我国食品安全监理体系研究

张云霄， 刘宏志

（北京工商大学计算机与信息工程学院，北京 100048）

我国食品安全监理体系研究

张云霄， 刘宏志*

（北京工商大学计算机与信息工程学院，北京 100048）

食品安全问题关乎国民生计，影响具有多领域性和全球性.从我国食品安全监理体系现状及存在问题出发，搭建了食品安全监理体系模型，以实现多种监管主体相结合、食品全产业链的整体监管，并完善了其制度体系.提出了完善我国食品安全监理的具体策略和措施，应用物联网技术尤其是传感器网络技术，构建了食品安全监理信息系统架构，为进一步提高食品安全管理与监控手段提供了参考建议.

食品安全监理；体系模型；物联网

食品安全（food safety）有两层含义，一是指国家和社会的食物足够供应，二是指食品无毒害，符合人体健康的营养要求.近几年，食品安全问题频发，例如国内的毒奶粉、地沟油、地下水污染等事件，涉及到社会的各个行业，包括食品生产企业、物流企业、销售商、相关科研检测单位和农户等.实际上，食品安全问题具有全球性，例如欧洲多国出现的假牛肉事件.面临严重的食品安全问题，我国食品安全监管体制尚不完善、监管力度依然不够、监管环境有待开放，等等，需要尽快完善我国食品安全监理体系.建立和完善食品安全监理体系，可以借鉴世界上一些发达国家的做法和我国信息工程监理制度［1-3］.食品安全监理是指监理机构根据我国的食品安全法等相关法律制度，在食品的生产过程中，对食品中存在可识别的食品安全风险因素进行督察、监控和评价，并进行风险评估和控制，以确保食品安全的行为［4］.由于食品安全关系到经济、市场和消费安全，关系到消费者的切身利益，因此，建立和完善与社会主义经济体制相适应的食品安全监理体系尤为重要.

1 我国食品安全监理体系主体

为达到食品安全监管的目的，需要进一步完善我国食品安全监理制度，协调政府和社会多方面力量共同参与管理我国食品安全生产链，包括生产、加工、运输、销售等一系列工作［5-6］；要注重建立和区分食品安全监管主体、结构体系和管理体制，提高食品安全监管水平和食品安全事件的应急处理能力［7］.完善食品安全监管制度，包括食品安全检测技术［8］、食品安全综合评估技术［9］、食品安全认证制度［10］、追溯制度和问题食品召回制度［11］、食品风险控制制度［12］等，可借鉴国外先进理念和成功经验［13］.

我国食品安全监理体系的监管主体应遵守以政府建立的实体化监管机构为基础，通过建立和完善相关法律和规章制度等，利用行业组织管理力量、生产者和消费者共同参与相结合等方式，形成多主体的分层监管体系，即政府监管和多方参与，分散并降低单一监理机构带来的食品安全监理风险，发挥行业及企业、媒体和公众等非政府主体在食品安全监管中的作用；实施政府主导和非政府组织广泛参与的食品安全监理多元主体模式，保证对重大食品安全问题有效监管.

1.1 政府在食品安全监理中的主导作用

频繁发生的食品安全事件，揭示了食品行业市场机制存在着巨大的安全隐患和严重的“信息不对称”问题［14］.为了应对这些问题和限制某些不法者侵害公共利益的行为，政府应通过出台各种监管政策和有效组织管理机构，加强食品行业质量规范和食品市场的监督和管理.从公共利益方面考虑，政府在食品安全监管体系中，通过必要的行政手段进行直接监管，同时增加经济和法律等相关手段进行辅助管理.因此，政府在食品安全监理体系中的地位及所发挥的作用是主导性的.

1.2 非政府主体在食品安全监理中的辅助作用

由于食品安全问题涉及领域广泛，形式愈加多样，并且食品安全问题关注度越来越高，促使食品安全监理的难度越来越大，以政府单一主体、行政监管为主的监管模式，难以维护和监管整个食品安全秩序.因此，建立和完善我国食品安全监理体系，应该改变过去由政府单一主体构成的食品安全监理体系，形成由政府主导，行业组织、生产者和消费者等公众多元主体共同参与监管的体系，使非政府主体能在食品安全监理过程中发挥辅助作用，发挥多元主体监管食品安全的优势，不断提高食品安全监理的效果，从而进一步促进我国食品市场的全面建设与发展.

2 食品安全监理体系模型

图1 新型的食品安全监理体系模型Fig.1 Novel food safety surveillance system model

为保障人民群众身体健康和生命安全，进一步加强食品安全监管工作，完善国家食品安全监管体系，根据《中华人民共和国食品安全法》、《国家食品安全监管体系“十二五”规划》等相关国家食品安全规范，结合信息工程监理模型，可建立新型的食品安全监理体系模型，如图1.

新型的食品安全监理体系模型主要由6部分构成：一是监管主体，原包括国务院食品安全委员会、食品药品监督管理局、工商行政管理局、质量监督检验检疫总局，现为2013年3月根据国务院机构改革和职能转变方案，新组建的国家食品药品监督管理总局.食品药品监督管理部门主要负责食品生产经营资格及食品生产、经营、消费场所等的监督管理［15］.工商行政管理部门主要负责市场的监督管理和行政执法，对市场主体进行监督管理［16］.质量监督检验检疫部门主要负责生产加工领域，不涉及餐饮企业.二是监管依据，即规制体系，包括监管法律法规体系和标准体系.三是监理阶段，即生产、加工、运输、销售阶段.四是监理对象，包括投入品、农产品生产、农产品加工/食品加工、零售等.五是监理内容，包括企业信用、认证认可等方面.六是监理的支持要素，包括设施、人员等配备.与此体系模型相适应，要建立3个体系和1个环境条件保证，内容包括：食品安全监理的过程体系、制度和执行体系、信息体系和环境条件保证.

近年来，国家针对日益严重的食品安全问题提出了新的构想，改变食品分段监管体制，减少职责交叉重复.组建了国家食品药品监督管理总局.将食品安全办、食品药品监管局、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责和工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，实现对生产、流通和消费环节的食品安全和药品的安全性实行统一监督管理.方案提出，新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定；农业部负责农产品质量的安全监督管理；将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门.经过卫生委、农业部、食药总局等有关机构和职责整合，初步形成了“三位一体”的食品安全监管新架构.

2.1 食品安全监理的过程体系

为了更好地实现食品安全监理，可将食品安全监理过程分为事前监理、事中监理和事后监理3个阶段，通过政府部门和多元主体共同参与监督管理，维护食品市场秩序.

1）事前监理阶段.事前监理是指各国家的食品安全监管部门和行业组织等通过建立法律法规及行业规范等手段，对食品安全问题做出标准性规定，并建立和完善食品安全信用制度，使食品链上的单位和个人在食品链的交易活动之前就减少违法的可能性.

2）事中监理阶段.在食品安全监理活动中，检测农产品原产地、食品生产加工车间、物流运输过程，以及市场销售环节是否有违规状况，整合监管部门和行业组织、生产者和消费者等公众多元主体收集的食品市场信息，实现从田间到餐桌的食品生产链整体的有效监管.

3）事后监理阶段.它是食品安全监理职能的体现和保障.通过执法系统，维护和保障食品安全监理的规范和监督环节的效率.依据《食品安全法》和相关规定，及时处理食品安全生产经营不法者.同时，有关部门应及时发布信息，告知广大消费者，使大众参与监督，获取反馈信息，减少食品安全问题带来的更大损失.

2.2 食品安全监理的制度和执行体系

我国食品安全监理的发展需要建立完善的制度和有效的执行体系.目前，我国食品安全监理体系的建设和改革已经具备了较好的基础，食品安全监理制度体系不断完善，执行和实施也在全面推进依法行政.

1）完善食品安全政策法规，建立与国际接轨的食品安全监督体系.完善配套法律法规，降低监管成本，将国外先进的理念和模式与我国食品市场相结合，运用现代科学技术手段，引入食品安全信用的评价制度和奖惩制度［17］，使食品安全监理体系建设有法可依.

2）建立联合执法制度，加强执法监督.由于食品安全问题涉及领域广泛，我国食品安全监督管理体制存在重复又有“盲点”［18］，不利于责任落实.因此建立食品安全联合监管部门，组织协调各执法部门的工作，建立食品安全监管责任制和责任追究制，提高我国食品安全监管水平和工作效率非常必要.

3）对整个食品链进行全面监控，加强执法队伍建设.要将食品原产地、加工、流通和销售等环节都处于执法部门监控之下，实行责任制，需要提高执法人员的整体素质，提高依法行政水平［19］.

2.3 食品安全监理的信息体系

食品安全监理的信息体系是建立和完善我国食品安全监理体系的重要内容，是落实食品安全监管的有效方法.应用现代技术手段，建立灵敏高效的食品安全监理信息系统，提高食品安全监理的反应能力和监管力度.加强食品安全监管系统的信息化建设，应该做好以下几方面工作：

1）整合与食品安全相关的因素.收集和整理各类食品链信息，实现各个部门之间的资源信息共享，并建立有效的食品安全传导机制，提供一个及时向公众通报各种食品安全状况的平台，使消费者能够参与改善食品安全的管理，从而扩大食品安全监理的幅度和力度.

2）构建企业信用信息系统.通过建立完善合理的企业信用信息系统，对企业基本情况和信用信息的分析，逐步建立完善的信用标准和信用评价制度，按照风险度和信誉度，综合运用现代化信息手段，对食品安全生产链进行信用监管，提高监督管理的整体水平与效能，保障消费者利益.

3）深入研究和创新食品安全监理的手段方式.加强食品安全监管部门的装备和信息化建设，利用现代信息技术，对传统的工作流程、监管模式和行政审批方式等进行创新和改革，以提高服务水平和执法队伍建设.

现阶段国家大力推进物联网平台的建设，可以利用物联网技术对食品市场进行跟踪管理，实时掌握食品生产流通过程的信息，对食品安全进行有效的风险分析和控制.基于物联网平台的食品安全监理系统架构见图2.

图2 基于物联网技术的食品安全监理信息系统架构Fig.2 Information architecture of food safety surveillance based on internet of things technology

针对食品安全问题涉及领域多、覆盖范围广、监测指标多等特点，提出食品安全监理信息系统的基于物联网技术架构.物联网服务平台通过RFID智能终端设备，负责为食品安全监理信息系统采集数据，传送至食品安全数据处理中心；数据中心将接收到的海量信息，处理分析后由相应的服务模块进行处理，食品安全数据库则是整个食品安全监理信息系统的数据基础，其中所包含数据的有效性和实时性直接影响着监理效果；根据食品安全数据库的信息数据添加不同的服务模块，及时对食品安全监测过程中出现的问题进行识别和妥善处理，减少损失和影响.

通过建立子系统服务层，可为上层系统用户提供不同服务.如建立评价指标子系统可以为建立企业信用提供基础数据支持；预警分析子系统可以加强执法，防患于未然；应急响应子系统可以为发生食品安全问题时，提供决策依据；溯源追踪子系统是为了加强源头监管，明确责任主体，进一步提高食品安全管理.

2.4 食品安全监理的环境条件

建立和完善我国食品安全监理体系建设，必须有食品安全信息管理制度和食品安全监理制度体系等环境条件保障.

1）食品安全信息管理制度.通过形成以政府监控，行业、大众媒体和消费者参与的综合评价机制，实施安全责任制，协调信息服务管理机构管理现有的信息，整合现有食品安全信息资源，建立统一规范的信息管理制度.目前我国食品安全问题的综合监督、组织协调与权威的监管机构权力还很有限［20］，通过建立完善食品安全信息管理制度，有利于打破部门分割、权力分散的现状，有利于建立高效信息收集、整理、分析和传输机制，有利于形成质量标准体系，建立食品安全问题预警系统和应急系统，以及完善我国食品安全信息公报制度［21］.

2）食品安全监理制度体系.食品安全监管部门需要一个强有力的法律规章制度.我国现有食品安全法律体系还不完善，对市场的准入、经营者信用规范和处罚条例等还存在着较多问题，缺乏对食品安全监理制度的法律规范，很大程度上制约了食品安全监理工作的顺利开展.

3 完善我国食品安全监理体系的措施

3.1 全面普及食品安全知识，提高全民对食品安全的重视程度

消费者对食品安全的重视程度能够影响我国的食品安全监管工作的发展.营造良好的食品安全生产和消费环境，有利于食品安全监理的建立.一方面，通过加强食品安全的宣传，普及食品安全知识；建立健全行业协会、企业自律机制，严格遵守国家有关法律法规和安全卫生标准，积极发挥行业自律组织监管的作用.另一方面，消费者自身能够关注食品市场动向和国家出台的相关政策，提高对食品安全的自我保护意识和辨别能力.第三方面，建立完善舆论监督和群众参与食品安全监理的机制，切实发挥舆论和社会公众在食品安全监理中的作用.近年来，在全国各地食品安全监理的实践中，舆论和公众的监督参与作用有所体现，但远未发挥到位，更没有从食品安全监理体系多元主体的角度重视并发挥作用.

3.2 建立以政府为主导的多元主体分层次食品安全监理体系

《中华人民共和国食品安全法》对食品安全监管部门进行了具体的责任部署，包含行业、媒体等参与者的监督.由于我国的食品安全监理模式主体比较单一，监管手段简单，监管幅度力度小、收效低；同时，食品安全管理涉及产供销等众多环节，在监管食品这个领域时，不能把所有任务都覆盖.比如农业部职责是监管农产品和以植物或动物为原料的产品，卫生部门职责是建立食品标准评估.再比如，群众提供线索侦破食品领域犯罪案件，并由媒体曝光，最后应交给公安部门采取措施查处这些案子，过程涉及多方面主体参与.在这种情况下，有必要建立以政府为主导的一种机制，包含第三方行业或企业参与监督以及媒体和公众的参与，来协调各方面运行关系，完善职能和综合监管的要求，形成统一高效的综合食品安全监理机构.

3.3 进一步制定和完善食品安全监理的法律体系和制度保证

应对众多恶性食品安全问题，仅有社会大众和政府部门的监督是不够的，还需要完善的食品安全法律监管体系.同时，基于建筑工程监理和信息工程监理的理论，建议成立食品安全监理第三方机构，引导大众参与舆论监督和公众监管，完善我国食品安全监理体系，也有利于培养专业的食品检测人才.因此，应加快食品安全监理的综合立法和完善市场监管的专门法律规章建设，加大行政执法力度，规范行政执法行为.

3.4 加强对食品安全问题风险控制，逐步建立食品安全监理体系

通过建立食品安全监理体系，减少食品安全问题频发、监管不到位、监管能效低等引发生命及财产损失的风险.在我国食品安全监理制度和食品安全信息管理体系尚未成熟的条件下，一方面要加大食品安全监理体系改革的力度，另一方面完善食品安全监理手段，逐步建立和完善食品安全信息监管体系，建成食品安全问题预测系统和应急系统，确保食品市场的安全有效运行.

4 小 结

鉴于食品安全风险不断加剧的现状，通过对国内外食品安全问题，以及我国食品药品安全问题的最新动态的研究，客观、系统地分析了我国食品安全特点，提出以政府监管为基础，实行行业自律、舆论监督、群众参与相结合的监理模式，即以政府监管为主导，非政府组织广泛参与的食品安全监理模式.构建了食品安全监理体系模型，提出了完善我国食品安全监理体系的策略和措施.结合现代技术，尤其是基于传感器网络的物联网技术，设计了食品安全监理信息系统架构，为进一步提高食品安全管理与监控手段提供了参考建议.

［1］ 邓小云，刘宏志.基于云计算的食品安全监理研究［J］.北京工商大学学报：自然科学版，2012（4）：77-80.

［2］ 张云霄，刘宏志.基于多目标PSO算法的信息工程监理的研究实现［J］.计算机系统应用，2013，22（2）：92-95.

［3］ 张云霄，刘宏志.物联网技术在信息工程监理中的应用［J］.计算机安全，2012（1）：46-48.

［4］ 李梦寻，刘宏志.基于物联网的食品安全监理模型研究［J］.北京工商大学学报：自然科学版，2011（3）：54-58.

［5］ 刘钊，刘宏志.基于PSO的食品应急物流模型的研究［J］.北京工商大学学报：自然科学版，2012（3）：75-79.

［6］ Liu Hongzhi，Xiong Jieqiong.Research on the city emergency logistics scheduling decision based on cloud theory based genetic algorithm［J］.Communications in Computer and Information Science，2011，417：182-185.

［7］ 路红艳.物联网在流通领域应用的商业模式研究［J］.北京工商大学学报：社会科学版，2012（3）：44-49.

［8］ 谢建华，申明月，李昌.我国食品安全状况分析及对策研究［J］.食品工程，2010，9（3）：8-12.

［9］ 周乃元，潘家荣，汪明.食品安全综合评估数学模型的研究［J］.中国食品卫生杂志，2009，21（3）：198-203.

［10］ Jacxsens L，Luning PA，Marcelis W J，et al.Tools for the performance assessment and improvement of food safetymanagement systems［J］.Trends in Food Science and Technology，2011，22：80-89.

［11］ Ng T D，Yang C C.A framework for harnessing public wisdom to ensure food safety［C］∥Intelligence and Security Informatics，ISI 2009，June 8-11，2009，Richardson，TX，USA，IEEE International Conference on. TX，USA：2009：185-187.

［12］ Domenech E，Escriche I，Martorell S.An integrated framework for risk informed decision making on food safety and quality［C］∥Safety and Reliability for Managing Risk-Proceedings of the European Safety and Reliability Conference.Melbourne：2006：1931-1938.

［13］ Colm G.Food safety controls in Europe-challenges and opportunities［J］.Journal of AOAC International，2007，90（2）：1-5.

［14］ 张颖伦.从信息不对称理论看食品行业的政府质量规制［J］.电子科技大学学报：社科版，2011，13（5）：15-23.

［15］ 杨洵，师萍.多主体预算配置低效与我国食品安全监管缺失［J］.安徽大学学报：哲学社会科学版，2006，30（3）：149-153.

［16］ 蒋凌琳，李宇阳.食品安全监管问题研究进展［J］.中国食物与营养，2011，17（12）：12-15.

［17］ 谢敏，于永达.对中国食品安全问题的分析［J］.上海经济研究，2002（1）：39-45.

［18］ 武秋萍.我国食品安全现状及发展对策［J］.山西农业科学，2009，37（12）：75-76.

［19］ 赵来军，唐小平，肖志杰.我国食用农产品无缝隙化安全监管体系研究［J］.当代经济管理，2008，30（2）：18-22.

［20］ 蔡烨萍.我国食品安全监管主体优化研究［D］.北京：中央民族大学，2008.

［21］ 谢建华，申明月，李昌.我国食品安全状况分析及对策研究［J］.食品工程，2010，9（3）：8-12.

Study on Food Safety Surveillance System in China

ZHANG Yun-xiao， LIU Hong-zhi*
（College of Computer and Information Engineering，Beijing Technology and Business University，Beijing 100048，China）

Food safety issues are related to the national life，which affectmany areas and are global. Based on the problems of China，s food safety surveillance system，several countermeasureswere applied to improve the institutional system，such as setting up the safety surveillance system model，combiningmultiple supervision agencies，and setting up the overall supervisionmodel of food safety production.Applying the internet of things technology，especially sensor network technology to build a food safety surveillance information system can improve the surveillancemeans of food safety.

food safety surveillance；system model；internet of things

檀彩莲）

TS201.6

A

10.3969/j.issn.2095-6002.2014.01.014

2095-6002（2014）01-0077-06

张云霄，刘宏志.我国食品安全监理体系研究.食品科学技术学报，2014，32（1）：77-82. ZHANG Yun-xiao，LIU Hong-zhi.Study on food safety surveillance system in China.Journal of Food Science and Technology，2014，32（1）：77-82.

2013-03-26

北京市属高等学校科学技术与研究生教育创新工程建设项目（PXM2012-014213-000037）.

张云霄，女，硕士，主要从事信息工程与食品安全监理研究工作；*刘宏志，男，教授，博士，主要从事信息工程监理、电子商务与电子政务等研究工作.通讯作者.