美国对“阿拉伯之春”的援助及其困境

■ 周 琪／文

2010年底爆发的“阿拉伯之春”浪潮首先推翻了突尼斯的本·阿里政权，此后，在埃及、利比亚、也门等国长达几十年的强权统治相继倒台，其他一些阿拉伯国家也受到不同程度的影响。“阿拉伯之春”来势之迅猛使美国措手不及。由于大规模的民众抗议运动主要发生在美国的阿拉伯盟国，美国担心这些国家的政权变更将会导致政权落入伊斯兰激进势力或伊朗代理人之手，从而动摇美国在这一地区多年来精心构建的有利于美国的地区稳定框架，因此，美国最初的态度是踌躇不决，并一再表示美国政府希望埃及的穆巴拉克政权能够通过与民众对话和改革来缓和国内局势。

然而，在亲美的突尼斯的本·阿里和埃及的穆巴拉克政权垮台之后，美国感到不得不考虑改变其在中东的政策了，它担心当阿拉伯地区内部出现变革的动力时，如果再瞻前顾后，而不积极行动起来在该地区推动民主改革，就会被当地民众视为与独裁统治为伍，从而使美国丧失在这一地区的民心和影响力。美国发现，在“阿拉伯之春”中，美国并不是运动的抗议对象，而是那些反现政权者的求助对象，它预想，如果美国推波助澜并给予运动一定的引导，就可以使它成为美国多年来所期盼的中东地区走向民主化的契机。

2011年5月19日，奥巴马就美国的中东政策发表了重要演讲，它标志着美国对中东战略的根本调整。奥巴马表示,“我们支持发生在中东和北非的能够满足整个地区普通人民合理愿望的政治和经济改革。”“我们还将利用我们所掌握的所有外交、经济和战略手段予以支持”。

至此，美国不但把支持中东北非地区的政治改革和民主运动提升为美国外交的“首要任务”，还采取了各种措施来推动有关国家的民主转型，试图通过教育、经济、科技和医疗等渠道把美国的价值观和民主原则推广到这一地区。对外援助就被当作美国实现这些目标的有力工具。奥巴马明确提出要把正在经历民主过渡的埃及和突尼斯树立为中东地区新的民主样板，并优先为两国提供更多的经济援助。

美国加大对埃及和突尼斯的援助

奥巴马政府执政后一直对在中东促进民主保持低调。观察者认为这是为了重新安排其政策并与小布什的外交政策遗产保持距离。其结果是，奥巴马政府对中东地区改革承担的责任常常有混合的表现。例如，一方面，奥巴马维持了“中东和北非伙伴关系计划”，在任职的第一年就把它的预算增加到了6500万美元，但另一方面，又把在埃及促进民主和治理的项目从2008年的5000万美元减少到2009年的2000万美元。

在埃及的穆巴拉克政权倒台一个月后，美国国务卿希拉里·克林顿就于2011年3月15日访问了埃及，承诺在此前1.5亿美元援助的基础上，再向埃及追加9000万美元的紧急援助。同时，奥巴马政府还与穆斯林兄弟会进行了接触，希望能影响埃及未来的政局走向。

在2011年5月就美国中东政策发表讲话之后，奥巴马总统明确宣布他的政府打算支持这一地区向民主转型，特别是在埃及。奥巴马在上述演讲中提出了一系列在该地区促进民主的措施，例如：制定稳定和改革埃及与突尼斯经济的计划，敦促其他国家帮助埃及和突尼斯维持短期内的财政需要；减免埃及10亿美元的债务，同时与埃及官员协同努力保证这些资源能够用于推动经济增长和创业；以当年柏林墙倒塌后支持东欧国家变革的基金为样板，设立企业基金向埃及和突尼斯投资；在中东和北非推出贸易和投资刺激计划等。奥巴马表示，美国还将与欧盟合作，启动“贸易与投资伙伴合作计划”，推动中东和北非地区的商品出口，以及提高区域贸易一体化的程度。

美国对民主援助的资金也增加了，在下一年除了1亿美元的经济转型援助之外，还将通过国际开发署提供6500亿美元的民主和治理援助，其中大部分援助是对选举和政治过程支持的奖励。此外，另有6000万美金给予了非政府组织和公民社会的成员。2012年9月在美国驻埃及大使馆遭到袭击之后，奥巴马总统宣布，美国将为埃及新的穆斯林兄弟会政府提供4.5亿美元的援助，主要用于支撑埃及的经济。

美国对埃及的民主援助始于20世纪90年代初，当时美国国际开发署首次把民主援助纳入其传统的发展援助项目中。民主援助当时成为美国发展援助的一个新的组成部分，因为在苏东集团解体之后，美国对促进民主的热情增长了。国际开发署最初的民主项目集中在四个领域：选举和政治参与、市民社会、法治以及治理。在这些项目中，在20世纪90年代前半叶在埃及实施的项目是法治和市民社会；到后半叶，扩大到了包括治理和媒体项目。对在埃及民主援助年平均开支是2000万美元，而埃及每年得到的美国援助总额是近20亿美元。

此外，G8集团在2011年的年会上保证将提供200亿美元来促进埃及和突尼斯的民主化，做出其在柏林墙倒塌后在东欧所做的同样的事情。世界银行向埃及和突尼斯国家提供了60亿美元的援助。国际货币基金组织签字承诺将在未来的几年里把对这一地区的援助扩大350亿美元，还同意给予埃及30亿美元的一揽子援助计划。大多数援助都采取贷款形式，要求用于改革和使社会更加开放和透明。

美国政府认为，必须帮助中东国家建立强大的民主体制，包括议会、执法和司法系统，在那些美国已经对其民主改革做出承诺的国家，美国应帮助进行政府体制的改变，使其更透明、更负责任，更可问责。

美国政府还认为，对外援助不能提供给公民广泛的经济机会，因此必须释放私人部门的能量，在这方面，吸引投资和扩大对外贸易是增长的关键。因此美国也把精力集中在私人部门的发展以及企业家、贸易和投资上。美国帮助了一些有意愿的政府修订商业法和控制银行部门，以创造更加透明、公平的商业和投资环境，从而促进更大的贸易关系。通过海外私人投资公司的贷款担保和其他项目，美国在突尼斯、埃及和整个中东地区的私人银行中贷款给中小企业，以使它们有机会发展自己的商业，提供更多的就业机会，并与邻国开展贸易。

在也门和突尼斯的贫困地区，美国增加了人道主义和发展援助，使用小规模的、以社区为基础的项目来支持地方发展和促进市民参与。美国还支持了教育、保健和基础设施项目。

此外，美国还通过对国际金融机构的参与，在政治动荡时期帮助维持地区的金融稳定。通过多边机构，如G8和“多维尔伙伴关系”（Deauville Partnership），来向在美国看来正在走向民主的国家提供技术和经济支持，建立贸易和投资关系；同欧洲重建和开发银行一起工作，在中东、北非提供对民主和经济改革的支持。

2012年2月，奥巴马政府在2013年财年的联邦预算建议中提出了一个支持“阿拉伯之春”的计划，将给予发生抗议运动的国家超过8亿美元的经济援助，同时维持对埃及的军事援助。这部分资金的绝大部分，即7.7亿美元，将用来建立一个“中东和北非刺激资金”（Middle East and North Africa Incentive Fund）。奥巴马政府的预算文件说，该资金“将为转型国家和准备进行改革的国家提供长期的经济、政治和贸易改革刺激。”并说，这一方法“扩大了我们对诸如突尼斯和也门这样的已经走上正轨的国家的双边军事援助。”

2012年3月29日，美国国务卿希拉里·克林顿宣布，突尼斯将得到美国1亿美元的援助来帮助它偿还债务，并希望这将使突尼斯政府把注意力更多地集中在经济上，在“阿拉伯之春”的诞生地显示其成功。她在给突尼斯总理哈马迪·贾巴利（Hamadi Jebali）的电话里说，这笔援助将减少突尼斯对世界银行和非洲开发银行的欠款，并将允许突尼斯“把这笔钱用在最好的项目上，以加速经济增长和创造就业”。但是，这笔贷款还需要经过国会的批准，而许多国会议员，尤其是控制众议院的共和党人，对对外援助的效用持怀疑态度，而且警告说要警惕阿拉伯世界的伊斯兰主义。在这之前，美国说它在“阿拉伯之春”爆发前对突尼斯提供了1.9亿美元的援助，主要集中在技术援助以帮助推动经济启动。根据美国的统计数据，突尼斯到2012年还有250亿美元的公共和私人债务。而根据世界银行的统计，突尼斯的外债在2012年达到了其2010年GDP的51.5%。美国的目标是，当突尼斯进入到民主转型的下一个阶段时，美国能够帮助突尼斯加快经济增长，创造就业机会，确保民主转型能够给突尼斯人民带来好处。

“中东和北非伙伴关系计划”

美国在中东提供民主援助的机构安排是：国际开发署在执行需要较长时段的项目上发挥重要作用；而“中东和北非伙伴计划”作为一个小的赠款项目可以对需求和政治环境的变化迅速做出反应，并输送额外的民主援助，它所进行的项目是美国国际开发署、美国的主要对外援助和发展项目所不涉猎的领域。因此国际开发署和“中东和北非伙伴计划”两者可以互补。“阿拉伯之春”之后增加对中东和北非地区的民主援助主要是通过中东和北非伙伴关系计划执行的。

美国的中东和北非伙伴关系计划（The Middle East Partnership Initiative）（MEPI）是2002年在小布什政府时期创办的一个项目，由美国国务院近东事务局管理。它支持在中东和北非的改革行动，声明将在这一地区追求五个目标：1.加强市民社会和法治建设；2.促进妇女和青年的自我发展；3.改善和扩大教育；4. 鼓励经济改革；5. 增加政治参与。布什政府的国务卿科林·鲍威尔2002年12月在对传统基金会的讲话中表示，中东伙伴关系计划的目标是为改革创造“长期前景”，而不是把目光仅仅放在眼前。2002年，这一计划实行的项目是对阿拉伯记者的培训、改变对阿拉伯儿童的应试教育方法。此外，它支持寻求同美国签订自由贸易协定的国家满足布什总统提出的条件，到2013年建立一个中东自由贸易区。

当前中东和北非伙伴关系计划的主持人苏珊·康奈尔（Susan Cornwell）表示，这一计划在中东和北非地区提高了市民社会组织推进政治参与、促进经济改革、支持平等教育和促进妇女、青年的自我发展能力；它通过促进妇女识字率和保健项目，以及商业和政治培训，推进了中东的民主和妇女权利的事业，可以被当作全球妇女计划项目的样板。她认为，美国的外交反过来鼓励了经济增长，因此有助于民主体制的发展和反极端主义。这些改革在2011年的阿拉伯之春和阿拉伯觉醒中被奥巴马加速了。为了实现这些目标，该计划对国际的和以中东、北非为活动范围的非政府组织、教育机构、地方政府和私人企业提供直接的支持，帮助提高地方市民社会、商业领袖、活动家、学者和立法者推动改革的能力。

中东伙伴关系计划成立之初的预算是2900万美元，2005年其预算增加到了7500万美元，到2009年，它已经在17个国家包括巴勒斯坦领土的600个项目下赠与了约5.3亿美元。奥巴马政府继小布什政府之后继续支持这一项目，他向国会要求增加8600万美元，用于“公正和民主的治理”（The Governing Justly and Democratically）（GJD）项目，这一项目旨在推动美国国务院近东事务局负责地区的关键地点发展市民社会。

在突尼斯发生动荡之前，美国对突尼斯的双边援助仅有200万美元，支持建立当地非政府组织的赠款也微不足道。但是2011年1月到2012年2月，美国动员了3000万美元的援助，中东和北非伙伴关系计划安排了其中的2000万美元，其余的来自国务院和国际开发署。这些资金都集中在民主发展、私人部门的发展以及社区基础的发展上，此外还与突尼斯政府一起为突尼斯建立安全部门。

中东和北非伙伴关系计划的重要项目有：在埃及的选民教育，在波斯湾地区的司法改革研讨班，在也门的妇女识字运动，以及在美国和中东的大学之间建立联系。其中最突出的两个项目是年度学生领袖项目，它把来自地区各地的青年人聚拢到一起，参加夏季研讨班，让他们讨论自己的国家所面临的问题和共同的理想；另一个是中东企业家培训项目，旨在培训有抱负的年轻商人和市民社会领导人。

这一计划是美国扩大对这一地区的参与、支持市民社会、支持地方变化行动的一个重要部分。该计划的工作方式是在对公开申请进行审查批准后，给予地方市民社会集团直接赠款，地方行动者可以决定项目的重点和内容。其一半以上的赠款是对地方市民组织的支持，让它们做独立胜任的工作，实现它们在本社区寻求的变化。该计划也推动国际非政府组织与地方组织结为伙伴，利用地方培训者来开展工作。它发展了许多与之合作的地方积极分子，帮助他们建立了自己的联络网络，并鼓励经历转型的阿拉伯国家能够加入并利用这些网络，动员阿拉伯国家的宪法、选举、治理和增加政府透明度方面的专家寻找解决本地区问题的最佳方法，并同其他已经成功转型的国家中的专家进行联络。

中东和北非伙伴关系计划的另一个目标是，通过美国的发展援助来改善教育，使这一地区的青年与外部世界有更密切的接触。美国的奖学金资助够资格的埃及学生进入开罗美国大学学习，他们中有很多人成为博客或推特的博主，参与了所谓“人权”和“革命观念”的传播。一些项目的目标是帮助那些想要看到变化的人建立网络联系和获得成功所需要的技巧。

该计划的领导人认为，该机构的作用应当是倾听当地青年人的声音，理解他们想要做的事情，促进他们自己的工作和他们为自己设定的重点和目标。美国认为，强大的、积极的市民社会是民主成长和健全民主的关键，因此支持市民社会的发展是美国对外援助和外交努力的中心。自埃及革命之后，中东和北非伙伴关系计划已经对地方市民社会提供了30多种奖励项目，以促进宗教宽容和多元主义、对教育进行投资及妇女参政。

美国对外援助的困境

尽管奥巴马政府试图把对外援助当作比武力更有效的软权力工具来使用，但是令美国感到困惑的是，在很多情况下，其对外援助并没有增加阿拉伯世界对美国的好感。盖洛普民调发现，许多埃及人表示了对对外援助，尤其是来自美国对外援助的反感。埃及人欢迎阿拉伯国家政府的援助，在某种程度上也欢迎国际货币基金组织的援助，但是非常不欢迎美国的援助。因在“阿拉伯之春”中积极活动而获得诺贝尔和平奖提名的埃及妇女伊斯拉亚·阿卜杜·法塔（Esraa Abdul Fatta）说，许多人抱着怀疑的态度来看待来自美国的钱，尤其是当它支持某些政党时。她认为，美国对民主的支持被它长期以来对前总统穆巴拉克的支持所掩盖了。

事实上，美国的对外援助并没有引来受援国对美国的忠诚。具有讽刺意味的是，2012年9月，在29个国家爆发了反美示威游行，所有这些国家中都有大量的穆斯林人口。这29个国家在2008—2010年的三年中总共从美国得到了290亿美元的援助（不包括伊拉克和阿富汗，这两个国家在这三年中得到了440亿美元的援助）。但是，在这些国家中有多少在联合国的投票中支持美国？答案是，仅有一个——土耳其，它在一半以上的投票中支持了美国；另有四个国家在25%以上的投票中同美国站在一起，即格鲁吉亚、乌拉圭、秘鲁和萨尔瓦多。

美国的援助还助长了受援国的腐败，根据2012年一个监督援助的非政府组织的调查，除以色列之外，八个得到美国援助最多的国家也是世界上政府最腐败的国家，它们是苏丹、肯尼亚、巴基斯坦、乌干达、尼日利亚、埃塞俄比亚、埃及和哥伦比亚。

奥巴马政府对埃及的援助计划在国内也受到了挑战。众议院监督对外援助的拨款小组委员会主席凯·格兰杰（Kay Granger ）（德克萨斯州共和党人）2012年9月阻止了国际开发署把4.5亿美元的紧急援助发放给埃及，因为她看到穆斯林兄弟会的成员在埃及政治中影响日益扩大。一些国会议员想要在埃及满足某些条件之后再发放援助款。到2013年初，这笔援助款仍然被国会扣压着。此外，2013年1月10日，众议员维恩·布坎南（Vern Buchanan）写信给奥巴马总统，“强烈敦促”他停止美国对埃及的援助，尤其是要求不向埃及落实提供给埃及空军的20架F-16战斗机，因为“美国不应当向一个支持哈马斯和越来越像一个专制制度而非可信任的民主制的政权提供军事援助”。

然而，假若美国真的停止对埃及的经济和军事援助，那么美国长期以来维持的中东和平框架就要受到根本颠覆，那将是美国所不愿看到的。