关于健全法律援助制度的实践与思考

李春劳（宁夏自治区司法厅副厅长）

关于健全法律援助制度的实践与思考

李春劳（宁夏自治区司法厅副厅长）

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“完善法律援助制度”，为法律援助工作创新发展提供了新的机遇。近年来，宁夏各级法律援助机构抓住“有人知、有人做、有人买单”的关键点，把建立完善制度作为推进工作的着力点，以制度来保障工作，在工作中完善制度，初步形成了具有宁夏特色的“应知尽知、应援尽援、应援优援、应补尽补”法律援助制度体系。

一、实践与探索

（一）建立宣传教育机制，确保应知尽知

着力在“三个面向”上下功夫，传播主流声音，提高法律援助知晓率，最大限度地增加“正能量”。

1、建立面向弱势群体宣传机制。在全区范围内全面推行法律援助联系卡、爱心卡、农民工绿卡、老年人维权联系卡、法律援助温馨卡制度，有针对性地宣传法律援助知识。深入开展“社区行”：定期开展“进社区保平安”法律咨询宣传系列活动；深入开展“乡村行”：组织志愿律师每月利用农村集市进行一次法律咨询宣传活动；深入开展“工地行”：编辑出版10万册《农民工法律知识读本》向农民工发放，组织律师每月到较大型建筑工地或劳务市场进行咨询宣传活动；深入开展“社保行”：对社会福利机构的贫弱群体和符合法律援助条件的妇女实行“点援制”；深入开展“信访行”：主动参与上访事件调处，引导群众以合法渠道表达诉求。

2、建立面向机关宣传机制。各级司法行政机关通过经常向党委、人大、政府、政协请示汇报、邀请视察、定期报送舆情分析，与有关部门沟通协调，赢得了重视和支持。自治区政府定期召开法律援助工作会议，安排部署工作，表彰奖励先进。特别是自2008年至2014年连续七年把“为困难群众办理法律援助诉讼案件”列入10项民生计划和30件为民办事实之一，并纳入十二五规划。自治区人大2006年通过《宁夏回族自治区法律援助条例》，专门对民生计划进行审议，对完成情况进行督察和测评。各级政府把法律援助工作纳入当地经济社会发展规划、纳入党和政府主导的维护群众权益机制。通过向公、检、法等部门宣传沟通，解决了涉及法律援助案件相关费用的减交、缓交、免交。通过向公安、工商、环保等部门宣传沟通，建立了联动联帮机制。

3、建立面向社会宣传机制。通过在电视、广播、公交车、商务办公楼电梯楼宇电视滚动播出公益广告，黄金时间播放专题片，定期召开新闻发布会，在各大报刊、网站开设法律援助专栏，在微博登载法律援助典型案例、专题文章等向社会广泛宣传法律援助。把评选表彰“十佳法律援助工作者”、“十佳法律援助律师”、“十佳法律援助案件”的过程作为宣传法律援助的过程，通过层层推荐选拔、群众公开投票、民主评议的方式评先评优，法律援助在社会的影响力和知晓率不断提高。银川法律援助微博2011、2012年连续两年获得全国“十大司法行政机关网络影响力微博”殊荣，拥有粉丝15.6万。目前，办理法律援助案件数量由1998年的170件增加到2013年的1.2万件，直接受援人由每年几百人增加到万余人。

（二）建立便民服务机制，确保应援尽援

坚持以快捷高效、方便群众为核心，以困难群众满意为标准，通过网络全覆盖、服务全方位，确保应援尽援。

1、工作网点实现全覆盖。在区、市、县（区）建立法律援助机构，在司法所、村居委员会设立法律援助工作站、联系点，构建起区、市、县、乡、村五级法律援助工作网络。在全区部分法院、检察院、公安派出所和各级工会、妇联、残联、共青团及监狱、戒毒所、法学院校设立法律援助工作站（点）187个。开展规范化法律援助便民窗口建设，印发《关于创建规范化法律援助便民服务窗口的实施意见》， 90%的法律援助窗口设立在临街、一层等方便人员来往的地点，统一服务和识别标识，铺设残疾人专用通道，完善无障碍配套服务设施。优化“12348”服务，在自治区、地市开设了集“法律咨询、法律援助、矛盾调解、预警处置”为一体的多功能、综合性“12348”法律咨询专线，对于群众反映出来的矛盾纠纷直接与各调解组织协调，及时化解；对受理的非法律业务或突发事件，与“110”“12345”“12315”等24条公共服务热线有效衔接，形成了维权合力。咨询专线自2012年运行以来共解答咨询电话35882个，引导调解88人次，和相关部门进行联动29人次，对其他部门提出法律建议19次，群众满意度为97%。通过站、点、窗口、“12348”电话的构建，形成了一个横向到边、纵向到底、覆盖区内外的“半小时法律援助服务圈”，受援群众可以“咨询不出家门，申请不出乡镇”，搭乘交通工具半小时之内即可抵达法律援助机构，实现了和群众的零距离接触。宁夏党的群众路线教育实践活动领导小组办公室《全区联系服务群众经验做法选编》收集了法律援助服务民生的经验做法。

2、便民服务实现全方位。实施便民服务“一卡通”。在自治区社会保障卡上加载法律援助服务功能，持卡人在应用其社会保障和就业服务等基本功能基础上，可在全区任何法律援助机构、乡镇法律援助工作站等寻求相应援助服务，直接办理法律援助，不再提供身份证明、经济困难情况证明等材料，为受援人节省时间和费用。制定了《关于在全区建立法律援助便民服务长效机制的意见》，构建法律援助便民服务长效机制。推出十项便民举措，对群体性农民工案件和老年人、妇女案件，优先受理、优先办理。

3、信息网络实现全联通。利用宁夏司法行政四级局域网全部铺设到户的建设成果，将信息化系统覆盖到全区所有法律援助机构、基层司法所法律援助工作站。同时打通内外网，实现内网（局域网）、外网（互联网）二套法律援助系统底层数据的同步交换，使律师事务所、公证处、工青妇残工作站等社会组织仅需通过互联网就能正常进行法律援助案件初受理、接受指派、办理、提交归档等工作。同时群众也能通过互联网进行咨询申请，系统会根据登陆人员填写的具体信息，将数据自动发送到相应单位，各单位人员登陆管理系统后可查看信息，并及时回复或受理。

（三）建立案件质量管理机制，确保应援优援

针对弱势群体“不花钱打官司，能否保证质量”的困惑，建立案件质量管理机制，着力办精品案、办优质案、办老百姓满意案，不断提高服务质量。

1、建立以案定补机制。司法厅会同财政厅制定《法律援助案件质量评估及办案补贴管理办法》，根据案件复杂程度、工作量、办理结果、社会影响、受援人评价等综合因素，将一般法律援助案件分为一、二、三类，根据类别给予相应的办案补贴，对不合格案件，一律不予办案补贴。同时对涉案人数较多、涉案标的额较大以及案情特别复杂、案件极为特殊的，作为疑难复杂案件予以重补。

2、建立案件评查制度。法律援助办案质量评估实行分级负责、层级管理原则，上一级司法行政机关对下一级司法行政机关承担指导监督职责，对案件质量进行全程监控。每季度由各地定期组织律师、法律援助中心人员、监察人员对案件进行逐案审核、回访，经集体研究确定案件类别及补贴金额后上报市法律援助中心审核后报自治区法律援助中心备案，经过司法厅厅长办公会议研究通过后，由自治区财政厅将案件补贴下发各市县区财政，各市县区财政将案件补贴直接打入办案人员个人账目，减少中间环节，确保了法律援助经费的使用安全。

3、建立案件监管机制。建立法律援助案件抽查督查、互查互评、责任追究和“两卡一回访”制度，规定旁听率不低于案件总量的15%，回访率不低于30%，接受社会和受援人的监督。全区法律援助案件代理（辩护）意见采纳率始终保持在80%以上，群众满意率达95%以上。2008年以来全区共办理诉讼类为民办实事援助案件17358件，超额完成自治区任务的150%，受援人数50余万人，为受援人挽回经济损失5亿多元。

（四）建立经费保障机制，确保应补尽补

千方百计推进法律援助经费保障工作，基本满足了困难群众对法律援助的需求，确保法律援助工作健康持续发展。

1、建立自治区专项经费。自治区政府从2004年开始将法律援助经费列入本级财政预算，2011年、2012年、2013分别为180万元、120万元、100万元。积极争取中央经费对宁夏的倾斜，中央专项办案补贴2011年、2012年、2013分别为340万元、400万元、500万元，呈逐年增长之势且每年增长在30%以上；中央彩票公益金项目安排宁夏资金2011年、2012年、2013分别为90万元、180万元、200万元。

2、落实地方配套经费。司法厅厅长每年与各市司法局局长签订责任书，将各地法律援助经费保障情况纳入考核范围，督促各地将法律援助经费纳入财政预算。全区95%的市、县（区）将法律援助经费列入当地政府财政预算。吴忠市政府将法律援助列入政府为民办10件实事后，由专门拨付100万元保障工作开展到2014年对保障经费实行上不封顶。在司法部开展的“法律援助在中国”大型公益活动中，宁夏募集捐款52万元，在公益晚会上进行了形象展示。

3、建立补贴动态增长机制。随着群众对法律援助的需求日益增多，法律援助案件量逐年增长，但案件补贴标准较低一定程度上影响着办案人员的积极性。为此，宁夏司法厅会同财政厅在经过深入调研、反复征求意见、沟通协商的基础上，通过修订《法律援助案件质量评定及补贴管理办法》，提高了案件补贴标准，将三类案件补贴由200元提高到400元，二类案件补贴由500元提高到800元，一类案件补贴由800元提高到1100元。特殊案件补贴可达3万元以上。同时，各市、县（区）财政部门和司法行政机关可根据当地经济发展水平和实际情况，在自治区规定标准的一倍之内，具体确定本地区法律援助案件类别补贴的配套标准。将法律援助案件补贴与物价增长、城乡居民收入增长等经济指标挂钩，建立起了全区法律援助案件补贴标准动态增长机制，规定案件补贴标准每2年在原有基础上上浮20%，预计每隔6年左右补贴标准自动增长一倍，确保补贴标准科学、可持续增长。

4、建立培训经费保障机制。针对法律援助宣传、培训、案件评查经费等不足的问题，通过修订《法律援助案件质量评定及补贴管理办法》，由自治区财政厅每年按法律援助预拨经费总额的20%向自治区司法厅配发法律援助工作经费，由司法厅根据各地上年度案件数量及工作考核情况，向各市、县（区）配发，用于法律援助宣传、培训和案件评定、检查等管理工作。各市、县（区）财政参照自治区财政配发比例，落实当地的法律援助工作经费，向所属法律援助工作站（点）配发相应工作经费。

二、问题及困难

（一）机构及人员管理机制不够健全

1、机构性质还不统一。目前27个市、县（区）虽经编办批准建立了法律援助机构或岗位，但性质不统一。有21个为行政性质，6个为事业性质。多数机构没有专门人员编制，主要依靠内部调整解决，导致工作人员不安心、不稳定。

2、人员还比较短缺。全区27家法律援助机构有在岗专职工作人员60人，平均每个2.2人。目前全区符合法律援助条件的约有140万人左右，每年有法律援助需求的近万人，根据实际每个法律援助机构配置4～5名工作人员，才能基本满足群众咨询接待、案件受理指派办理、宣传教育、信息化管理等工作需要。

3、管理还不够规范。2004年以后，各县（区）司法局在争取设立法律援助中心时，西吉县、原州区、彭阳县、隆德县、海原县等简单地将国资律师事务所的人员编制划给了法律援助机构，实行两块牌子一套人马，既开展法律援助工作又向社会提供有偿法律服务，既不符合法律援助条例的规定，也不符合律师法的规定，不利于法律援助工作管理。

（二）经费保障机制尚未完善

1、地方经费保障数量偏少。全区绝大多数市、县（区）的办案经费依靠中央和自治区财政来保障。2011～2013年以来全区法律援助经费共计2160.2万元，其中中央、自治区财政投入2110万元，占97.68%。目前虽然已有24个县（区）将法律援助经费列入了当地财政预算，但资金保障水平较低，多为每年2～3万元。

2、经费保障范围较窄。目前全区的法律援助专项经费为办案成本补贴经费，必须专款专用。全区各级法律援助机构工作、培训和机构建设经费较少。一些机构办公设施陈旧，办公用房拥挤，没有专门的接待咨询场所，更没有办案交通工具，影响工作的正常开展。

（三）协作配合机制需要夯实

虽然司法厅与相关部门建立了协调联系机制，但从实践看相关协调配合规定并没有完全得到贯彻落实。一些部门认为法律援助与己无关，得到法律援助未必就必须得到本部门的救助，对涉及法律援助案件的查档、复印等费用不予减免。在法律援助诉讼案中受援人也很难得到法院减免诉讼费待遇，即使得到缓交诉讼费的司法救助，当事人缓交诉讼费期限一般为一个月，最长也不能超过案件的审结期限，即最迟必须在判决前交纳，否则，即使受援人胜诉，如果不交纳诉讼费也不给判决书，按撤诉处理。

三、对策及思考

持续深入贯彻十八届三中全会精神，以与时俱进的精神革新法律援助制度，以民生工程实施为引擎提高法律援助服务质量，以服务宁夏内陆开放型经济实验区建设为动力创新服务模式，做大做强做优法律援助事业，让更多的困难群众享受到优质高效的法律服务。

（一）理顺管理体制，强化机构和人员建设

目标是组建一支以法律援助中心工作人员为组织管理者，以律师、基层法律工作者为主体，以社会法律援助志愿者为补充，法律素养较高、具有奉献精神、可持续性发展的法律援助队伍，为法律援助工作开展提供优质人力资源，建立良性管理体制。

1、强化机构人员建设。建立统一规范的法律援助机构，并统一纳入行政系列管理，实行财政全额拨款，取消差额财政拨款法律援助机构，以解除法律援助机构的后顾之忧和生存问题，使其能够集中精力发挥作用。考虑到西部地区特殊情况，建议为西部地区设立专项编制，使市级、县级法律援助机构确定3名以上专项编制。逐步改善和提高工资、福利待遇，以吸引更多的人员加入专职法律援助队伍。

2、探索建立专业化队伍。法律援助案件类型相对集中，受援对象也多是未成年人、妇女、儿童、老年人、残疾人、农民工等特定对象，总结法律援助案件的规律性成为必要和可能。引导法律援助案件办理向专业化方向发展，更有利于提高法律援助办案效率和质量，也有利于保护受援人利益。

3、组建志愿者队伍。建立法律援助志愿者协会，动员和吸纳有志于法律援助公益事业的社会法律人才参与法律援助事业，补充法律援助队伍的不足。同时采取具体措施，对志愿者在工作上提供便利，业务上强化培训，精神上予以褒奖，使其以提供法律援助为乐为荣。积极争取团中央“大学生志愿服务西部计划”志愿者、司法部“1+1”志愿律师等落户律师资源较少地区，解决个别地区律师少的问题。

4、合理调配律师资源。认真贯彻自治区司法厅《关于加强新设律师事务所管理的实施意见》，按照“大力发展合伙所，扶持和巩固经济落后地区国资所，审慎发展个人所”的工作思路，放宽设立条件，鼓励律师到南部律师资源少的9个县（区）发展律师事务所，解决律师资源分配不均，法律援助主体力量分布不均匀的问题。认真执行《宁夏回族自治区实习律师管理办法》，进一步简化新申请律师执业人员进入法律援助机构实习程序，对贫困地区法律援助机构人员考取法律职业资格申请为法律援助专职律师的，开通绿色通道，取消实习一年的限制，使其能尽快走上法律援助岗位。

（二）完善经费保障机制，落实政府责任

目标是建立起政府投入为主，政府拨款和社会捐助相结合的经费筹资机制，广泛开辟政府财政拨款以外的法律援助经费筹措渠道，充分利用社会财力支持法律援助事业。

1、落实政府责任。建立政府对法律援助的最低经费保障机制和法律援助经费增长机制。将法律援助经费纳入年度各级财政预算，并且随经济发展、财政收入的增加而增长，逐步提高金额。争取川区和山区各市级政府法律援助年度财政预算分别最低为20万元、10万元，并每年以5%的速度递增。川区各县区级政府法律援助年度财政预算最低为10万元，并每年以5%的速度递增；山区各县区级政府法律援助年度财政最低预算为5万元，并每年以3%的速度递增。

2、争取社会捐助。建立宁夏法律援助基金会，充分利用社会财力，建立资金筹措的社会化、经常化机制，开辟政府财政拨款以外的法律援助经费筹措渠道，调动社会财力来支持法律援助事业。

3、 设立工作站专项经费。将法律援助工作站建设和工作经费纳入财政预算，逐步实现工作站“五有”，即：有制度、有机构、有服务，有办公场所、有专兼职工作人员，使工作站充分发挥作用。

（三）完善便民服务机制，提升服务水平

目标是建立一个设施齐备、功能健全、保障有力的法律援助工作平台，提升法律援助工作的工作质量，让群众满意。

1、规范窗口建设。将法律援助场所全部设立在临街、一层等方便人员来往的地点，铺设残疾人专用通道，完善无障碍配套服务设施，统一服务标识和工作人员着装，健全律师值班制度，为群众和政府各部门提供便捷的法律帮助。

2、加快信息化应用。广泛使用法律援助信息化系统，并向乡镇（街道）、行业团体、高校及监所等法律援助工作站点延伸，实现法律援助从各站点接待咨询、案件受理、审批、指派等到各机构的网上直通，提高法律援助服务水平。

3、优化“12348”服务。实现“12348”专线咨询和法律援助的无缝对接，将“12348”法律服务专线升级为融法律援助、人民调解、律师、公证等功能为一体的综合平台，为群众提供及时、快捷、高效的法律服务。

（四）完善协调配合机制，构建大法援工作格局

目标是建立政府主导，全社会共同参与的法律援助协调配合工作机制，为法律援助顺利开展开辟无障碍通道。

1、建立考核评价机制，推进工作持续发展。建立由政府牵头，联合各有关部门形成联席会议制度，定期召开会议，解决发展难题。将法律援助工作纳入各地“平安建设”或社会管理创新工作考核范围，纳入各地领导干部绩效考核体系，赋予一定考核分值，建立法律援助工作的持续推动机制。

2、建立协调联动机制，强化政法单位合作。与公安、检察院、人民法院建立法律援助联系制度，明确各级人民法院、检察院、公安机关应当向当事人告知法律援助规定，为当事人及家属申请法律援助提供条件并及时转交相关材料。人民法院指定辩护的，应当将法律文书副本送交当地法律援助机构。对涉及社会稳定的法律援助案件，应优先立案、审判与执行。同时为承办律师阅卷、出庭等履行职务提供便利条件，对援助律师履行职责的情况进行监督。法律援助机构对人民法院、人民检察院给予司法救助的当事人，应当不再审查其是否符合经济困难标准，直接作出给予法律援助的决定。人民法院对法律援助机构已经给予法律援助的当事人申请司法救助的，应当不再审查其是否符合经济困难标准，直接作出给予司法救助的决定。在全区各法院、检察院、公安局派出所建立法律援助工作站，按照《刑事诉讼法》、《法律援助条例》的相关规定，从侦查、起诉、审判各个环节，依法为符合援助条件的犯罪嫌疑人、被告人以及刑事附带民事诉讼原告人提供法律援助，实现刑事法律援助的全覆盖。同时构建绿色通道，法律援助人员在办理法律援助案件时，凭法律援助公函利用档案资料、调查取证，除涉及国家秘密等依法不得公开的档案资料外，各部门应当给予协助。同时，免收档案资料查询费、保全费、咨询服务费、证明费；免收原件复印、缩微胶片复印、翻拍、扫描等相关材料复制费。

3、构建联帮联建机制，加强社会协作。积极探索法律援助机构与其他相关部门协作机制。与信访部门建立信访疏导机制，对重大、疑难的信访案件进行法律分析，出具法律意见书，同时与信访部门联合处理有关案件。与工会建立协作机制，对困难职工法律援助案件由工会给予一定案件补贴，对困难职工给予一定困难救助。与相关部门建立群体性、突发性事件预警机制，加强与劳动、民政等部门的沟通联系，发现有群体性、突发性事件的，相关部门与法律援助机构相互进行信息交流。与司法鉴定机构、公证机构建立相应工作机制，对凡符合法律援助条件的，司法鉴定机构、公证机构免除困难群众在公证过程中需缴纳的司法鉴定费、公证费。

（责任编辑 赵海鸥）

数据库

全国公证遗嘱备案查询平台自2014年1月开通试运行以来,截至8月27日,已存有104.2万余条公证遗嘱数据,成为目前世界最大的公证遗嘱信息库。全国公证遗嘱备案查询平台现有包括全国所有公证机构和主要管理部门在内的3300个用户,自今年1月2日录入第一条遗嘱公证数据以来,已存有公证机构自1980年恢复重建以来办理的1042111条公证遗嘱数据。全国公证遗嘱备案查询平台试运行以来,各地高度重视,目前已有北京、天津、上海、江苏、内蒙古、新疆等21个省区市全部完成了历史数据补录和上传工作。黑龙江、福建、陕西、河北4省也已基本完成数据补录及上传工作。

（来源：《法制日报》2014年8月29日，“我国建成世界最大公证遗嘱信息库”）