我国城市雾霾天气治理中的生态文明建设路径

何爱平，石　莹

(西北大学 经济管理学院，陕西 西安　710069)

最近几年以来,我国许多城市雾霾频繁发生,覆盖了我国将近一半的国土。原本只在北方发生的“雾霾”天气却在南方大面积爆发,凸显了城市空气污染加重的趋势。雾霾天气是由经济系统和生态系统相互作用所产生的空气污染,具有很强的外部性。它不仅充分暴露了工业文明下传统发展模式的难以为继,也显示出我国生态文明建设的严重缺失与不足。因此,大力推进生态文明建设,是治理城市雾霾天气的根本路径。城市雾霾天气治理的生态文明建设路径选择是一个政治经济学问题,可以通过利益—行为—制度—激励的理论框架来分析[1]。本文从利益、行为、制度及激励四个方面剖析生态文明建设缺失导致雾霾天气的成因,进而在理论分析基础上从协调经济与生态利益、实现主体行为转变,完善生态制度保障以及明确激励方向等四个方面提出城市雾霾治理的生态文明建设路径。

一、生态文明建设的缺失是雾霾天气频发的根本原因

雾霾天气的产生有自然因素,但其发生的根本原因在于生态文明建设的缺失。具体体现在:不合理的生产行为以及能源消费行为导致雾霾天气的频繁发生,这和人类片面追求经济利益忽视生态利益直接相关;而环境保护制度的不完善以及片面的GDP绩效激励则助长了环境破坏的行为。

(一)传统工业文明下的生产消费行为是导致雾霾天气的直接原因

首先,粗放式的经济发展方式使产业结构严重扭曲。对生态环境有较大污染的第一产业所占比重过高,而对环境影响较小的第三产业却发展滞后。在工业领域,污染相对较重的重工业产值占比不断增高。1999年至2011年的13年时间,我国重工业产值由58.1%上升到71.9%,而轻工业产值比重则由41.9%下降到28.1%[2](P97)。这是造成PM2.5污染指数不断增高的主要原因,对环境保护造成了重大压力。其次,能源消费结构不合理。目前我国能源消费仍以煤炭为主,2012年中国煤炭消费总量35.2亿吨,占一次能源消费比重的60%以上[3](P131),水电、风电、核电等清洁能源的所占比重仅8%[4](P36)。此外,城市机动车尾气排放对城市雾霾污染的贡献不断加大。随着城市生活水平的提高,城市机动车保有量以年均15%的速度不断攀升,而燃油标准的制定与实施都严重滞后。化石能源燃烧释放的CO2、SO2与固体颗粒物和汽车尾气的二次化学反应,更加剧了城市雾霾的污染程度。再次,城市化盲目扩张。近年来我国城镇化主要依靠房地产业的土地扩张式的城市规模扩张来推动,缺少与之配套的基础设施与产业结构转化,服务业比重与城市扩张之间存在严重失衡,有限的污染防治措施严重滞后,当污染烟雾的排放与积累超出城市空气自洁能力范围时必然出现雾霾污染。这种以牺牲环境为代价的城镇化直接导致城市建设与生态环境的冲突,与生态文明所倡导的人与自然和谐的内涵相悖。

(二)传统的工业文明片面追求经济利益忽视生态利益是导致雾霾天气的深层原因

对利益的追求是经济发展的推动力,正如马克思所说,“人们奋斗的一切,都同他们的利益有关”[5](P78)。雾霾天气正是经济主体片面追求经济利益忽视生态利益的结果。一方面,工业文明下,微观经济主体只考虑目前利益与自身利益,未考虑长远利益和社会收益导致环境破坏。以利润最大化为目标的企业缺乏对生态环境的关注,不加处理地排放污染物导致生态环境的带状污染;农户由于使用农药和化肥比人工劳作成本更低,导致农药化肥的滥用构成了生态环境的面状污染;广大的居民购买私家车甚至大排量的轿车,以及图喜庆图讲究放鞭炮只顾自身利益不顾社会效益的机会主义行为则造成生态环境的点状污染。另一方面,各级政府的目标与利益冲突是构成生态环境危害的另一重要原因。中央政府以全局利益与整体利益为重,强调生态环境保护和经济社会的可持续发展,具体管理与实现则委托给地方政府。但地方政府不仅是中央政府的下属机构与代理者,更是本地区经济发展的管理者与自身利益的实现者。有着实现本地区经济利益强烈要求的地方政府,往往以牺牲生态利益为代价寻求短期内经济的快速发展,这种地方保护主义行为偏离了全局利益和长远利益。此外,地方政府之间也存在利益冲突,不同地区政府以本地区利益为导向,忽视其他区域的利益诉求,如能源富集区火力发电的电力输出,直接导致该地区生态环境污染,而有的地方治理污染只是简单地将污染产业转移到落后地区。

(三)生态文明建设制度体系不健全是雾霾天气产生的制度原因

首先,生态环境保护的制度不够完善。现行的环境保护管理制度体制是根据2011年10月《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》所建立的,这一制度体制为末端治理和事后弥补,此外,我国虽然于2011年建立了生态保护区制度,但由于环保事务几乎都由地方政府管理,除了各级环保厅局一级实行中央与地方双重管理外,其余地方环保局的管理权利全在地方,在重经济发展轻环境保护的认识尚未得以纠正的情况下,环境保护不得不在经济与环境发生冲突时“被动让步”,生态保护制度实施难以落实。其次,市场化的环境保护机制尚未建立起来。现有的资源产品价格体系不完善,难以反映资源的稀缺程度以及生态环境的效益;目前我国只有少数地方试行排污权交易制度,从而难以发挥控制污染总量的作用;由于民间社会资本难以参与进来,存在环境污染治理方式、环境保护力量单一的体制问题。再次,我国有关环境污染责任追究制度不足。虽然有关法律对环境污染的责任作了一些规定,但“守法成本高、违法成本低”的环境保护悖论严重制约了生态环境保护的步伐。由于缺少与之相配套的环境污染责任追求制度,企业缺少技术创新的动力以及减少污染物排放的约束,甚至于助长了企业的排污行为,生态环境恶化进一步加剧。

(四)不当的激励机制助长了生态破坏行为,是雾霾天气频发的间接原因

传统的发展模式以经济增长为目标,在实践中表现为各级政府追求以GDP为中心的增长。这一模式的实施使得中国经济在较短时间内取得了高速的发展,但这种增长是以“高能源消耗,高污染排放”为特点的,虽然提高了生产力,却过度地消耗了能源,破坏了生态环境。以GDP为标准的政府绩效考核体系存在较多缺陷:如在经济增长过程中政府治理污染费用、治理水土流失的投入以及居民因环境破坏致使健康受损而增加的医疗费用都计入国民收入当中。这种单纯追求GDP的绩效考核体系在一定程度上鼓励决策者通过生态环境的破坏来实现所谓的经济高速增长。客观上导致了地方政府片面地追求经济增长速度,只重视当前利益,而忽略长远利益,忽视了经济增长所带来的生态环境成本,忽视经济发展的质量和效益,间接地造成生态环境的严重破坏,加剧了雾霾天气发生的严重性。

二、雾霾天气治理的生态文明建设路径选择

雾霾天气是人类经济社会活动与自然不协调的极端表现,要治理城市雾霾天气,实现经济发展与环境保护的平衡与协调,就需要从协调经济与生态利益、实现主体行为转变、完善生态制度保障，以及明确激励方向等方面大力“推进生态文明建设”。

(一)实现经济主体行为转变

首先是政府的行为调整。应加快产业结构调整,鼓励能源消耗小、废物排放少且具市场潜力的产业大力发展;依靠经济手段和法律手段积极推行产业生态化及清洁生产，引导清洁能源与可再生能源的使用,通过财政补贴和税收政策对企业排污行为加以约束和引导;加大农业财政支持力度,加强农业技术创新由高化肥、高农药投入的严重污染方式向可持续的农业发展方式转变;要加强能源结构调整,深化能源产品的价格改革,鼓励使用清洁能源，减少污染排放,同时加速可再生能源与新能源的技术与开发,降低对化石能源的消费依赖;以产业发展和城镇化进程协同互动来促进城市的良性发展,减少城市人口过快聚集导致的环境污染。其次是企业的行为调整。企业要把生态文明的理念融入日常生产经营管理活动中去。要从“先污染后治理”向清洁生产、绿色设计、绿色采购、绿色生产转变;依靠科技创新来转变落后的生产方式,采用可降解或可循环的材料,避免污染的简单转移;要从以经济效益为中心向经济效益、社会效益和生态效益兼顾转变,实现企业经济利润与承担环境保护社会责任相统一。最后是家庭的行为调整。要提高家庭的环保意识,树立人与自然、人与人和谐相处的生态文明观念;要减少和反对极度自私的、挥霍的享乐型高消费,减少大排量汽车的消费、减少一次性用品的使用,杜绝过度的包装,提倡绿色出行、绿色消费以及低碳生活,自觉减少破坏生态、污染环境的生活消费行为。

(二)完善生态文明制度体系

首先，建立健全生态保护制度和环境税费制度。强化环境质量标准，严格环境保护的行业准入制度，限制高耗能产业对环境的污染，以科学合理的针对“高碳经济、线性经济、黑色经济”生态税费的方式控制生态环境质量，从而将生态环境的污染内部化[6]。其次，明晰环境产权，完善环境交易制度。强化与明晰能源环境的真正所有者与代理者，明确各自的权利与责任，避免“公地悲剧”；完善并推广排污权交易制度，发挥控制环境污染总量的作用。最后，完善生态环境责任追究与环境损害赔偿制度。要加强生态环境信息公开制度，以法律条文的形式将公开信息的范围与内容加以明确规定，完善环境公益诉讼体制与环境保护有奖举报制度；同时，严抓环境执法，严厉打击各类环境破坏与违法行为，对环境事件行政人员以严厉的责任追究，对环境污染的民事行为人所造成的损害予以重罚，减少人为原因造成的生态环境破坏。

(三)构建生态文明建设激励机制

首先，以建设美丽中国为目标，将生态环境保护以及生态效益纳入绩效考核体系，构建科学合理的政府绩效考核机制。需将PM2.5指数纳入减排约束与政府绩效考核体系中，构建以生态环境保护为核心的责任考核体系。其次，加强以PM2.5为代表的环境情况的监测与预报，加大信息公开力度，并及时披露监测信息，引导公众关注生态环境质量，发挥公众舆论的监督机制，提高公众监督意识以及舆论监督效力。同时，加强政策制定以及工程项目的公众参与度，使广大公众参与到有关政策的制定和工程项目的评价中来，间接实现对生态环境的保护。再次，还可鼓励上市公司披露碳排放信息和环境保护业绩，形成环境保护的良好氛围，客观上限制相关经济行为者的污染环境行为。最后，鼓励与扶持民间绿色环保组织或团体，给予政策的优惠与资金支持，帮助其开展生态环保教育宣传活动，推进生态环保社会化。

(四)协调生态利益与经济利益

生态文明建设是一场涉及生产方式、生活方式、社会结构以及价值观念等方方面面的革命，因此要充分分析利益相关者的利益诉求，结合不同经济主体的利益诉求，满足各个利益相关者的物质利益，将边缘的、潜在的利益相关者纳入。要使得各个经济主体在有利于生态文明建设中获得足够的利益，在不利于生态文明建设中付出足够的代价，承担足够的损失和惩罚。对于企业，要将生态文明建设的社会整体利益和企业发展利益相结合，对受政府管制的企业加以再造、引导和补贴。对于消费者要引导其理性消费、绿色生活，通过收税调节和财政转移协调个人利益和集体利益。从而使不同经济主体积极、广泛地参与到生态文明建设中来，形成推动生态文明建设的巨大合力。

参考文献：

[1] 何爱平.发展的政治经济学: 一个理论分析框架[J].经济学家，2013，(5).

[2] 国家统计局工业统计司：中国工业统计年鉴(1999—2012年)[M].北京：中国统计出版社，2013.

[3] 中国煤炭工业协会.中国煤炭工业发展研究报告[M].北京：中国经济出版社, 2013.

[4] 国家统计局能源统计司.2013中国能源统计年鉴[M].北京：中国统计出版社, 2012.

[5] 马克思恩格斯全集：第一卷[M].北京：人民出版社, 1972.

[6] 沈满洪.生态文明制度的构建和优化选择[J].环境经济，2012，(12).