林地年度变更的基本原理、常见问题与对策研究

邱尧荣 陆亚刚

（国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州 310019）

林地年度变更的基本原理、常见问题与对策研究

邱尧荣 陆亚刚

（国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州 310019）

结合林地年度变更调查试点工作实践，分析林地年度变更之经营资料收集处理、遥感影像判读、前期数据错误、行政界线变动、变更属性因子填写等环节中的问题及原因，并有针对性地探讨解决办法与对策。

林地；年度变更；对策

林地年度变更是贯彻落实国务院审议通过的《全国林地保护利用规划纲要（2010－2020年）》的重要基础工作，是实现林地管理“一张图、一套数、一盘棋” 的主要内容，更是实现统筹国家一类清查和二类调查，监管各类林业重点工程，评估管护成效，以及各类绩效考核的重要基础,特别是划定并保护林地生态红线的科学依据。为此，国家林业局及时开展了该项工作试点。本文结合试点实践，对林地年度变更的原理、工作中出现的重点难点问题进行分析,并有针对性地探讨解决问题的方法与对策。

1 林地年度变更的基本原理剖析

1.1 林地年度变更的目的

林地年度变更的目的是什么？实质上变更就是更新，使林地“一张图”由死图变活图。是在林地“一张图”的基础上，综合运用3S等高新技术和经营管理档案等资料，盘活并保持林地“一张图”现实性和准确性，从而及时为各级林业部门提供时空数字信息和图面信息，逐步改变原来“以数字管地”的方式，建立起“以规划管地、以图管地”的差别化、精细化林地管理模式[1,2]。

1.2 林地年度变更的方法

林地年度变更的方法是什么？就技术流程而言，林地年度变更就是采用“三种手段”弄清“三个变化”，从而更新林地“一张图”的方法。

“三种手段”：一是遥感判读----借助更新期内的高分辨率遥感影像变化地块的判读分析结果；二是经营管理档案----通过综合利用植树造林、森林采伐、占用征收林地和森林灾害等林业经营管理档案[3]，以及工程建设和其他规划调整等资料；三是实地调查分析----按年度开展的林地范围、林地保护利用以及林地管理属性等变化情况的实地调查分析。应该说，当林业经营管理情况的档案管理工作规范后，林地年度变更工作就由目前的突击性工作变为常态化工作，遥感判读的手段就成为辅助，或仅用于局部工作质量的检查。

“三个变化”：首先是“林地”的进、出变化，即新增林地与减少林地的数量及变化原因；其次是林地范围内“森林”的进、出变化，即新增森林与减少森林的数量及变化原因；再者是林地范围内“其他地类”的进、出变化及相关“属性因子”的变化及原因。“三个变化”逐块上图入库，同时更新林地权属、森林类别、林种、工程类别等信息，形成林地的空间分布与管理属性变化信息，实现林地“一张图”数据库的年度更新。

1.3 林地年度变更的工作方式与主要技术环节

工作方式。目前我国林地年度变更调查工作采取的是三级联动、两级汇交的工作方式:县级林业部门组织技术力量，承担本县林地变更调查任务，开展资料收集调查核实变化地块上图入库等工作，编制本县林地年度变更调查统计表;省级林业部门负责本省调查工作的组织管理、技术培训、质量检查和全省汇总拼接，指导并协助县级单位做好调查核实和上图入库工作;国家林业局负责购置和处理遥感影像数据，对各省调查工作的抽样核查、汇总拼接、林地一张图数据库更新。

主要技术环节。年度变更工作主要包括资料收集处理、核实调查、成果生成3个主要技术环节。

2 林地年度变更常见问题与对策

2.1 资料收集处理过程中的问题及对策

一是时间节点。遥感数据获取时间要求的截止时点为当年底，但因为卫星运行周期及数据质量问题，实际获得的时间可能前期是9月，后期是8月，不能形成一个完整的自然年度周期，或者其他时间段而超过一个年度。针对这种情况，林业经营资料的收集应严格按照年度变更调查技术方案中要求，收集变更期间内的相关资料，不应根据所获得的遥感数据时间段来确定资料收集范围。如此，在遥感数据时间性不足的情况下，通过收集的经营资料进行林地变更上图。

二是内容范围。经营资料收集的内容范围主要为变更期内引起林地范围及地类变化的各种档案，具体内容和要求按照技术方案列举的7个方面执行。但对于不改变地类的，如抚育伐等资料可以不收集，以减少不必要的工作量。

三是资料质量。由于林地资源变化（林地征占、采伐、造林等）多以地形图为基础绘制，但因为投影、定位误差等因素出现遥感影像与地形图之间存在一定程度的不吻合[4]，从而导致变化图斑的面积、形状与资料不一致。另外征占用面积是以实地1：1000或更高精度测绘得到，而年度变更的基础地理参考是1：10000，由此可能得到许多小面积地块。针对此类问题，应依据审核审批材料进行实地定位核实，面积、形状认定以实地核实的上图面积和形状进行记载，小面积地块按照技术方案要求以最小图斑面积（1亩）控制。

四是矢量化方法。目前经营资料主要以纸质的形式保存，在保存过程中极易受湿度、温度以及使用程度等影响而变形。有研究表明在温度不变的情况下，若湿度由0％增至25％，图纸的尺寸可能改变1.6％，并且即使湿度恢复原来的程度，图纸也不能恢复原来的尺寸[5]。因此在矢量化前的扫描过程中，应在干燥环境下铺平图纸以重物压住，尽量使其平整。扫描时应以不低于300dpi的分辨率进行扫描。扫描后的电子图片必须经过几何配准来减少材料变形误差和扫描过程中产生的随机误差。配准前应注意设置正确的平面投影坐标系，从而保证矢量化成果具有空间意义。否则，即使矢量化完成也是徒劳无功的。在配准好的经营资料上进行矢量化时,若图件资料的坐标信息不全而不能定位时，应咨询熟悉当地情况的工作人员指认图斑位置，通过现有信息结合地形、地貌以及遥感判读直接手工录入。

2.2 遥感数据判读过程中的问题及对策

一是遥感判读的作用。遥感判读工作应当作为整个年度变更工作过程中的重要环节，但也不能仅利用遥感判读变化图斑进行调查、更新[6]，而不顾经营资料的综合利用。遥感判读和经营资料是相辅相成的[7]，必须综合利用才能得到准确的年度变更成果。

二是目视解译手段。遥感判读主要通过目视解译的手段，辅以变化自动识别进行前后期对比分析。判读人员对工作区的林地资源情况越熟悉，判读结果也越准确。因此在判读过程中，应重视目视解译，认真培训目视解译人员，通过经营资料及以往积累的解译标志，选择典型建立判读先验经验。

三是遥感数据质量。在遥感判读之前，应注意对比前后期数据是否有“双眼皮”等定位误差。若有此类现象，应及时反馈给遥感数据处理单位，重新进行几何精校正，直至符合定位要求。获得的遥感数据若没有完全覆盖工作区或其中有较大面积云层覆盖，经国家林业局资源司同意后，可采用当年度植被生长季节时的其他遥感数据源作为补充。通过此途径依旧不能实现遥感完整覆盖的地区，以“一张图”为基础，辅以经营资料和实地调查确定变化地块。

四是遥感判读方法。在判读过程中，建议按合适大小的网格划分工作区遥感影像，逐网格进行判读，以避免发生漏判。判读时遥感影像图的比例尺原则上不低于林地落界的遥感底图比例尺。判读过程严格执行双轨作业制度，通过初步判读之后，再检查会审确定目视解译结果，最终务必通过外业实地验证最终结果。

2.3 基础数据中出现的问题及对策

林地年度变更工作是以“一张图”数据为基础的，但由于前期林地落界数据量大，工作安排时间紧任务重，有些地块无法到现地核实，导致有些林地落界的小班属性有误，对年度变更调查质量的影响非常明显。针对此类特殊情况，分为图形错误和属性错误分别处理。图形拓扑关系如小班跨行政界线等错误，在前期数据中修改并做出备注；属性填写有误的，在本次更新中进行修正，变化原因填调查因素：漏划、错划、其它调查因素。

部分地区在“一张图”建设过程中，实际林地面积大于规划指标，为符合规划，人为的把部分现有林地排除在“一张图”成果之外（即所谓的隐藏林地）[8,9]。另外还存在林地征占用已审核（批）而影像判读仍为林地或实际未用的林地（已批未用），还有落界时已扣除的前期临时用地而本期回收的问题。针对这些情况，应本着实事求是的原则予以甄别，确实为林地的地块必须如实进行变更调查，变化原因填写漏划。针对已批未用地块，落界时按征占用处理的，本次根据影像按现状地类填写，并作出说明，作为错划处理。对落界时已扣除的前期临时用地而本期回收的，作为调查因素的其它填写，并更新相关属性信息。

2.4 行政界线变动引起的问题及对策

林地“一张图”工程是以行政界线进行行政单位的区划，要求县级行政区域界线不得擅自改变。确经省级以上民政管理部门批准变更的，须由省级林业主管部门报国家林业局备案。

然而，部分地区的植树造林、森林采伐、占用征收林地、森林灾害等林业经营是按经营界线管理的。在这种情况下进行年度变更，出现跨界小班是普遍问题。然而，科学合理的经营管理势必是按照统一行政区划进行的，因此出现跨界小班时，应以行政界线进行剖分并分别变更。

若因地方的经济发展需要，乡镇、村级别的行政界线发生了调整，应保证各级控制面积不变。一是落实新的乡镇、村的行政界线。相关乡镇、村按照“层层控制，分级量算，按比例平差”的原则，保证各乡镇总面积之和等于省下发的全县控制面积、各村总面积之和等于相应乡镇面积、各林班总面积之和等于相应村面积、各小班总面积之和等于相应林班面积。二是以县内新的乡镇、村的行政界线为准，将相关图斑进行剖分；三是将植树造林、森林采伐、占用征收林地、森林灾害等图斑，按前条方法分别进行变更调查。四是若必须产生更新数据，需以原行政界为本底进行年度前后对比、填写并统计，否则按新行政界就有较大产出难度[9]。

2.5 属性因子填写过程中的问题及对策

林地年度变更调查不仅要确定林地变化图斑的空间分布等图形信息，还应根据变化内容更新相应的属性因子。属性因子的核实根据变化图斑的类型灵活处理，有经营管理资料的可直接记载相关因子，没有资料或与资料不对应的，应进行补充调查，记载相关属性因子。

其中部分地区由于种植结构调整，农民在农地上种植林木，如经济林树种，且面积较大，郁闭度等已符合相关法规对林地的认定，但管理权限不在林业部门。针对此类变化，应按现状调查确认地类，并通过林地管理类型字段予以区分，代码分别为10（林业部门）、20（非林业部门）。

变化原因是统计本年度地类动态转移的主要因子，因此所有变化图斑必须根据变化原因代码表准确填写相应代码。变化原因可根据当地情况进一步扩充和细化，但应保证各类型间的逻辑通顺。同一图斑本年度存在多次变化（如火灾后造林），按引起原地类发生变化的变化原因填写，变化年度填写发生变化原因的年度。其中因行政界限改变而引起图斑发生变化，在变化原因属性字段标注代码96。地类未发生变化，管理因子发生变化的在变化原因属性字段填写代码99。

3 讨论

（1）林地年度变更调查是各基层林业局当前各项工作中的重中之重，是林业发展的数据基础，关乎其未来各项工作能否顺利开展，其重要性不言而喻。

（2）目前，有林地的郁闭度/覆盖度、平均胸径、公顷蓄积(活立木)和每公顷株数等测树因子暂不做更新硬性要求。但为进一步提升林地“一张图”的时效性和实用性，建议结合二类调查对测树因子进行更新，把小班蓄积量的更新也考虑进去，增加变更字段，建立相应的生长模型，把林地年度变更调查与县域森林资源主要数据更新结合起来[9]。

（3）本文所列问题产生的客观原因是基层技术力量不足及管理滞后。因此，一是应加强基层人员的技术培训；二是应加强林业经营资料的档案管理，尤其是造林、采伐、毁林开垦及非法占地等各类林政案件的档案管理。

[1]潘春芳. 全国林地保护利用年度变更调查试点启动[N]. 中国绿色时报, 2013.

[2]王洪波. 中国林地现代管理模式关键问题研究与实践探索[D]. 北京林业大学, 2012.

[3]国家林业局森林资源管理司. 全国林地年度变更调查技术方案[S]. 2013.

[4]段玉清. 土地利用更新调查需要注意的几个问题[J]. 现代测绘，2005(04).

[5]符海芳，向南平. 地图扫描矢量化的若干问题[J].江苏测绘，2000(02).

[6]张吉喆. 土地利用动态遥感监测在年度土地变更调查中的应用[J]. 北京测绘，2013(03).

[7]张光辉，刘冬古. 县级林地保护利用规划林地落界方法的探讨[J]. 华东森林经理，2012(04).

[8]肖永安. 基于3S技术的土地利用变更调查出现的问题及对策[J]. 电子制作，2013(06).

[9]魏甫，邓成. 森林资源数据年度更新探讨——以广西罗城仫佬族自治县为例[J]. 中南林业调查规划，2013(03).

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