浙江社会保障城乡一体化需破题

孙胜梅

浙江社会保障城乡一体化需破题

孙胜梅

必须跳出长期以来形成的“就城市谈城市”、“就农村谈农村”的思维定势，把城乡居民作为一个有机整体来进行科学谋划和研究，实现真正意义上的城乡互动和社会融合

随着城市化进程的深入推进，浙江已步入由城乡二元向城乡一体化发展的新阶段。党的十八大明确指出要“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。社会保障作为一种公共产品，是政府公共服务的重要内容。改革开放30多年来，浙江社会保障制度建设成就巨大，覆盖全民的社会保障体系框架全面建立，保障范围不断扩大，保障水平稳步提高，让越来越多的人分享到了社会经济发展的成果。但受长期以来城乡二元结构的影响，浙江不少社会保障项目也呈现出城乡分割的特征，既不利于提高城市化的质量和水平，又不利于促进社会公平与正义以及劳动力的合理配置，而且与公共服务均等化的要求是相背离的。如何按照党的十八大提出的“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点”的要求，进一步深化改革、完善制度、理顺管理、改进服务，促进浙江社会保障城乡协调发展和一体化建设，实现人人公平享有基本社会保障，具有重要的理论和现实意义。

何为社会保障城乡一体化

一直以来，关于要不要推进城乡社会保障一体化问题，学术界存在着争论和分歧。支持一体化的学者认为，它是平等的公民权利、统一的人力资源市场、降低行政管理成本以及缓和社会矛盾、维护社会稳定的必然要求。反对一体化的学者认为，当前我国经济发展水平较低，城乡和地区之间的差别大，建立城乡一体化社会保障制度的条件尚不成熟，全国统一的社会保障体系在我国只能是一个远期的理想目标，而不宜作为现实的社会保障政策。时至今日，再去讨论社会保障城乡一体化的必要性已无太大的意义。

2003年中央领导集体提出了包括“统筹城乡发展”的科学发展观后，城乡一体化社会保障体系建设就成了一个重要政策方向。党的十八大更是明确提出要统筹推进城乡社会保障体系建设，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，整合城乡居民基本养老和基本医疗保险制度，至此，社会保障城乡一体化政策更加明朗。那么到底何为社会保障城乡一体化？目前学术界尚无权威而统一的界定。综合大家的观点，笔者认为，社会保障城乡一体化就是适应工业化、城镇化和农业现代化需要，把城市和农村社会保障作为一个整体来研究和考虑，打破长期形成的城乡二元社会保障结构，统筹规划城乡社会保障发展、统筹设计城乡社会保障政策和制度、统筹配置城乡社会保障资源，改变长期以来重城镇、轻农村的格局，努力提高农村社会保障水平，逐步缩小城乡社会保障差距和身份束缚，确保城乡公民享受平等的社会保障权益，实现城乡社会保障全面、协调与可持续发展的过程。

当然，受当前城乡之间以及区域之间社会经济发展水平的现实差异以及民众认知水平、制度运行成本和政府财政承受能力等各种因素的制约，我们所指的社会保障城乡一体化并不是指城乡完全统一，而只能是一种有差异的统一或者说是“条块”统一。这种一体化主要集中在对人们基本生存权和健康权的保障方面，即基本养老、基本医疗和最低生活保障三大领域。而且作为一种制度安排，社会保障城乡一体化应是一个长期的动态演变过程，没有统一的模式和路径，必须结合各地实际，循序渐进、小步快走地进行，妥善处理好经济发展与公共福利增长的关系，实现城乡社会保障的渐进式统一。

需重点突破的几大问题

突破思想约束，树立公平、正义、共享的核心理念。在社会保障城乡一体化建设中，树立科学正确的理念至关重要，其不仅直接决定着制度设计的优劣，而且影响着技术方案的有效性。目前中国社会保障研究中最缺乏的是理念，理念的缺失使得在城乡社会保障一体化的基本目标和原则问题上难以达成共识，由此导致提出的相关制度之间发生冲突，进而导致政策选择中产生偏差。浙江社会已从温饱型社会向全面小康型社会转型和迈进，城乡居民的价值诉求也逐步从基本生存层面向追求公平正义、寻求社会认同、谋求社会福利的发展层面转变，顺应社会发展的变化，要求我们必须转变思想理念，跳出长期以来形成的“就城市谈城市”、“就农村谈农村”的思维定势，把城乡居民作为一个有机整体来进行科学谋划和研究，正确理解和把握社会保障城乡一体化的概念、内涵和发展趋势以及城市化的内在机理，秉持以人为本以及公平、正义和共享的核心理念，以促进人力资源合理流动和优化配置以及人的全面、健康发展和社会融合为目标，加快推进浙江社会保障城乡一体化建设，真正发挥社会保障在促进城乡市场整合，社会经济发展以及推动社会文明进步的积极作用，实现真正意义上的城乡互动和社会融合，让城乡居民共享经济发展成果，提升生活质量。

突破户籍约束，构建城乡一体化社会保障制度体系。工业化国家的发展实践表明，制度的多元化虽然是一定时期不可避免的，但多元化的制度安排通常是不公平的制度安排，并必然会留下不良的后遗症。近10多年来，包括法国等国在内的社会保障改革尝试遭遇挫折，都是当初制度多元化留下的后遗症。因此，如何加快制度“并轨”和“整合”，消除制度碎片化的不利影响是推进城乡社会保障一体化建设必须要突破的重点问题。对此，必须进一步创新制度设计，从制度层面将城乡分设的保障内容相同的不同制度进行归并，统一对象管理、筹资渠道、缴费模式、计发办法和基金管理，逐步把城乡分设的社会保障发展成为“制度合一、服务衔接、功能配套”的保障体系。下一步重点要加快推进基本养老和基本医疗保障制度衔接和整合：一要加快推进各类养老保障制度与职工基本养老保险制度的衔接和整合。按照不损害参保者权益、简单易行、方便操作的原则，研究制定不同制度间的具体衔接办法和政策，为城乡居民有序流动提供制度保障。重点将原来的老农保和部分地区试行的各类社会养老保障制度逐步整合到城乡居民社会养老保险制度中。同时积极推进被征地农民基本生活保障制度与职工基本养老保险制度和城乡居民社会养老保险制度的并轨和整合，逐步将被征地农民纳入到职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险的保障范围。二要加快推进新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险的整合，统一制度框架、经办机构和管理部门，建立城乡一体化的居民基本医疗保险制度，实现基本医疗保险的“一站式”经办、管理和服务，方便广大人民群众，为最后建立国民健康保险奠定基础。整合新农合与城镇居民医疗保险在浙江已有较好的经济、社会和实践基础，已具备在全省范围内推进的可行性，建议由省政府出台文件，加快对这两项制度进行归并，在统一的制度框架内，再按照权利和义务对等的原则，设定不同的缴费档次和标准，供不同人群自由选择，以满足多层次的社会保障需求。

突破部门约束，统一社会保障管理体制。在社会保障管理体制上，由于历史原因，并没有一个统一的社会保障管理机构和部门，而分散在人社、卫生、民政等不同部门管辖。以医疗保险例，新型农村合作医疗保险与城镇职工和居民医疗保险就分别隶属于卫生和人社部门的管辖范围，这种部门分割的管理体制一方面导致了机构和人员队伍建设的重复投入，增加了政府行政管理成本。另一方面，也使得广大参保人员无所适从，导致部分人员重复参保和财政重复补助的现象，大大降低了制度运行效率。而且在实际工作中，不同部门之间还存在因为争夺参保资源而产生业务上的无效博弈。推进社会保障城乡一体化建设必须突破部门之间的利益障碍，整合行政资源，统一管理机构，逐步将城乡同一项目的社会保险归口到一个机构和管理部门，统一组织、实施和协调城乡社会保障事宜，理顺管理体制。与此同时，整合各项社会保险制度的业务管理流程，把原先独立的各个险种的服务系统合并成一个，使覆盖城乡的社会保障制度发挥最大效率。

突破财政约束，加强城乡社会保障基础建设。基础建设是推进城乡社会保障一体化建设所必须创造的重要基础性条件。近年来，伴随着浙江社会保障事业的快速推进以及覆盖全民的社会保障制度框架的全面建立，基础建设和服务能力不足的问题日益突出，并已成为制约社会保障事业持续健康发展的瓶颈和短板。目前，各地普遍存在经办机构和人员短缺、经费保障不充分、信息化建设滞后等问题。全省社保经办机构工作人员数与参保人数的比例达到了1∶14000，省本级更高达1∶20000，位列全国省区倒数第二。尤其是长期以来由于社会保障工作的重点在城镇，因此形成了一种以城市为主的财政投入和公共资源配置方式，农村基础建设滞后和不足问题更加突出。社会保障城乡一体化建设要求我们必须转变和突破以往以城市为主的财政投入和资源配置方式和惯性，切实加大对农村的财政投入，按照公共服务均等化的要求来进行公共服务资源的配置，切实加强农村社会保障经办机构、人员队伍和信息化建设，实现城乡公共服务均等化。探索建立社会保障服务标准体系，明确公共服务机构设施建设、设备配置、人员配备等具体标准。并根据经济社会发展的需要，拓展服务范围，充实服务项目，细化服务内容，规范服务流程，完善服务标准，全面提高服务质量和效率，实现服务专业化，为城乡居民提供优质、高效、便捷的社会保障服务。

作者单位：浙江省劳动和社会保障科学研究院