海南农村外嫁女权益纠纷及其解决路径的思考——以社会管理创新为视角

刘本荣 李清立

近年来，随着海南省农村城镇化和重大项目建设大力推进，第二三产业的飞速发展，由农村土地、农村户籍等衍生的经济利益及利益分配问题越来越多，导致农村土地征收征用纠纷及其他权益纠纷不断增多，其中外嫁女、入赘男及其子女等特殊群体的征地补偿款纠纷尤其突出，由此引发的上访闹访及群体性事件时有发生。外嫁女权益纠纷在海南省具有特殊性、典型性，已成为当前影响海南省社会稳定和发展的一个突出因素。

一、海南省农村外嫁女权益纠纷的现实表现

外嫁一词不是法律用语，而是农村风俗习惯中对农村女儿出嫁行为的一种称谓，出嫁不以女方与男方进行结婚登记为前提，一般意义上，女方只要按农村风俗习惯举办婚礼或女方到男方家居住，皆被视为农村风俗上的出嫁。外嫁女有的户口已从娘家迁出，有的迁出后又迁回，有的未迁出，有的还在娘家长期居住甚至以娘家村的承包地为主要收入来源。与外嫁女情况相类似，农村特殊群体涉及人员较广，还包括外嫁女的子女（包括法律意义上的婚生与非婚生）、内嫁女、入赘女婿、落户本村的外孙、没有迁入户口的儿媳、超生子女、服兵役人员和大中专院校学生等。

外嫁女权益纠纷不是一个新问题，但随着农村城市化进程加快、经济利益的刺激和现代文明的影响，外嫁女要求公平享有农村集体经济权益的呼声越来越高。以外嫁女征地补偿纠纷为例，当前海南省这方面的矛盾纠纷比例较大，且呈明显增长态势。2009-2011年，文昌法院共审结民事案件5984件，其中农村集体经济组织征地补偿款分配纠纷案件835件，占民事案件的13.95%。海南省检察机关近年来受理的外嫁女征地补偿纠纷申诉类案件有高达15%左右的增长率。海南省外嫁女权益纠纷主要表现在以外嫁女为主体的农村特殊群体要求以农村集体经济组织成员的资格平等分配征地补偿款、土地承包金、集体福利、股份分红、宅基地等，涉及农村集体经济组织利益分配的多个方面，而村民委员会或村民小组往往以村规民俗或村民自治等借口或理由歧视、剥夺外嫁女及其子女等农村特殊群体的村民待遇。

以海南检察机关2012年提请抗诉的两件外嫁女权益纠纷案件为例。

案例一：吴某桂、马某祺诉澄迈县老城镇某村委会某村民小组案。2010年2月，该村民小组公布了征地补偿款预支方案，对确认为本村民的人员可每人预支征地补偿款5万元，已外嫁的人员及未被确认为本村村民的人员不在预支征地补偿款范围内。同年5月，该村民小组全体会议专门作出了外嫁女搬迁补偿款分配方案，规定征地协议签订前的外嫁女不参加搬迁补偿款的分配，而仅支付每人3000元作为补偿。吴某桂未在民政部门领取结婚证，与他人同居并于2007年9月生下一女马某祺，马某祺随其母吴某桂落户在该村。一二审法院认为，依据农村习俗吴某桂已经出嫁，其丧失了本集体经济组织成员资格，马某祺属于非婚生子女，不因出生取得村集体经济组织成员资格，判决两人不享有本村征地补偿款的分配权。

案例二：钱某莹与秀英区东山镇某村委会某经济社承包金分配纠纷案。该经济社全体村民讨论后制定的承包金分配方案的主要内容有：“（一）人口截止时间为2007年12月31日晚12时（即零时），超过零时，生不发，死不退；（二）凡经多数村民核实为本村人的，一律享有分配的权利；（三）凡领财政工资的人员，按满额的80%分配，非领财政工资的人员按满额分配；（四）经政府办理结婚手续或按农村风俗习惯，凡年满18至21周岁的青年人，举行结婚典礼，而且一夫一妻，一律享有分配权，对于本村妇女和男方办理结婚手续或被男方娶出去的，一律没有分配权。……”原告钱某莹于2001年7月出生于被告集体经济组织，自小随其母在该经济社生活，也随其母落户在该经济社。一审法院认为，原告钱某莹具有该集体经济组织成员资格，应当享有集体经济组织成员的同等待遇，享有土地承包金的分配权。二审法院认为，钱某莹随出生并落户在该经济社，但没有证据证实钱某莹从小生活在该经济社，也没有证据证明其以该经济社分配的土地为基本生活来源，因此一审认定事实不清，适用法律错误，撤销一审判决。

从上述两案可以看出以下几点：一是对外嫁女的认定没有统一标准，有的以结婚手续，有的以举办婚礼，有的规定一个时间点，有的甚至以多数村民的意见。二是农村集体经济组织成员资格是判定是否享有本村集体经济收益的主要依据，而判定是否具有集体经济组织成员资格的标准也不统一，有的依据户口，有的依据是否常住，有的依据主要生活来源等。三是本村男性和嫁进来的媳妇享有农村集体经济收益分配权，而外嫁女基本不享有。四是农村集体经济收益的分配标准不统一，有的分配给长年外出务工或经商的人员甚至领取财政工资的国家工作人员，而即使外嫁女在本村居住、生产生活，也不享有农村集体经济收益的分配权，有的只象征性或补偿性地分配到一小部分。

二、农村外嫁女权益纠纷折射的社会管理问题

单纯从法律角度看，农村外嫁女权益纠纷关键是外嫁女等农村特殊群体的身份、农村集体经济组织成员资格以及判定的标准和依据问题。然而，农村外嫁女权益纠纷产生的原因是多方面的，包括经济利益的驱动、传统观念的影响、农村管理体制的变革、立法的缺陷、外嫁女的弱势地位及救济手段的不足等。特别是土地承包经营权30年不变与土地资产价值暴涨的经济利益冲突，农民个体流动性增强和土地产权制度模糊性的动态失衡，城市现代化和现代工商文明对传统乡土熟人社会的强烈冲击。从社会管理创新的视角看，农村外嫁女权益纠纷是市场经济发展和农村城市化过程中出现的一种典型的社会形态，暴露了社会管理层面的诸多问题。

（一）行政指导基本缺失

在外嫁女等农村特殊群体土地承包收益、宅基地以及其他福利分配方面，缺乏相应的行政指导和指引；行政机关在农村妇女户籍的迁入迁出方面的管理不到位，经常出现双重户籍、空挂户等情形。以征地补偿工作为例，《土地管理法》第47条明确规定了征地补偿款的构成为土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费以及安置补助费，并各有不同的归属和用途，保证这些款项依法分配，是征地补偿政府行政行为的重要内容。但是，实践中土地主管部门的征地补偿工作往往是将征地补偿款转到村委会或村民小组账户上即告完结，对村委会或村民小组如何分配、如何依法使用缺乏具体指导和监管，再加上政府在划拨征地补偿款时没有预留部分份额，难以解决法院判决、调解组织调解后保障权利人合法权益得到及时补偿的问题。

（二）村民自治异化错位

在海南农村，“男尊女卑”“嫁出去的女儿，泼出去的水”“从夫居”等传统观念仍然根深蒂固，再加上农村家族利益、外来势力以及小集团势力的渗透影响，农村基层干部或村民代表往往忽视或无视《宪法》《妇女权益保障法》《农村土地承包法》等维护妇女权益的精神，而过分强调村民自治，以村规民俗、村民代表大会等貌似合法的形式排斥、限制、剥夺外嫁女等农村特殊群体的合法权益，甚至部分乡镇干部也将此作为指导或制定政策的依据，导致在对待外嫁女征地补偿款等权益分配时的做法千差万别，甚至同一个村委会或村民小组制定的分配政策也前后不一致。据2012年3月27日的《海南日报》登载，三亚市人大对具有征地补偿款分配情况的56个村委会进行调研，在接受问询的村民中，同意外嫁女参加征地补偿款分配的有463人，而不同意的则高达2370人。

（三）法律依据严重不足

外嫁女是否具备本集体经济组织成员资格是其能否享受村民待遇的前提和基础。对这一身份的认定，究竟以订婚、婚宴等村规民俗，还是以登记结婚或者户籍是否迁移为标准，是否还要附加主要生活来源、主要居住地等其他条件，或履行某些义务，都没有统一的规定。虽然《宪法》《妇女权益保障法》《农村土地承包法》等都规定了妇女在土地承包经营、集体经济组织收益分配、宅基地使用、征地补偿款分配等方面与男子享有平等的权利，不得剥夺、侵害妇女的合法权益，但在判断外嫁女身份方面的可操作性都不强。

最高人民法院2001年7月（法研[2001]51号）、2002年8月（2002民立他字第4号）分别对广东省高级人民法院和浙江省高级人民法院对相关问题的请示的答复以及2005年9月施行的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》对外嫁女征地补偿款分配纠纷等案件的态度经历了从受理、不受理再到受理的反复。《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》只是厘清了农村外嫁女征地补偿款分配纠纷案件受理程序上的障碍，但未解决农村集体经济组织成员资格的认定问题。

1995年5月施行的《海南省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第23条规定，婚后男方到女方家落户或者女方户口未迁出原籍的（含其家庭成员），享有与当地村民同等的权利，明确了判断外嫁女或入赘男身份问题的户籍标准，但只是以户籍为标准进行判断并不符合目前农村人地分离、人户分离比较普遍的实际情况，也会产生许多问题。2008年和2012年，海南省高级人民法院相继出台处理外嫁女征地补偿纠纷的有关指导意见，要求在认定外嫁女等农村特殊群体的集体经济组织成员资格时，以人民政府的征地补偿安置方案确定时是否以本集体经济组织的土地为基本生活保证为基本依据，兼顾是否具有本集体经济组织户籍以及是否在本集体经济组织形成较为固定的生产、生活作为判断标准。这些意见的出台发挥了司法指导作用，但从司法实践的效果看，仍存在对部分条款理解不一，有些内容有待明确以及法律适用尺度不一等问题。尤其是，这一意见仅在司法领域发挥作用，有待“提升”，扩大指导范围和指导力度。

三、解决农村外嫁女权益纠纷问题的思路

（一）以统筹解决为基本原则

农村外嫁女在集体经济利益分配领域的不公、歧视违背了“法律面前人人平等”的宪政原则，再加上政府指导缺失和法律解决手段的不足，使农村外嫁女普遍感到不满，引发了较为强烈的对立情绪，成为影响社会稳定的不利因素。解决问题的前提是充分认识问题。因此，目前对农村外嫁女权益纠纷进行深入调研，具有重要的政治意义、理论意义和现实意义。建议由省委政法委或省人大常委会有关部门牵头协调，形成多系统、多单位和多部门组成的联合调研组，对以农村外嫁女征地补偿款等权益纠纷为主要内容的一系列问题进行调研，核心问题是外嫁女等特殊群体的农村集体经济组织成员资格的认定及依据。在实证调研的基础上，协商研究统一性、综合性的解决方案，形成从预防、指导、监督、调解、审判、申诉等各环节的综合性的地方法规，形成逐渐解决此类问题的推动力和合力。

农村外嫁女征地补偿款等权益纠纷非常复杂，不仅是外嫁女及众多失地农民权利救济的现实问题，还涉及宪政建设和实施的重大理论问题，更是涉及到社会、经济、法律、传统思想观念等社会管理的诸多方面和环节，不是一个单纯的法律问题，而是一项政策性很强的工作。在谱写美丽中国海南篇章的大的历史背景下，对农村外嫁女权益纠纷问题，应当以开放改革的政治思维，建设国际旅游岛的政治自觉，改善和保障民生的政治责任，从完善和创新社会管理体制的层面加以高度重视，统筹兼顾，多措并举，强化指导。行政机关、司法机关、自治组织应多方行动，预防、治理并举，政策指导、工作指导并举，法律手段、行政手段和其他手段统筹兼施。

（二）加强行政管理和指导

对农村事务加强行政管理和指导是行政机关的一项重要职责，是其应当履行的社会管理职能的重要组成部分。在外嫁女等农村特殊群体的权益保护上，行政机关应当有所作为。

一是加强对村民自治合法依规的引导和监督。对村民会议或村民委员会决定的涉及村民利益的分配方案，可由乡镇政府指导审查，对于有违反宪法、法律法规和政策的内容，通过指导予以纠正，或者在其开会之前或之时进行法律和政策的指导。二是加强征地补偿款、惠农资金等分配的指导和监督。应当提前公布政府的征地补偿安置方案，指导集体提存和分配农户的比例，在划拨征地补偿款时明确要求专户存储、专款专用，并预留一定的份额用于后续争议的处理，明确基于成员身份而分配的土地补偿费应当由全体成员平等享有，明确土地补偿款的构成及发放范围，地上附着物和青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，安置费专门用于被征地农民的安置，而土地补偿款则应由村集体留存或全体村民共同平等地参与分配。三是加强户籍管理。农村村民往往法律意识不强，对户籍意义的认识不到位。农村妇女出嫁往往经过两个村委会或村民小组的同意就算是迁户或落户，而不通过派出所进行户籍的注销和登记，导致空挂户现象；有的不迁出户口而直接再办理新户口，导致出现双重户籍现象。因此，公安机关要加强落户和迁移人员的动态管理。四是因地制宜提供创业、就业机会。政府要积极扶持当地产业，引导农民就近创业或就业，多渠道、多措施增加农民收入，避免农民眼睛只盯着征地补偿款过日子。

（三）完善地方立法

涉及外嫁女权益保护的法律和政策众多，既有国家层面的，也有地方层面的；既有法律，也有规章、政策。宪法和法律对农村妇女权益保护作了原则性的规定，但正如本文前面的分析，法律、司法解释、地方法规以及政策对农村外嫁女问题的规定存在不足和矛盾的地方。在全国难以统一立法解决的情况下，海南可以充分发挥特区立法和地方立法的优势，出台地方性法规，明确外嫁女等农村特殊群体的身份的认定、权益分配的范围和程序、案件的受理条件和范围等问题，以指导行政机关和村级组织依法行事，规范司法实践活动。

外嫁女权益保护在地方性立法的层面上有几个焦点问题应当予以厘清：一是外嫁女的村民身份问题。农村外嫁女是否具备农村集体经济组织成员资格是其是否享受村民待遇的前提和基础。2012年8月，海南省高级人民法院出台的《关于审理农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见（试行）》规定，对农村集体经济组织成员资格的认定，以人民政府的征地补偿安置方案确定时是否以本集体经济组织的土地为基本生活保障为基本依据，兼顾是否具有本集体经济组织户籍以及是否在本集体经济组织形成较为固定的生产、生活作为判断标准，并对外嫁女等农村特殊群体的农村集体经济组织成员资格的认定作了较为细致的规定。这一规定较为符合海南当前实际，但由于是内部指导意见，发挥作用的空间不大，因此建议可以地方法规的形式将其合理内容固定下来。二是村规民俗的效力问题。在海南广大农村普遍存在重男轻女的思想，一些地方通过村规民俗等方式限制和剥夺外嫁女应享有的村集体经济收益，即使在法院判决后，也难以得到有效执行。这样的思想意识与男女平等的现代观念格格不入，与法律规定相违背，侵害了公民合法权益，伤害了农村妇女，应当从法律法规的层面上予以否定。三是村民自治的效力问题。《村民委员会组织法》明确了村民自治的原则，农村土地承包收益分配、征地补偿款分配、集体福利分红等属于村民自治范畴内的村级重大事务，对于在符合法律规定情况下通过村民大会或村民委员会决定的事项，应当承认其合法的效力。但该法也明确规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。因此，村民大会、村民委员会以村民自治为由，剥夺外嫁女合法权益的决定，与国家法律法规和国家政策不相符合的，应当认定无效，不能作为处理外嫁女权益纠纷的依据。

农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本权利，对外嫁女等农村特殊群体的权益保护应当遵循两项基本原则：一是权利平等原则。平等权是宪法赋予我国公民的一项基本权利，农村妇女权益的平等保护也是《妇女权益保障法》《土地承包法》等法律规定的基本原则，在认定外嫁女等农村特殊群体是否具有农村集体经济组织成员资格时，要牢牢把握权利平等的原则，充分保障当事人的权利。二是有限保护原则。对权利的充分保障不意味着权利的过度享有，对农村集体经济组织所有的有限资源来说，某些人的过度享有权利就意味着对另一些人权利的剥夺。因此，外嫁女等农村特殊群体要求分配农村集体经济收益时，一方面要充分保障其权利，不能使其应当享有的权利落空；另一方面要注意不能既在娘家得也在夫家得，不能两边重复享有权利。

（四）建立多元纠纷解决机制

在我国，现行纠纷解决的方式主要有诉讼、人民调解、仲裁、行政调解等方式，每一种纠纷解决方式都有其特点和优势。但在社会发展日趋复杂，利益格局日益多样化，纠纷形式日趋多元化的情况下，构建多元化的纠纷解决机制对于促进社会和谐、培养公民自治理念、健全社会管理、优化资源配置等具有十分重要的意义。外嫁女等农村特殊群体的权益保护具有牵涉面广、内容复杂、形式多样的特点，对该类纠纷的解决应当以和谐稳定的大局为重，坚持原则性和灵活性相结合，多方面、多角度地化解纠纷，避免矛盾激化升级。

一是加强法律宣传教育。各级行政机关和司法机关可以选取典型案例，深入农村加大以案释法的力度，增强村组织成员依法办事的意识。二是加强沟通协调。乡镇党委、政府作为基层管理力量和主体，应当加强与上级机关和相关社会组织的沟通联系，争取支持帮助，借助多方力量多方面多渠道作好农村基层组织特别是村两委成员的工作，积极预防，妥善化解矛盾纠纷。三是司法机关主动参与。作为负有维护社会稳定职责的公、检、法、司机关，应当积极为基层提供法律帮助，当好政府的参谋。可以协助、指导乡镇政府行使合法性审查村民会议制定的自治章程、村规民俗的职权，可以协助乡镇政府对涉及村民利益内容的村民会议的重大决定事项进行指导审查。四是多方联动，强化民间调解。贯彻“最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”的理念，坚持调解优先原则，充分发挥乡镇司法所、人民调解委员会的作用，基层法庭、乡镇检察室积极做好答疑释法、息诉罢访工作，力争把矛盾纠纷化解在基层。