“十二五”期间社会养老服务事业相关政策研究

（文/图）朱中新 东南大学建筑学院 博士

我国自1999年进入老龄化社会至今已经10几年了，养老产业一直发展缓慢。然而进入“十二五”后，国家对老龄事业空前重视，相关法规政策密集出台，地方政府也积极响应，并出台配套政策，养老产业的发展迎来了前所未有的契机。下面本文就对十二五期间出台的养老产业相关政策进行梳理和分析，以厘清其脉络、分析其影响。

1 国家与地方层面的政策法规汇总（表一，表二）

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2 政策法规综述

十二五期间，政府发布的社会养老服务事业相关政策比以往任何一个五年计划期都更多且更全面。政策框架及内在联系见表三。

本时期社会养老服务事业方面的纲领性文件是《中国老龄事业发展十二五规划》和《社会养老服务体系建设规划》（2011-2015）、《中华人民共和国老年人权益保障法》（2012修订版，下文简称老年人权益保障法2012）。这三个文件从2011年9月至2012年12月相继发布，时间间隔不长, 三个文件体现出了政策的延续性和不断完善深化的过程。

《中国老龄事业发展十二五规划》是对老龄事业的全面规划，包括社会保障、社会养老服务体系、老年人文化教育等十一个方面，相比《中国老龄事业发展十一五规划》更全面，更深入、并有新的内容的提出。其中新的社会养老服务体系的提出和养老设施建设定量目标的提出，掀开了社会养老服务事业新的篇章；国务院及各部委发布的卫生、文化、教育、服务业等相关的十二五规划，则分别与中国老龄事业发展十二五规划的11个板块中的某些板块有交集，共同作用，共同发展中国的老龄事业。

《社会养老服务体系建设规划》是老龄事业的子项——社会养老服务体系的专项规划。这个文件的出台表明: 十二五时期，社会养老服务事业是老龄事业中最受关注和最迫切需要提升的领域。之后国务院和各部委出台的老龄事业引导政策也主要是针对社会养老服务领域。《社会养老服务体系建设规划》全面系统的提出了社会养老服务体系的内涵、建设的目标、原则和具体任务。同时，第一次较全面的提出了社会养老服务体系建设的保障和支持措施。

《老年人权益保障法2012》是该法1996年订立以来的第一次修订，修订版变化很大，从七个方面全面规定了老年人的基本权益,包括家庭瞻养与扶养、社会保障、社会服务、社会优待、宜居环境、参与社会发展、法律责任。修订版首次用法律的形式将积极应对人口老龄化上升到国家长期战略任务的高度。同时提出了精简后的老龄事业发展目标----实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐i。 在社会养老服务（体现在社会服务一章）和老年宜居环境（体现在宜居环境一章）方面的内容则与前面两个纲领性文件具有政策的一致性。

《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和（《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》是社会养老服务事业保障、引导和扶持政策的纲领性文件，它在《社会养老服务体系建设规划》中相关支持政策的基础上进行完善和深化而形成，这些引导扶持政策可以归纳为八个主要的方面：规划建设政策、摘要：本文统计梳理了“十二五”期间国家和地方发布的社会养老服务领域相关政策，从纵向和横向研究了各政策之间的逻辑关系，同时选择几类典型的政策进行了深入的剖析。

社会养老服务体系、“十二五”、政策土地政策、投融资政策、财政补贴政策、税费政策、人才培养和就业政策，社会保障和医疗保障政策、保险政策。各部委根据国务的意见，相继发布了各领域的专项支持政策。

表三：社会养老服务事业相关政策的框架体系和内在逻辑

3 政策法规专题研究

3.1 社会养老服务体系

第一，社会养老服务体系的建设思路经历了2次较大的转变。

《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》（中发2000年13号文）提出的养老服务体系为：建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制ii。

《中华人民共和国老龄事业的发展》（2006白皮书）提出的体系变为：“初步形成以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的为老社会服务体系”iii。

《中国老龄事业发展十二五规划》提出的体系进一步变为：国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系iv。

从以上文件对比可以看出两个主要思路的转变。

养老基础由“家庭”转变为“居家”： 家庭是一个社会概念，强调的是家庭成员的养老，而居家是一个空间概念，居家主要是指居住的设施有家的感觉，可以由家庭成员供养，也可以由社会供养。

养老机构在养老体系中作用的转变：从开始的补充作用转变为支撑作用，充分认可了机构养老的作用，这也为养老设施、养老机构的发展提供了广阔的空间。

第二，目前的社会养老服务体系明确了政府和市场的作用。政府的作用更多在于引导和监管，营造公平的环境，以及通过公办保障性养老机构的托底，保障困难人群、低收入人群的养老。市场在社会养老服务领域的资源配置中要发挥发挥基础性的作用。

第三：十二五期间，社会养老服务体系提出了明确的发展目标。2015年，每千名老年人拥有养老床位30张，根据2015年的老年人口预测（2.21亿）和十一五结束时的养老床位数量（320.8万），十二五期间需新增养老床位342.2万张v。

3.2 老年宜居环境

在之前的两个老龄事业发展规划中，老年人生活环境并未得到提及。vi《中国老龄事业发展十一五规划》开始关注老年人生活环境的建设：提出的主要任务有两个，“制定和完善各类老年设施的建设标准和技术标准；营造无障碍环境。vii

《中国老龄事业发展十二五规划》继续强调上一个五年计划提出的两个任务，并提出了进一步的要求。其一，完善涉老工程建设技术标准体系和实施监督制度。截止2014年8月，初步形成了涉老工程建设技术标准体系，其中纲领性的文件为《城镇老年人设施规划规范》（GB50437—2007），《养老设施建筑设计规范》（GB 50867-2013）《无障碍设计规范》（GB 50763-2012）。分别从规划、建筑、环境三个方面进行规定。更详细的技术标准包括针对老年人居住建筑、老年养护院、老年人日间照料中心等特定类型的规范和标准。而规划层面的规范标准还包括《城市公共设施规划规范》和《城市居住区规划设计规范》。

其二，加快推进无障碍设施建设，研究制定《无障碍环境建设条例》。《无障碍环境建设条例》已经于2012年6月颁布。虽有依据，但具体的建设管理工作却任重而道远。

其三, 加快老年活动场所和便利化设施建设。这是新提出的内容，提得比较概念，具体的落实措施体现在随后发布的《住房城乡建设部等部门关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》。

其四，推动建设老年友好型城市和老年宜居社区。这一行动发端于2005年世界卫生组织在18届老年病学和老年医学IAGG会议上的提议。会上发起了老年友好型城市项目，并随之制定了《全球老年友好型城市建设指南》。之后我国也建立了相应的“指南”并开展了一批老年友好城市和社区的创建试点。2011年黑龙江省齐齐哈尔市还荣获了联合国“国际友好城市”。老年友好型城市和社区的评定是对前面三条内容落实情况的综合考评。

《中华人民共和国老年人权益保障法》和《社会养老服务体系建设规划》在老年宜居环境方面的内容延续了上述政策。

3.3 养老服务相关的城市规划政策与建设管理政策

《社会养老服务体系建设规划》首次比较明确的提出通过城市规划和建设管理政策对社会养老服务事业进行引导扶持。 《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》做了进一步完善。专项的政策是《住房城乡建设部等部门关于加养老服务设施规划建设工作的通知》。，各地方政府响应这一文件制订了结合当地实情的地方性政策，如《湖北省住房和城乡建设厅关于做好养老服务设施规划建设工作的通知》。有的省份没有出台相应的地方性政策，基本沿用住建部的政策，结合地方实情的地方性政策则在其它文件中表述，如江苏省在《江苏省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》中提出规划建设方面的地方性指标和要求。

城市规划与建设管理政策的主要从以下几个方面落实对社会养老服务事业的引导和扶持。

1）、法定规划层面的保障

其一：将社会养老服务体系的内容纳入城镇总体规划、控制性详细规划。且必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。viii各省往往根据省情提高人均用地标准，如江苏的标准是0.2平方米。

其二 制定养老设施布局专项规划。这一行动走在前面的是上海市（于21014年7月发布了养老设施布局专项规划）。

2）、要求各相关主体严格执行养老服务设施建设标准

目前技术标准已经有了相对完整的体系，下一步的重点和难点就是执行。养老设施建设领域的主体包括建设单位、咨询和设计单位、施工单位、监理等单位。可以通过宣传、教育的手段提高认识、通过规划设计审查和建设监管的方法加深认识。

3）、强化养老服务设施规划设计审查和建设监管

政府的规划审查机构、施工图审查机构、建设监管机构、验收机构严格把关，依据规范、标准进行审查监管。

《城市居住区规划设计规范》(2002版)虽然在公共设施分级配建表中列出了将老年人服务设施，但是其设置要求最多是“宜设置”，现实当中执行的结果基本上就是不设置，这导致这么多年来历史欠账越积越多。《城镇老年人设施规划规范》老年服务设施的配建出现了应设置的要求。但是在规划审查层面落实的情况也不理想。

3.4 社会养老服务相关的土地政策

土地政策的单独提出是在《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》这个文件，系统提出则是在《养老服务设施用地指导意见》，以下对该意见的重点条款进行解读。

一 合理界定养老服务设施用地范围。该条提出老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土地，不属于养老服务设施用地。ix

这条政策的本意可能是为了避免“以养老之名，行地产之实”，但另一方面也不利于成熟养老社区的建设，尤其是在远郊、风景区等缺乏公共设施的区位建设养老社区。如何避免不利影响，需要地方政府通过供地指标、地价等手段灵活处理。

二、依法确定养老服务设施土地用途和年限。养老服务设施土地用途应确定为医卫慈善用地。其出让的最高使用年限为50年。x

三、实行养老服务设施用地分类管理。

该条规定新建养老服务设施用地依据规划单独办理供地手续的，其宗地面积原则上控制在3公顷以下；有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的，不得超过5公顷。xi这条政策对城市成熟片区应该是适用的，但是对于远离城市核心区的位置，则不见得适用。对于偏远地区，3-5公顷的用地太小，很容易出现规模不经济的缺陷。那么如何破解这一困局呢，方法之一是，建设混合社区，即商品房+养老设施的社区，如万科良渚文化村。方法之二是以其它性质的用地建设养老社区。

四、 加强养老服务设施用地监管。

该条提出的2点值得关注

（一）建设用地使用权可以整体转让和转租，不得分割转让和转租；xii

这一条堵住了传统的通过分户销售回笼资金的地产开发手法，要求投资建设方具有长期投入的资金实力和长期管理运营的耐心。

（二）不得改变规划确定的土地用途，改变用途用于住宅、商业等房地产开发的，由市、县国土资源管理部门依法收回建设用地使用权；

（三）签订出让合同和租赁合同时，应当约定出让或租赁建设用地使用权可以设定抵押权。划拨建设用地要设定抵押权，在核发划拨决定书时，应当约定划拨建设用地使用权不得单独设定抵押权，设定房地产抵押权的建设用地使用权是以划拨方式取得的，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿；xiii

这一条提供了养老地产融资的一个渠道，即土地抵押融资,降低了资金投入的门槛。同时具有抵押融资功能，也提升了养老设施的价值。

（四）养老服务设施用地内建设的老年公寓、宿舍等居住用房，可参照公共租赁住房套型建筑面积标准，限定在40平方米以内；xiv

这条政策类似于房地产领域曾经出现过的“90/70政策”。其目的是鼓励建设紧凑适用型的老年居住设施。反对奢侈型的设施。对于我国未富先老的老龄化特征和床位短缺的社会养老现状，这条政策具有积极的作用。

（五）向符合养老申请条件的老年人出租老年公寓、宿舍等居住用房的，出租服务合同应约定服务期限一次最长不能超过5年，期限届满，原承租人有优先承租权。xv

这条政策堵住了资金快速回笼另一个途径“会员卡销售”，因为通过会员卡销售快速回款模式的核心是销售长期使用权（时间长的可达30-50年）。

3.5 投融资政策、财政补贴及资金扶持政策、税费政策

这些政策第一次比较集中的出现是在《社会养老服务体系建设规划》。在《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》中得到了深化和完善，在《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中，这一系列政策得到了系统的梳理，形成了比较完善的意见。而地方政府则结合本地情况对上述文件提到的政策作了相应的细化和落地工作。

投融资政策：包括鼓励各类民间资金、国外境外资金参与养老服务事业、鼓励保险资金进入养老服务事业、政府安排财政资金支持养老服务事业（包括将彩票收益金50%以上用于养老服务业、发行、通过发行地方债券支持养老服务业）；金融机构进行金融产品和服务创新支持养老服务事业；开展老年人住房反抵押养老保险试点工作；

财政补贴及资金扶持政策：对老年人的直接补贴，包括社会保障、医疗保障、社会救济等途径。

对养老服务机构的补贴途径包括投资补助、贷款贴息、运营补贴、购买养老服务等。

江苏省提出对符合条件的以自建产权用房举办的养老机构，每张护理型床位给予不低于1万元的一次性建设补助；对符合条件的以租赁用房举办且租期5年以上的养老机构，每张护理型床位给予不低于5000元的一次性改造补助。xvi

在税费优惠方面：税收优惠政策的依据之一是《国家税务总局关于进一步贯彻落实税收政策促进民间投资健康发展的意见》，而且已经规定得比较细。其主要内容包括对房产税、城镇土地使用税、所得税的减免和优惠。各项费用的优惠包括政府行政事业性收费的优惠和减免；养老机构用水、电、气、热的收费按照居民生活类价格执行。江苏省进一步加大力度，提出养老机构安装电话、有线（数字）电视、宽带互联网免收一次性接入费，有线（数字）电视基本收视维护费按当地居民用户终端收费标准减半收取。xvii

3.6 保险政策

有两个保险方面的政策、对社会养老服务事业影响较大，在“十二五”期间得到了重视。

其一是养老机构责任险。由于老年人更容易发生意外，而对于社会养老机构，一旦老年人发生意外，则需要大量的赔付、对养老机构造成很大冲击。有可能一次事故，导致几年白干了，甚至导致机构的倒闭。而通过投保养老机构责任险，有利于养老机构的稳健发展。

这一措施在多个文件中都有所提及，《关于推进养老机构责任保险工作的指导意见》提出了全面系统的指导意见。

其二是长期护理保险制度。 目前的由于缺乏这一制度，长期护理的人无法报销医保，导致人们宁可长期在医院住院，这占用了本已经紧张的医疗资源。如果长期护理保险制度能得到建立和完善，将引导需要护理的老年人到具有护理能力的养老设施进行康复。有利于养老服务事业的发展。

i 中华人民共和国国务院办公室 中国老龄事业的发展 2006.12 （又称老龄事业发展白皮书）。文件中的老龄事业发展目标为老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐。

ii 《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》（中发2000年13号文）

iii《中华人民共和国老龄事业的发展》（2006白皮书）

iv《中国老龄事业发展十二五规划》

v 社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）

vi 之前的两个老龄事业发展规划指《中国老龄工作七年发展纲要》（1994-2000），《中国老龄事业发展“十五计划纲要”》（2001-2005）。

vii 中国老龄事业发展十一五规划

viii 住房城乡建设部等部门关于加养老服务设施规划建设工作的通知 (建标[2014]23号)

ix 国土资源部办公厅 《养老服务设施用地指导意见》 2014.

x 同上

xi 同上

xii 同上

xiii 同上

xiv 同上

xv 同上

xvi 江苏省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见 （苏政发〔2014〕39号）

xvii同上