生态文明制度体系建设需在重点领域寻求突破

庄贵阳

生态文明制度体系建设需在重点领域寻求突破

庄贵阳

充分发挥市场配置资源的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用，提高自然资源使用的经济效率和生态效率

党的十八届三中全会公报提出建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。加强生态文明制度体系建设必须着眼于当前面临的主要矛盾和问题，制定出符合生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制等，为生态文明建设提供规范、监督和约束力。充分发挥市场配置资源的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用，提高自然资源使用的经济效率和生态效率。

（一）生态文明制度建设存在的主要问题

我国现行法制、体制和机制还不能完全适应生态文明建设的需要，存在较多的制约科学发展的体制机制障碍，使得发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。一是生态文明考核评价制度导向不明。在政绩考核体系中，体现生态文明建设要求的资源消耗、环境损害、生态效益等方面指标比重过小，难以通过目标考核对生态文明建设形成有效的引导。对于生态文明建设的重大违规、违法、违纪，没有人担责、问责、追责。二是生态文明管理制度缺乏力度。相关法规和管理机制多作为“宏观调控的工具”，而不是刚性约束的绝对规则，在执行中可塑性太强，自由裁量空间太大，造成法规执行随意性强，降低了法规的权威性和实际执法的效果。三是缺乏生态安全保障的统领性法规。在资源节约、环境保护、生态建设的各种法规中，多从各自相对狭义的领域界定和规范，忽略了能源、水、粮食、环境和生态之间的相互关联和依存。四是相关法规和管理存在“碎片化”甚至相互抵消情况。由于管理体制上存在权益的多元化和多样化，在部门间和中央与地方间的“权利”博弈中，忽略了生态文明建设的具体要求。五是生态文明建设相关法规修订滞后，相关法规原则性强，操作性弱，难以满足不断深化的生态文明建设需要。环境执法成本高、违法成本低、监管监督机制不完善。公众与民间环保组织参与生态文明制度的渠道尚未有效建立。六是生态文明的市场服务机制尚未配套。目前，在生态文明建设上还停留在单纯依赖政府投入阶段，市场服务机制探索不够，没有充分发挥市场配置资源的优势。生态补偿作为一项重要的激励机制，缺乏明确的法律定位、法理依据和市场机理。

（二）建立自然资源有偿使用制度要明晰自然资源资产产权

当前我国自然资源有偿使用制度、价格制度和核算制度存在严重缺陷或空白，导致资产的使用效率不高，流失浪费严重。首先，虽然我国对部分自然资源开展了资产化管理的实践，但很多量化的东西并没有解决，资源性国有资产的家底不清。其次，资源性资产的所有权、行政权、经营权混乱，归属界定不清，法律体系不健全。我国自然资源的所有权界定主要是国有产权形式，在“公有公用”的概念和逻辑下，其结果就是自然资源的过度开发和浪费。第三，资源产权的使用权和经营权安排失效，多头管理，缺乏统一调配，体制不完善。各部门各管一摊，仅仅是从专业分工的角度来对资源进行管理，谁也不对资源的价值管理负责任，影响了国家作为自然资源所有者和所有权的统一性。第四，“公有—公用—公营”的运行模式面临挑战，市场化运营体制尚未建立。传统观点认为自然资源既然是国有，就应该由公共机构国有资源企业来经营。这种思维模式和实践影响资源经营的效率。

为此，建立我国自然资源有偿使用制度，就要建立明晰的资源产权关系。完善立法，为资源产权改革的市场化提供法律保障。在环境资源开发利用方面,其制度设计当前主要着眼于一些经济刺激制度,诸如排污权交易制度、自然资源所有权交易制度,以此强调和突出在市场经济条件下市场机制对环境资源配置的基础性和决定性作用，并通过管理体制改革优化经营方式，通过走市场化的路子选择最佳的经营者。

（三）建立自然资源用途管制制度实现经济效用和生态效用的统一

自然界中的各种资源,都是整个自然生态系统的有机组成部分,都在维持生态系统平衡的过程中发挥着不可替代的重要作用。虽然在环境资源的配置中市场的作用不容忽视和替代,但国家必要的干预也是必不可少的。必要的国家管制是环境资源生态效用得以实现的保证,两者有机结合才能利于环境资源社会性和自然性的双重属性相结合。

在生态文明建设工程中，更应突出地强调其生态效用。经济效用的实现是以服从自然界整体生态演化规律为基础的。对资源的开发利用必须充分考虑并尊重其自我调节利益供给能力,只有在保证其存量基础不被破坏的前提下,才可能在最大程度上实现经济效益。

推广自然资源用途管制制度已具备一定的必要性和可行性。对自然资源进行用途管制要着力在管理方式上实现从行政权力错位到严格依法行政的转变。

对资源进行用途管制的前提是在资源利用总体规划上,对主体的地位、权限(主要是一定时期一定区域内资源开发利用总量)以及编制方式都必须由法律确定,尤其是上级主体对下级主体规划的审批权应当严格依法行使。

实现资源用途管制的前期工作是进行资源用途划分，为此必须有法律明确的规定,并以此为基础授权各级主体根据不同情况划分各项资源利用区。在对资源用途变更的审批上应规定有严格的法律程序,防止行政权力干预，以达到的实现资源用途管制的目的。要把自然资源宏观决策权集中上收到高层主体(主要是中央和省一级部门),将日常执行性职权赋予基层主体(主要是地方各级人民政府)。

（四）划定生态保护红线需法律保障并完善生态补偿制度

生态红线是指对于维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有重要战略意义、必须实行严格保护的国土生态空间。

生态红线主要分为重要(点)生态功能区、生态脆弱/敏感区和生物多样性保育区三大类。生态红线的划定事关国家安全和各地经济发展布局，推行生态红线在短期内影响地方的产业结构和布局，进而影响当前的经济发展。这可能会是最大的阻力。因此划定生态红线需注意几点：一是加强生态红线的基础研究工作，提高生态红线划定的科学性和合理性。二是加强生态红线的管理，抓紧建立生态红线分级分类分区管控机制。三是建立国土生态安全监测与监察体系。及时掌握我国国土生态安全的现状及变化趋势，为生态红线区生态安全的维护、评估与管理提供决策依据。

生态红线从口号的提出到落地实施，需要克服经济发展目标与环境保护目标的矛盾，协调国家与地方利益之间、区域之间、以及部门间的利益权责。作为生态文明制度体系建设中最重要的一环，守住红线也必须靠法律和相应的规章制度。首先，建立健全保障机制。在现有的生态环境保护法律法规体系的基础上，研究制定生态红线的保护机制，逐步建立完善国土生态安全法律法规保障体系。其次，生态红线划定后，要逐步建立生态红线保护考核评价体系。树立生态政绩观，将资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系。再次，要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。最后，要有切实的生态补偿机制。要研究起草《生态补偿管理条例》，建立和完善生态补偿机制，由各级财政对那些为生态保护作出贡献的地区和群众给予必要的补偿，使生态补偿机制走上法制化、市场化的轨道。

（五）改革生态环境保护管理体制要构建区域协调和权益配置机制

所谓生态环境保护管理体制是指生态环境保护管理机构设置及其内部权责利配置，以及为实现生态环境保护任务和目的的环境管理法规、制度、方法、机制的总称。经过40余年的发展，我国生态环境保护职能机构已形成比较完备的组织体系，为生态环境保护奠定了坚实的组织基础。生态环境保护目标也已成为国民经济和社会发展五年规划的约束性指标，成为政府官员政绩考核的重要内容。公众、企业和非政府组织均发挥各自的作用，共同保护生态环境。然而，由于体制、政策以及基本制度等多方面的复杂原因，我国生态环境保护管理效率和效益仍然偏低，难以遏止生态环境持续退化的趋势。

为了遏止生态环境恶化势头，促进经济绿色转型提升经济增长质量，需要改革现行生态环境保护管理体制，改进环保顶层设计，优化生态环境保护管理制度和机制。

完善治理格局。改革人权、财权属地管理体制，将人权、财权、事权统一实施垂直管理。遵循有利于提高生态环境保护效率和效能的原则在部门间配置职权，逐步厘清环保部门与其他部门之间的职能交叉领域，相对提高环保部门在政府机构组成中的地位。有必要全面检视现行环境相关法律法规标准体系，对法律法规中不适应不合理条款加以重新修订，对操作执行困难的法律规定进一步细化，对滞后甚至空白的环境标准加以完善和制定。

构建区域协调机制。针对现行区域协调机制的问题，可以由环保部根据地缘、江河流域等基本环境状态，设立省际环境协调小组，定期或不定期就省际间的环境发展规划、地方环境法规和标准、环境预警预防措施、环境监测监察情况和经验、环境突发事故应对、环境联防联治、环境信息共享等环境相关问题进行交流，做好基础预防工作。

构建权益配置机制为保障区域协调机制顺利运转。一是建立污染者治理机制。不仅要敦促污染单位内部防治污染排放，而且要探索建立由其承担因其损害的环境治理修复费用和人身财产损害赔偿费用。二是要建立并完善生态补偿机制。在流域范围内，谁保护、谁治理、谁就是受益方；谁排放，谁污染，谁就是补偿方。三是建立效率促进机制。各个地方和部门可以因地制宜地创新管理制度和激励机制，促进生态环境保护效率提升。

作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员；本文为国家社会科学基金重点项目“城市生态文明的科学内涵与实践路径研究（批准号：13AZD077）”成果。