历史演进·现状特征·完善路径：人民代表大会制度研究的三重维度

● 王学荣

（作者系复旦大学马克思主义学院博士生）

人民代表大会制度是我国的政体，亦是人民民主专政的实现形式，直接关系到政权的行使问题，在我国政治生活中起着至关重要的作用。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话，为我们在新的历史起点上进一步坚持和完善人民代表大会制度指明了正确方向。

一、人民代表大会制度的历史演进及发展脉络

从历史的角度来考察，我国的人民代表大会制度经历了一个较长时期的历史演进过程，最早应该追溯到土地革命战争时期的工农兵代表大会制度，抗日战争时期又经历了“三三制”，直到1940年才首次提出中国未来的政权组织形式是建立人民代表大会制度。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》正式确立人民代表大会制度为中华人民共和国的政权组织形式。之后，我国的人民代表大会制度又经历了“初步实行”、“曲折发展”、“严重受挫”、“恢复和继续发展”等阶段。

（一）土地革命战争时期的工农兵代表大会制度（即工农兵苏维埃）

人民代表大会制度的“雏形”，要追溯到土地革命战争时期的工农兵代表大会制度。1931年11月7日，第一次全国工农兵代表大会在江西瑞金召开，大会宣布成立中华苏维埃共和国（“苏维埃”在俄语当中是“代表大会”的意思），通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》（简称《宪法大纲》）、《苏维埃地方政府组织条例》等法律，选举产生了工农兵代表大会执行委员会。按照《宪法大纲》的规定，全国工农兵代表大会是中华苏维埃共和国的最高政权机关。因此，从历史上看，这一时期形成的工农兵代表大会制度就是我国人民代表大会制度的最初形态。

（二）抗日战争时期的“三三制”

在抗日战争时期，为组成广泛的抗日民族统一战线，抗日根据地各级民主政权根据中共中央关于《抗日根据地政权问题》的指示实行“三三制”原则，即共产党员、党外进步分子及中间分子各占三分之一左右。其中，共产党员代表无产阶级和贫农，党外进步分子代表小资产阶级，中间分子代表民族资产阶级和开明绅士。这有效地巩固和发展了抗日民族统一战线，同时也加强了边区政权决策的民主性和科学性。“三三制”政权的成功实践，不仅保证了抗日战争的胜利，而且为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成积累了经验。

（三）人民代表会议制度的首次提出

1940年毛泽东发表了著名的《新民主主义论》，首次提出中国未来的政权组织形式是要建立人民代表大会制度。抗日战争结束后，中国共产党开始考虑“走自己的路”，并没有沿用苏维埃政权的名称，而是在人民代表会议的基础上逐步建立了人民代表会议制度，这种人民代表会议制度以工农和其他劳动人民为政权主体，同时联合其他阶级参与政权管理，但将地主和官僚资产阶级排除在外。人民代表会议制度的提出在中国政治制度史上具有重要意义。

（四）人民代表大会制度的正式确立及运作

这涉及两个层面：人民代表大会制度的正式确立以及人民代表大会制度的正式运作。1949年9月，中国共产党倡导并召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议。大会制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），《共同纲领》具有临时宪法性质。也即此次大会正式确定了人民代表大会制度为中华人民共和国的政权组织形式。人民代表大会制度的正式运作始于1954年。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，并通过了新中国的第一部宪法（“五四宪法”），至此，我国人民代表大会制度开始正式运作。

尽管我国的人民大代表大会制度正式确立于1954年，但此前已经历了较长时期的演进和发展过程，因此，这一制度是在长期的实践摸索中孕育起来的。

（五）人民代表大会制度的继续演进

自1954年第一届全国人民代表大会第一次会议召开以来，人民代表大会制度又历经了初步实行（1954-1957年）、曲折发展（1957-1966年）、严重受挫（1966-1976年）、恢复和继续发展（1977年至今）等不同的阶段。其中，1954-1957年是我国人民代表大会制度的初步实行阶段。1957年下半年反右斗争开始后，一直到1966年文化大革命爆发之前，是我国人民代表大会制度的曲折发展时期。“文化大革命”期间（1966年至1976年间），我国的人民代表大会制度遭到了前所未有的冲击。1977年以后得以恢复和继续发展，在积累正反两方面经验的基础上，我国对人民代表大会制度进行了多方面的完善和创新。

二、人民代表大会制度的现状与特征

（一）我国人民代表大会制度的性质、特征及组织活动原则

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，从性质上说，是我国的政体，具体而言，是社会主义的代议民主共和制政体，是人民民主专政的实现形式。国体决定政体，政体反映国体，人民代表大会制度的政体恰恰是对人民民主专政国体的反映。

我国的人民代表大会制度具有鲜明的特征。例如，国家权力属于人民，坚持中国共产党的领导，议行合一，实行民主集中制等。不仅如此，我国的人民代表大会制度在具体的运作过程中也呈现出一些特色。例如，中国的人民代表大会制度具有更加广泛的民主基础；全国人大的常设机关（即全国人大常委会）比其他社会主义国家的同类机关具有更大的权力，在全国人民代表大会闭会期间，由全国人大常委会来行使国家权力；中国共产党领导的多党合作制度与人民代表大会制度紧密相联等。

民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。我国的人民代表大会制度以民主集中制为组织和活动原则。这包括两层含义，即对于我国的人大制度来说，民主集中制既是一种组织原则，同时又是一种活动原则。一方面，作为组织原则，民主集中制体现在人民与国家机关的关系上、人大与其他国家机关的关系上、中央国家机关与地方国家机关的关系上等方面。另一方面，作为活动原则，民主集中制主要体现在国家机关的决策过程中，需要指出的是，民主集中制在不同国家机关的决策过程中其具体表现形式有所差别，主要体现在“集体负责制”和“首长负责制”的差别上。

（二）人民代表大会制度的组织载体

人民代表大会制度的组织载体是人民代表大会。我国的人民代表大会分全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，二者共同构成人民代表大会的完整体系。

全国人民代表大会有广义和狭义之分。狭义的全国人民代表大会仅仅是指全国人民代表大会的全体会议，而广义的全国人民代表大会不仅是指全国人民代表大会的全体会议，还包括由其产生的常委会和专门委员会。因此在具体使用这一概念时，究竟采用哪一种含义，需要根据语境确定。作为最高国家权力机关，全国人民代表大会采取“少数服从多数”的领导体制，通过会议表决的方式集体行使职权。《中华人民共和国宪法》第六十二条明确规定了全国人民代表大会的具体职权。全国人民代表大会常务委员会（简称“全国人大常委会”）是全国人民代表大会的常设机关，在全国人大闭会期间行使国家权力。全国人大常委会贯彻民主集中制的原则，实行少数服从多数的领导体制。近年来，全国人大常委会人员专职化比例在不断提高，常委会委员逐渐呈现出专职化的趋向，这大大提高了常委会的专业水平和工作效率。

地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。它是由中华人民共和国成立初期的地方各界人民代表会议发展而来。1954年通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定，地方各级人民代表大会的执行机关是地方各级人民委员会，它同时行使同级人民代表大会常设机关的职权。1958年全国农村纷纷建立人民公社，取消了乡人民代表大会和乡人民委员会。人民公社既是乡级政权组织，同时又是集体经济组织，是一种典型的“政社合一”的形式。1966年“文化大革命”开始后，各级人民代表大会和人民委员会均受到了严重的冲击。1967年各级地方均建立了革命委员会，作为地方各级政权机构。直到1978年宪法重新确立了人民代表大会制度。自1979年开始试点，1980年全国普遍开展县、乡两级人民代表大会代表的选举，并相继召开地方各级人民代表大会，使中断了十余年的人民代表大会制度得以重新恢复。1982年的新宪法进一步丰富和完善了人民代表大会制度。

三、进一步坚持和完善人民代表大会制度

从总体上看，人民代表大会制度符合我国的国情。当然，还需要不断完善，且完善的任务任重而道远。

（一）始终坚持党对人大的领导

我国的人民代表大会制度是在中国共产党的领导下进行和展开工作的，始终坚持共产党的领导是完善人民代表大会制度的基础。党的十八大强调“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。党的十八届三中全会报告提出要“推动人民代表大会制度与时俱进”。要推进人民代表大会制度的理论创新和实践创新，前提就是坚持中国共产党对人大工作的正确领导。“当前，新一轮改革大潮已经起势，正是中流击水、闯关夺隘之时。作为支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度，人民代表大会制度至关重要、不可替代。唯有坚持党的领导，才能保证这一制度更好地发挥促进改革发展、维护人民利益的作用，让我们的政治更有朝气，让我们的民主更有活力，让13亿人民的明天更加美好。”①

（二）进一步密切人大与人民群众的联系

关于人民群众的重要作用，习近平总书记精辟地指出：“汉代王符说：‘大鹏之动，非一羽之轻也；骐骥之速，非一足之力也。’”②完善我国的人民代表大会制度，需要进一步密切人大与人民群众的联系。各级人大代表应当经常联系本选区的人民群众，倾听他们的心声，反映他们的意见和要求，充分调动群众的积极性、主动性、创造性，把广大人民的智慧和力量充分凝聚起来。党的十八大报告提出“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。”③党的十八届三中全会也提出：“加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”④

（三）强化人大的立法与监督职能

党的十八大及十八届三中全会都有深刻阐述。党的十八大报告指出：“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”⑤党的十八届三中全会继承十八大的这一精神，进一步指出：“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。”⑥可见，强化人大的立法与监督职能，是完善我国人民代表大会制度的重要内容。

（四）加强人大自身的建设

坚持和完善我国的人民代表大会制度，尤其要加强人大自身的建设。首先要进一步完善人大及其常委会的工作制度，特别是工作程序。党的十八届三中全会指出：“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”⑦其次，加强人大自身建设还需要逐渐扩大人大代表专职化的比例，对人大代表进行专业培训，特别是要提高人大代表构成的代表性以及不断优化人大代表的素质。提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例，健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。

经过长期的探索和实践，人民代表大会制度在中国已经比较完备，但其具体运行机制还在不断完善中，需要进一步深入研究和探讨。设计和发展国家的政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容的有机统一。不妄想搬来一座政治制度上的“飞来峰”，不妄用别国的标准来评价本国的得失，坚定走自己的路，坚持完善和发展中国特色社会主义政治制度。⑧

①“党的领导是人民当家作主的根本保证——二论贯彻习近平在全国人大成立60周年大会讲话精神”，《人民日报》，2014-09-07，第1版。

②习近平：“切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来”，《武汉学刊》，2014年第1期。

③⑤胡锦涛：“坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告”，《人民日报》，2012-11-18，第3版。

④⑥⑦“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”，《人民日报》，2013-11-16，第3版。

⑧“中国特色社会主义政治制度生长于中国土壤——三论贯彻习近平在全国人大成立六十周年大会讲话精神”，《人民日报》，2014-09-08，第1版。