高危险性体育项目开展的制约因素及化解对策

陶宇平

(成都体育学院户外运动教研室，四川 成都 610041)

为落实《全民健身条例》对高危险性体育项目经营活动管理的相关要求，保障人民群众参与高危险性体育项目的人身安全，根据《全民健身条例》第三十二条第四款的规定，经国务院批准，国家体育总局、人力资源社会保障部、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家安全生产监督管理总局于2013年5月1日联合公布了第一批高危险性体育项目［1］。这些项目为:游泳、高山滑雪、自由式滑雪、单板滑雪、潜水、攀岩。这些高危性体育项目为人民群众的业余生活增添了无穷乐趣，加速了我国体育产业向着市场化、产业化迈进的步伐。但在另一方面，由于这些运动项目本身具有较高危险性，容易发生意外事故。这些事故造成的人员伤亡与财产损失与我们的体育精神和建设和谐社会的愿望极不协调。因此，在高危险性体育项目的开展中，要以法律为基本依据，从行政、经济、法律多方面对这些运动项目的市场经营和运作进行有效的规范和监管，制定各种化解政策很有意义。

1 高危险性体育运动项目在我国开展的现状

体育项目分为一般项目和高危险性项目。高危险性体育项目是指专业技术性强、竞技激烈、风险性大、安全保障要求高的体育项目［2］。

我国高危险性体育项目的发展史并不长，在近一二十年中才得到了较快的发展，对高危险性体育项目的认定和相关的管理制度和法制建设还没有一个完善的系统。2003年5月l日，《体育场所开放条件与技术要求》(GB19O79.1-2003)公布并实施，这是我国第一个与高危性体育运动相关的国家强制性标准。此后，国家体育总局又制定了13项国家强制性标准(GB19079.2-2005至GB19079.14-2005)，分别将攀岩、漂流、潜水、蹦极、射击、射箭、滑雪、滑冰、卡丁车、轮滑、滑翔伞、动力滑翔伞、热气球列为高危险性体育项目。2005年l月24日，中国国家质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会于批准并在《中华人民共和国国家标准》中发布了这13项国家强制性标准。这些强制性标准对场地、设施设备设定一系列具体标准，对相关运动项目场所的安全保障提出一定要求［3］。但在实践中却未能引起人们足够的重视。

2 高危险性体育运动项目的特点

高危险性体育运动项目是具有崇尚自由、挑战自我意义和创新价值的休闲活动，同时也具有一定的危险性，但在强健身心、释放压力、回归自然等方面相对于其他的休闲体育项目更能满足大众多方面的需求。其特点突出为以下方面:

2.1 刺激性强风险性高

高危险性体育是一种具有强烈竞技性和较高风险性又极具挑战性的运动，蕴涵的风险性较高。在高危体育运动的中，不可预测的因素很多，稍有疏忽大意就会造成人员伤亡和财产损失，参与者生命所承受的风险远远大于其它运动项目。但这也是高危险性体育项目精彩刺激的诱人之处。

2.2 场地要求专用而特珠

高危险性体育运动项目一般在非人工的自然环境中进行，对这些运动项目环境的多样性和丰富性有一定要求:游泳是水体运动，主要依托于游泳场馆，滑雪项目需要相应的季节和地形，攀岩也要利用天然或人工修建的专门岩壁。这些场馆设施具有独特性，不是其他场馆设施可以替代的;反过来这些场馆设施一般也无法开展其他体育项目，具有特殊的专业性。

2.3 项目大众化和个性化

高危险性体育运动项目虽具有较高风险性，但内容丰富、形式多样，有的项目需要专门的技能技术，但也有一些项目对速度、力量和技战术水平的要求并不高，学习和了解一些所从事项目的专业基础知识或者对所使用的工具基本能够掌握和控制即可。这些大众化特点容易吸引大量青少年爱好者积极参与。高危险性体育项目其运动强调的个人勇气和冒险精神，崇尚的是性格的张扬和最大限度的自我表现，也要求团队的配合与协调，通过艰苦的磨炼获得一种成就感与愉悦感，这符合当今青年人喜爱张扬个性的特点。

3 高危险性体育运动项目发展的制约因素

正是由于高危险性体育运动项目危险性大、风险性强、安全要求高，除了场地、器材、技术等物质因素影响外，制约着高危险性体育运动项目发展的因素还有以下方面:

3.1 缺乏统一的法律法规制度

由于高危险性体育项目在我国开展的时间不长，较长时间一直处于没有统一的、完善的高危险性体育运动项目的法律、法规，执法主体也不够清楚、明确。在高危险体育项目开展中，各地体育行政部门仅依据地方性法规、政府规章对其进行管理。由于高危险性体育运动项目在各地的发展水平不一样，要对高危险体育活动中的各种关系进行协调，如果没有统一的国家法规，就会导致管理力度大幅度下降、市场管理严重失控，混乱不堪的市场更加恶化，经营者的合法权益和广大消费者的生命安全难以保障［4］。

3.2 监管体系不健全

随着高危险性体育运动的发展，各单项项目的协会也在全国各地成立，但这仅是一个自律性、指导性的行业组织，相对松散，权威性严重不足，不具有足够的威慑力。有的协会成员对于一些具有约束性的规定本身就无法真正接受、彻底执行。［5］因此，我国高危险性体育运动项目还未形成有效运行的督促和监管体系。

3.3 安全保障较缺乏

现在越来越多的人看到了高危险性体育产业的前景，而没看到在没有相关配套和完善的管理情况下从事这样的经营活动带来的意外和伤害。高危险性体育项目多、内容丰富，安全保障的技术方法和运用手段要求复杂。尤其是一些高危险性项目的开展是从网上发起的“AA”制，表面上看，所有自发参与人均是具有完全民事行为能力的自然人，彼此之间并无任何合同关系来规范各自的权利和义务，且体能状况、心理因素、技术水平互不知晓，一旦发生意外便难以确定责任主体。有的经营组织者为了避免承担相关责任，与参与者签订一些免责条款。但是，根据我国《合同法》的相关规定，造成对方人身伤害的免责条款无效，不受法律保护。所以，一旦发生意外，无法保障当事人的利益，对伤亡无法赔付。纵是经法院判决，却无法执行。

4 高危险性体育项目制约因素的化解对策

4.1 突出法律强制力，加强对高危险性体育市场的规范管理

从体育立法和行政执法两方面入手，是加强高危险性体育市场的规范管理的重要基础。随着我国经济与社会发展，人们对高危险性体育项目的兴趣日渐增强。不仅要针对全民健身计划制定一个实施性的行政法规，同时还要加强与实施全民健身计划急需配套的一些具体的高危险性体育项目法律规定。《体育法》作为我国调节各类体育关系的基本法律，《全民健身条例》对群众性体育活动提出了基本规范，但针对高危险性体育的相关法律法规明显缺失。制定高危险性体育经营活动和市场管理的综合法规在体育产业化的改革发展中具有极其重要的地位。应针对高危险性体育项目经营活动和各类体育市场，逐步制定和完善必要的单行法规。［6］

为进一步加强高危险性体育项目的健康发展，应借助国家行政力，加强对高危险性体育项目管理体制方面的改革，建立一套完整的全国性高危险性体育项目的监管制度、高危险性体育项目俱乐部设立和运行的法律规定。

4.2 针对项目危险性，强调过程安全性，健全高危险性体育市场监管体系

高危险性体育项目不可预测因素多、风险性大，危险性高，市场监管的重点应放在运作的规范性和操作的安全性方面。各高危险性体育项目经营单位和相关部门应按照《全民健身条例》的规定，做好高危险性体育项目经营的申报和管理工作。高危运动经营场所也应当设立完善的救护机制和对参与者运动能力的评估机制，并且这些机制必须强制执行，才能最大程度地保证普通参与者的安全。但这种机制的建立又是以相关法律、法规为依据，相关体育主管部门和法制机关必须负起这一责任。为了保证该法律制度的实施，需要建立高危险性体育项目经营管理的法律架构，包括《全民健身条例》中关于高危险性体育项目经营管理的内容、高危险性体育项目颁布机制、《高危险性体育项目经营管理办法》、高危险性体育项目经营管理单项审批标准、涉及高危险性体育项目经营管理的体育职业资格制度等，确定明晰的规范内容和管理范围，把握好与相关法律的衔接，明确各级体育主管部门的责任，规范高危险性体育项目经营活动，在运行体制的监管上保障公民的人身安全。

体育场馆和户外运动场地设施是高危险体育项目发展的物质基础和重要的保障，也是体育产业的重要载体和依托。但是，世界上并不存在万无一失的运动场所，也没有一套标准化的措施可以预防所有伤害。因此，要根据《体育法》的规定，进一步强化各级人民政府在公共体育设施规划、建设和保护中的责任，加大对侵占破坏体育场地设施行为的法律制裁力度。同时，要根据发展情况，加强体育场馆设施开放使用管理以及各类专门场馆设施建设与管理等方面的规范立法。已经开展高危险性体育项目经营的，经营单位应当在其经营场所醒目位置张贴本公告，对消费者进行提示。在高危险性体育项目经营活动管理方面，除按一般体育项目进行监管外，还要求从事这类项目经营活动的，必须配备符合项目要求的应急救护人员和救护设施，制定可行、有效的安全保障措施和安全救护应急预案;对可能危及消费者人身安全的项目，要求明示注意事项，设立警示标志，采取必要的防范措施;明确经营者开展高危险性体育项目经营活动前要向体育部门备案等。要在场地设备器材监管方面强化安全意识。

人的因素是体育市场运行中最活跃的因素，高危体育市场的监管最终还要靠人来执行，而监管的对象也主要是人。因此，必须加强队伍建设，不断提高执法人员的政治和业务素质。执法队伍素质的高低，对执法效果具有关键影响。全国各地体育部门应普遍加大力度，加强执法队伍建设，并加强对执法人员的培训和指导。对体育行政执法人员的培训计划、培训要求、培训机构、考试考核以及对相关法律法规的学习制度等方面提出要求。对体育市场中的其他人的因素也要通过制定相应规定来实施监管。在高危险性体育项目人才保护与管理方面，应完善运动员注册、交流管理以及后备运动人才保护的有关规范，并进一步充实教练员、裁判员资格注册管理和教练员交流等举措。以对高危险性体育项目进行健身指导为职业的社会体育指导人员，应当依照国家有关规定取得职业资格证书。对社会体育指导员技术等级制度进行必要的修订、补充和完善，并贯彻《体育法》关于对社会体育活动进行指导的规定。为落实《教育法》保护高危险性体育项目运动员合法权益的规定，还应完善运动队文化教育等规定。《全民健身条例》规定，经营高危险性体育项目时，应当具有达到规定数量的取得国家职业资格证书的社会体育指导人员和救助人员。《条例》所称国家职业资格证书，特指人力资源和社会保障部门颁发的职业资格证书。持有其他体育组织、体育主管部门、境外机构等颁发的资格证书的，要按照《劳动法》和《职业教育法》的要求，进行职业技能鉴定，取得职业资格证书后，方能在高危险性体育项目经营场所从事相关工作。依法成立的社会体育指导人员和救助人员的自律性组织，可以根据行业管理的需要对其成员提出要求，规范其行为，不断提高基本素质和业务水平。

从政策法律、场馆设施和人力资源多方面加强监管，不断健全和完善监管机制是高危险性体育项目发展的应有之义。

4.3 强化操作安全性，化解高危风险性，加强高危险性体育项目的安全保障

高危险性体育项目的安全保障在于运行和操作的规范性，每一环节甚至每一动作都涉及到参与者的人身与财产的安全。目前，体育部门除了大量的竞赛规则、运动技术标准外，法律意义上的各类体育行业标准规范还较为欠缺。因而，在加强体育立法和规范行业管理的过程中，要注意提高标准化工作在配套体育立法中的地位和比重，并要纳入国家确认的标准体系，重视体育行业标准方面的立法。应结合市场经营和活动的特点制定高危险性经营活动的专业技术指标和标准、营业性高危险性体育项目场所服务等级评定标准、高危险性体育项目经营从业人员的等级考核标准等。在工作评价方面，要研究制定我国高危险性体育工作的总体评估标准。如若发生"意外伤害"，从保护参与者的角度考虑，可参照旅游业质量保证金制度，建立高危险性体育项目经营的安全保证金制度:应依法强制经营单位向行政主管部门缴纳一定数量的安全保证金，一旦发生意外，可由行政主管部门先行赔付，待问题解决后，再由经营单位向行政主管部门补足保证金或由行政主管部门向经营单位返还保证金。同时要求高危险性体育项目的参与者购买"体育安全险"。以体育安全保证金和强制保险制度抵御高危险性项目的风险。

依据相应的行业技术标准进行规范的安全操作，才能消除安全隐患;实行保证金制度和安全保险，才能将风险因素转化为可掌控因素。这是高危险性体育项目发展的重要保证。

5 结语

高危险性体育项目为人们的生活增添了无穷乐趣，日益受到大众的喜爱，参与人数也越来越多，成为了一种新型的社会时尚，为我国体育事业的发展做出了重要贡献。但目前我国市场管理不规范，监管体系不健全，安全保障较缺乏是制约高危险性体育发展的主要因素，化解这些制约因素必须采用相应的对策。只有从行政、经济、法律多方面加强管理，加强体育立法、守法、执法，依法从政策法律、场馆设施和人力资源多方面加强监督管理，有效规范市场经营和商业化运作，才能有效划分高危险性体育项目开展中各方的权利义务与责任，合理承担各种风险，妥善处理各种矛盾纠纷和争端，保护高危险性体育市场供需双方的利益，使高危险性体育项目科学安全、健康有序的发展。

［1］国家体育总局.关于做好经营高危险性体育项目管理工作的通知［EB］.2013-05-02.

［2］彭华，贾文彤.地方体育立法视域下高危险性体育项目经营问题研究［J］.河北体育学院学报，2011(3).

［3］［4］陈建强，张震，张翠.上海市高危性体育运动项目管理制度的建立完善［J］.体育科研，2011(2).

［5］耿薛航，高危体育项目的监管困境［N］.攀枝花日报，2008-06-29.

［6］赵东平，美国业余体育法及其对中国的启示［J］.暨南学报(哲学社会科学版)，2011(3).