视，进而难以保证相关信贷机构充分发挥其支持和促进农业发展的功能。

图4 中国的农业信贷体系

事实上，只要是在以追求低风险、高收益为导向的市场经济条件下，农业资本就天然地具有向工业、服务业这些高附加值产业转移的冲动。因此，本文以为通过人为地在农业资本与工业资本（或服务业）这二者之间设置一道屏障，建立起农业信贷与非农业信贷相分离的“二元信贷体系”，对于我国今后的农业金融改革是十分必要的。

4 “二元信贷体系”的实施方略

在我国，建立“二元信贷体系”是一项系统工程，具有复杂性和长期性。因此，既不可操之过急，亦不可久议不决。本文以为，此项工程可以从短、中、长三个时间跨度来进行规划。

4.1 从短期来看，应该以政府为主导的机构分离作为改革的先导

我国农业金融的矛盾已累积多时，改革已是刻不容缓。但我国隶属于大陆法系，较之于英美法系，其法律出台时间较长、反应较慢。因此，充分利用政府决策灵活而迅速的特点，以政府为主导，在短期内尽快地实现农业信贷机构分离能有效地缓解现阶段我国农业金融所面临的压力。具体来说：在监管方面我国可以借鉴美国的经验，成立一个类似“农业信用管理局”的机构，以其直接对农业信贷机构的经营进行监管和规划，实现监管的分离。在此基础上，强化农村信用合作社的合作性，并且结合我国下一阶段规模化、现代化的农业政策目标，专门成立针对于中长期农业贷款的农业合作信贷机构，以支持农业的发展。不过，在此过程中，也应注意政府在扶持相关机构顺利运营后适时的退出，以及改革政策应尊重区域差异这两方面的问题。

4.2 从中期来看，应以立法代替行政进一步地推动和稳固改革的成果

过去我国的农业金融改革缺乏法律保障，过分依赖于行政手段来推动。这使得改革政策的出台往往带有较强的主观性，极易造成改革政策摇摆、延续性不强的局面。目前，我国并无专门针对农业信贷的法案，其相关法条主要散见于《商业银行法》、《贷款通则》、《担保法》等法律文件中。因此，在前期行政命令主导下所进行改革的基础上，及时权衡得失、总结经验，并以此为依据制定专门针对农业信贷的法案，以规范和深化我国农业信贷的体系构架、利益关系、目标导向等。这有利于保证改革政策的长期性和稳定性，并且对整个“二元信贷体系”的建立以及整个农业信贷体系改革的成功具有决定性的意义。

4.3 从长期来看，应注意对资本、保险等其他相关金融市场的培育

经济社会是一个各部分相互关联的复杂系统，金融体系更是如此。较之于美国，我国金融市场，特别是资本市场起步晚、发展滞后、体系不健全。这在很大程度造成了我国金融机构投融资手段和工具比较单一。另外，农业保险市场的发展在我国仍然处于萌芽状态，不能对农业生产以及其风险控制提供有利的支持。实际上这些金融市场的发育对于农业信贷能否获取一个良好的“生存环境”十分重要。因此，从长期来看，改革在关注农业信贷本身的同时，也应该注重资本、保险、土地等市场的培育和发展。

[1]国务院农村综合改革工作小组办公室课题组.建立现代农村金融制度问题研究[M].北京:中国财政经济出版社，2011.

[2]阚景阳.二元金融结构背景下的现代农村金融制度构建与农村金融准入[J].中共南京市委党校学报，2009（2）:51-56.

[3]杨松.美国农场信贷立法及其对中国的启示[J].暨南学报：哲学社会科学版，2011（6）:1-9.

[4]李新生，谢元态.美国农村金融体制、运作与启示[J].江西财经大学学报，2003（3）：59-62.

[5]华东，何巍.美国农村金融体系的特点与启示[J].国际金融，2012（5）:47-50.

[6]鞠荣华，何广文.美国农村信贷供给体系及其对中国的启示[J].世界农业，2012（11）:61-64.