高校管理“去行政化”浅析

石小娟，高骏敬

（河北工业大学，天津 300400）

一、高校管理“去行政化”的涵义

高校管理要实现“去行政化”，必须正视高校内外部的两种关系，一是政府和高校的关系，二是高校内部学术权力和行政权力的关系。对于高校来说，最重要的办学经费来自于政府拨款，所以从根本上讲，教育主管部门就成为了左右高校发展的一个重要因素。不过，由于政府习惯完全管理，包办学校事务，这样从外部让高校的管理就容易“泛行政化”。高校属于学术机构，学术活动是高校最基础的运作方式，因而学术权力才是高校的特征。而高校的行政权力则为学术活动提供有力的保障，保障学术发展的价值意义。目前高校管理“去行政化”的当务之急是学术权力的生存空间不能被行政权力所压制，让学术权力的行使不受行政权力的干预。由此可见，高校管理“去行政化”就是高校行政管理中消除不规范、泛行政化的弊端，从而适应高等教育、学术发展的规律。

二、高校管理行政化的由来

（一）传统政治文化背景的影响

我国现代高校制度的创立起源于清朝。清朝崇尚“中体西用”，清政府的官员是我国最早的兼代高校创办人，其制度核心特征就是“官办官管”，大学校长由政府任命委派，教育管理部门对高校拥有全面的管理权限。而即使到了高校自由度较大的民国，也推行“党化教育”，将高校教育视为“富国强兵”的工具。新中国成立后，高校依然没能获得独立的学术自治体地位，而是被视为教育部门的下属单位，大学的自主性难以得到体现。由此可见，我国高校地位的从属性、功能的工具化及行政化并非现在才有。

（二）社会“官本位”思想对高校管理的影响

从文化传统来看，“学而优则仕”的表述流传至今，从古代的科举制和现在的干部任用制度来看，一直都是将最优秀的精英选拔到各级官员的职位上。官职的大小、高低是一个人是否成功的核心标志和权威尺度，官阶和行政级别已经成为一个人社会地位的标签，所以我们不难理解高校管理行政化的出现。

在近现代历史中，我们虽然经历了新文化运动等一系列思想的洗礼，但客观地看，整个社会上“官本位”的思想仍然无法根除。即使在现代社会中，政府奖励人才最直接、最有效的方式依然是给予其相应的行政级别和待遇，但一个负面影响就是带来了行政级别的泛化，并且为高校管理行政化提供了适宜的环境。可见，只要“官本位”的社会心理基础存在，高校管理行政化就不会轻易改变。

三、高校管理去行政化的措施

（一）理顺政府与高校的关系

从政治视角看，高校要在体制、机制上贯彻政府的意图，服从、服务于政治的需要。但从教育视角看，高校是培养人才的地方，又有其发展规律和独特的要求。而我国高等教育改革滞后的一个重要原因就是其管理模式依然延续着计划经济体制下的层级管理制度，从而使高校披上了浓重的“官本位”外衣，这与现代大学制度是格格不入的，是对教育最大的伤害。在现今的社会环境和条件下，政府依然在高校的办学方针、政策、规则、管理等方面起着不可替代的作用，如果完全离开了政府的监管，高校也难以取得长足的发展与进步，所以理顺高校与政府之间的关系对于高校的发展就显得至关重要。而我们要建立现代化的高校，就需要政府认清高校管理的本质，把握其规律，树立服务型的行政管理观念，取代上级对下级的绝对管理模式。在资源配置方面，可以引入市场机制，教育行政部门要依法管理高校，教育评价机构独立于政府部门，取消由政府对高校的评估，而政府在这个过程中更多的是扮演引导者的角色，下放办学权力，扩大高校办学自主权，主要在法律和财政两方面对高校的行为进行引导。政府还应该引导社会力量参与到高校建设、管理、发展中来，高校只有适应、满足社会发展的需要，才能培养出具有竞争力的人才。

（二）建立校长及管理人员职业化制度

大陆高校管理去行政化并非是一个简单的过程，它是一个系统工程，需要循序渐进，选择一个好的突破口，可以促使整个系统的推进，而从人事制度入手，建立校长及管理人员职业化则是一个更容易着手的选择。构建高校干部的任用制度，在校内外、国内外进行公开招聘，取代过去由上级主管部门委任的方式。实行大学校长职业资格准入制和公开聘任制是高校管理去行政化，实现教育家办学的关键。建立由社会各界及师生代表共同组成的遴选委员会，制定明确的选拔标准，严格监督选拔程序，由校方聘任最终人选，最后报教育主管部门备案。只有这样，才能确保校长选拔的民主化和权威性，才能按教育与学术规律办事，真正实现由教育家办学。通过改革高校人事制度，可以打破对政府的依赖，落实高校办学的自主权，建立高校与政府的新型关系：按照“党委领导、行政负责、教授治学、民主管理”的原则，完善大学的法人治理结构，政府可以发挥其主导权，对高校的人事制度进行调控，实现行政权与学术权的分离。通过这一系列的措施，可以有效消除教育腐败，建立高效、廉洁的高校管理体制。

（三）建立完善的“教授治学、校长治校”制度

教授治学，其实是现代大学内部事务的一种参与管理模式，是指教授更多地参与学术事务的管理和决策，调节与学术相关的资源。教授因其专业知识比较渊博，对于学术的发展规律可以更好地理解和遵循。教授治学，一是为教授参与学院管理提供了平台，提高了专家教授参与学院管理的积极性；二是实现了学院学术议事和决策职能的统一，极大地提高了决策效率和水平；三是学院各类主要权力主体的权限有了明确的规定和限制，实现了决策权和执行权相对分离。教授委员会制度的建立，契合了新时期高校管理重心下移、提高学术事务科学民主决策水平等形式的客观发展需要，也符合高等教育发展对基层组织变革的历史趋势。

校长治校，意味着校长在高校管理中拥有相应的决策权，处于领导地位。随着大学规模的扩大、职能的拓展，与社会各界的联系更加紧密，大学校长地位的重要性也日渐显现。校长在一所大学中的角色应该是教育家、领导者以及社会活动家，他要集学术和行政权力于一体。在很大程度上，校长的工作就是以协调社会各界力量，争取更多资源为中心。这也决定了大学校长既要像学者那样有知识、有水平、有修养，又要像政治家那样有运筹帷幄之中、决胜千里之外的战略眼光，还要像经营者那样精明。所以，大学校长的综合能力要求很高，除了意志、思维、知识、道德外，尤其需要有公关能力。

事实上，教授治学与校长治校之间是学术权力与行政权力的协调过程。大学要实现有效治理和优化治理，更重要的是通过组织制度设计，实现学术权力与行政权力的协同运行。大学从根本上来说是一种学术组织，保障大学健康长远发展的首要条件就是落实学术权力，学术权力与行政权力既要紧密联系，又要相对分离。学术权力需要行政权力带来的各种资金与资源，而相对分离也可以防止行政权力一家独大，凌驾于学术权力之上。

（四）通过法律确立和保护高校办学自主权

通过法律依法确立和保障高校的办学自主权，是实现高校管理去行政化的根本措施。高校作为事业法人，和政府机构有着本质区别。这是两种不同的法人制度，因而有不同的法人权利。其实，我国在这方面一直做着积极探索，从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》到1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》都明确提出要扩大高校办学自主权。《高等教育法》的颁布实施，更是以法律的形式对高校的自主权做了明确的规定。2010年制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中的第三十八条明确提出“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。这已经为高校管理去行政化奠定了法律基础，现在时机已经成熟，只需要我们在法律规定范围内实施相应的措施，高校的管理模式就可以焕然一新。要解决好高校管理中存在的行政化问题，首先要确保高校办学的自主权。确立和保护高校办学的自主权不仅维护了高校的利益，也没有对政府的利益造成损害，从根本上是为了国家和社会整体和长远的利益。确立和保护高校办学自主化一个重要方面就是推进民主自由化，包括学术自由和管理民主。学术自由是学术创新的基本前提。高校管理去行政化仅仅尊重学术自由是远远不够的，更重要的是充分保障学者的学术自由权，使其不受任何行政权力的制约和限制。同时还要发挥学术组织的作用，制衡行政权力，确保为学术的发展提供必要的服务。推进高校民主管理和决策，就要注重提高广大师生参与到学校管理和决策活动中，不断完善重大问题集体决策、专家咨询、决策评估等制度，建立健全决策实施反馈、问责制等同时还要确实推行校务公开制度，把决策过程、结果对全校师生公示，建立与师生进行有效沟通的机制，这样才能推进学校各项工作的有效开展，也避免了行政权力一家独大的局面。

（五）积极探索教育经费来源多元化

高校的建设发展离不开资金的支持，目前高校的资金来源主要是政府财政，这就决定了高校的学术权力依附于行政权力。反观发达国家与地区的高校资金来源，除了由政府拨款外，还有社会捐助、高校自行融资等渠道，对行政权力的依赖大大降低，这也能够带给我们有益的启示。

首先，在继续争取国家财政对高校支持的同时，加强校企合作。无论在哪个国家、地区，政府财政支持都是高校经费的主要来源，我们要发展教育，就不能离开政府的财政支持。高校教育质量的提高，学生的实习、就业等各方面离不开政府、企业的支持与保障，高校的科研项目、成果等要通过经济效益的形式反映出来，就要与企业合作转化成合适的产品。而企业要生存,就必须有清醒的创新意识，促进产品的不断更新换代，但由于受多种条件的制约，许多企业难以做到这点。而高校拥有大量的科研人员、设备等资源，可以通过自己的研究直接为企业解决技术、管理等多方面的问题，从而促进企业的良性发展。与之相应，企业可以拿出部分资金投入高校，弥补高校科研经费的不足等，也可以使高校在新的起点上不断前进。可以说，二者的合作会是一种双赢的局面。

其次，鼓励社会对高校进行捐助。目前我们看到社会对高校的捐助已经取得了长足的发展，但在总经费中所占比例很小，而且大多集中在名校中，大部分中小高校难以吸引社会捐助。其原因主要有：资金使用透明度不够，对捐赠者的回报不够，募捐的观念和方式过于被动等。要改变这种状况，我们应该设立专门的管理机构，加强对捐赠资金的管理，适时公布资金去向等信息；要给予捐赠者更多的精神鼓励，如赋予荣誉称号等；成立校友会等组织，与校友保持长期的联系，可以吸引更多的捐赠；另外，要在全社会创造一种捐赠的氛围，形成良性的捐赠文化，加强公民慈善理念及组织捐赠文化意识等。

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