当前农业规模经营的三种路径*

谭 林 丽，孙 新 华

(华中科技大学 中国乡村治理研究中心，湖北 武汉 430074)

家庭承包制确立以来，我国农业经营主体又重新回归到一家一户的小农经营状态。在分田到户时，为了做到公平，绝大部分地区的农村都是按照土地的远近、肥瘦搭配分田，从而形成了“人均一亩三分，户均不过十亩”，且地块分散的中国式小农经济状况[1]。虽然家庭承包制在改革之初发挥了巨大作用，但是随着其改革效应的逐渐释放，小规模经营的不足也日益凸显，如土地的细碎化经营、劳动生产率低下、农业技术更新的成本较高[2]；而随着农村劳动力的非农就业，农业经营的兼业化和副业化也逐渐加强，有学者认为这对提高农业的效率和竞争力都是不利的[3]。基于此，在劳动力大量外流的情况下，发展适度规模经营成为了促进我国农业发展的现实选择，是“促进农业长期稳定增长和由传统农业向现代农业转变的重要保证”[4]。这种认识不仅越来越成为社会共识，甚至在全社会都形成了“规模农业情结”[5]。但是如何实现农业规模经营，无论中央的政策，还是地方的实践都在探索之中。这也是由我国农业的转型期特点决定的。

一、摸索中的农业规模经营

1984年1号文件首次提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”：“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包。”这一规定适应了农村人口流动的需要。随着农村劳动力非农就业增加，农村的土地实际上在自发地走向集中；而承接土地的往往是村内的种田能手，贺雪峰等人将之称为“中农”[6]。为了区别“土改”时期的“中农”，笔者将之称为“中坚农民”。1987年中央5号文件又提出“在京、津、沪郊区、苏南地区和珠江三角洲，可分别选择一两个县，有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场，也可以组织其他形式的专业承包，以便探索土地集约经营的经验。”当年国务院农业发展研究中心开始在以上各地选点进行适度规模经营试验。随后，在重要的中央农村文件中都对规模经营有所规定。不过相当一段时期内，中央政策都强调全国大部分地区还不具备推进规模经营的条件，只有在发达地区和具备条件的地区可以逐步发展适度规模经营。而从全国来看，规模经营主要以中坚农民为主，家庭农场只在若干试验区和一些发达地区零星出现。

自从1990年中后期中央强调农业产业化以来，工商企业经营农业就逐渐发展起来。对此，2001年中央18号文件《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》提出，“农村土地流转应当主要在农户间进行”，“中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”。但是，“这个政策实际上并没有得到贯彻，各地用租地的方式发展农业企业依然干劲很高”[7]。到2007年中央1号文件又将工商企业作为现代农业经营主体的培育对象：“积极发展种养专业大户、农民专业合作组织、龙头企业和集体经济组织等各类适应现代农业发展要求的经营主体。”而且从此开始中央政策不再限定发达地区才可以搞规模经营。2008年十七届三中全会决议指出，建立健全土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营，“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”，虽没有鼓励工商企业经营农业，但也没做限制。从实践来看，近几年工商企业经营农业得到迅速发展，甚至达到一个高潮。农业部经管司负责人表示，至2012年底流入工商企业的耕地面积为2 800万亩，比2009年增长115%，占流转总面积的10.3%[8]。而到2013年中央1号文件提出了引导和限制工商企业的政策：“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度。”并同时提出“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”。十八届三中全会决议和2014年的1号文件基本延续了这种基调。这促使很多地方开始扶持发展家庭农场。

从以上梳理来看，无论政策上还是实践中农业规模经营主体主要有三种：自发流转形成的中坚农民、家庭农场和工商企业。中坚农民是由政策允许的农户自发土地流转促成的。据韩俊介绍，农户自发土地流转占总流转面积的55.5%[10]，这将促使大批中坚农民产生，有调查显示其在农户中所占比例已超过10%[11-12]。家庭农场虽早在1987年就写入中央文件，但只是从2013年1号文件出台后才开始引起多数地方政府的重视。在此之前，绝大多数地方政府更加热衷的是引进工商企业发展规模经营。中央政策对此的态度则变动不定，由“不提倡”到“鼓励”再到“引导”。2013年1号文件出台后，很多地方开始由扶持工商企业转向培育家庭农场。

以上三种规模经营主体其实代表着三种不同的规模经营道路，而这三种道路在很大程度上存在着竞争性和排斥性。在农业转型的当下，我国对此应该作何取舍，是摆在眼前的重大命题。而要做出取舍，就需要对三种规模经营路径的内在机制及其相互作用做出分析。下面的分析主要是基于笔者及其所在研究团队近年来对各地农业规模经营实践的调查和笔者对相关研究的梳理做出的。

二、农业企业化实践及其困境

工商企业通过流转土地进行大规模经营是近年来农业规模经营的趋势。古典马克思主义和新自由主义都将这种规模经营的方式称之为“资本主义农业”[13]。笔者更倾向于使用“农业企业化”来概括这种趋势[14]，即工商企业不仅取代农户成为农业经营主体，而且不像农户主要使用家庭劳动力并以家庭为农业生产的核算单位，而是大量雇佣劳动力并以企业核算单位[15]，从而使农业生产实现了企业化运作。

正如上文所述，我国农业企业化的实践最早应该可以追溯到1990年中后期。但是，农业企业化的迅速发展还是近几年的事情。从笔者及其所在研究团队在全国各地的调查和可以看到的报道来看，绝大部分省市的农业企业化都在迅速发展，甚至演化成一场席卷全国的规模经营运动。这与资本的逐利性密切相关。尤其是在2008年前后金融危机的影响下，当工商企业在原有领域的利润率降低后，其自然会倾向于转向农业生产领域。但是在这个过程中，地方政府也扮演了重要角色。地方政府不仅积极帮助工商企业流转大面积的连片耕地，还出台各种优惠政策鼓励工商企业进行规模经营。比如，很多地方政府都在现金补贴、低息贷款、农业保险等方面出台了扶持农业企业化的措施，而且往往是规模越大，扶持力度就越大。地方政府之所以积极发展农业企业化，甚至在2001年中央对此提出“不提倡”政策的情况下依然有很大动力，主要有两个方面的考虑：第一，招商引资的需要。在当下政府考核体系中，招商引资是衡量干部和政府工作绩效的核心指标。它驱使着地方政府以各种方式引进工商企业，而农业企业化是很重要的方式；第二，现代农业的需求。在我国农业发展话语中，规模经营是实现农业现代化的必由之路；而农业企业化则是规模经营的重要途径，在很多地方政府的规划中甚至成为了唯一的出路。

其实，农业企业化有着深厚的理论渊源，这反过来也直接影响了政府的决策和全社会的认识。古典自由主义和古典马克思主义都认为，随着商品经济的发展，资本主义大生产必然要从工业领域扩展到农业领域，因此农业的家庭经营必将被资本主义雇工经营替代。继承了古典自由主义观点的新自由主义也认为，“中国和其他发展中国家，农业发展的经验事实和发展方向，是资本主义的(也就是说，基于大规模雇佣劳动的农业)，并且应该如此”[13]。在我国理论界，韩俊[16]、张曙光[17]、黄祖辉[18]等人都主张中国农业走规模化、产业化的道路，即大面积连片经营的机械化农场模式。其理由是规模化的机械化农场可以释放农业生产要素的效率，如劳动力、水利设施、农业机械满负荷工作效率和购买、销售网络的谈判好处。改革开放后，随着新自由主义在我国农业发展的话语中逐渐占据霸权地位，农业企业化的呼声也越来越高。这些为全社会的“规模经营情结”和各地的农业企业化实践提供了强大的理论支持。

从实践来看，农业企业化确实改变了农业小农家庭经营的面貌。首先，工商企业往往流转成百上千甚至上万亩的耕地，而且其流转到的耕地往往是连片的大块田地，改变了“人均一亩三分，户均不过十亩”，且地块分散的小农经济格局。其次，工商企业较之于农户对农业的投入大大增加，既积极购置各类大小型农机具，又积极使用各种先进的农业科技，甚至不少企业还建有大型仓库。这些与小农相比都有质的变化。再次，工商企业由于规模较大而且熟悉市场，因此在农资的采购和农产品的销售上都更具谈判能力，而且可以非常好地实现规模经济。最后，工商企业倾向于使用机械和先进技术，这大大减少了劳动力投入，所以总体上看劳动生产率得到了大幅提高。

虽然农业企业化对我国长期维持的小农经济进行了积极的改造，但却是建立在排斥劳动基础上的。正如有学者指出，在我国大多数农村人地关系比较紧张的情况下，近期不适宜发展排斥劳动的大规模经营[19]。而且在农业GDP相对固定的情况下，工商企业进入农业生产领域实则是与农民争夺农业生产领域的利益。而从实践来看，往往工商企业为了实现大规模经营会在地方政府的协助下，通过强制或半强制的措施强行流转务农户的土地。这对广大务农户的利益会造成极大侵害[20]。

其实，农业企业化最大的问题来自于工商企业经营的内部。工商企业在农业生产中始终无法解决的是劳动监督问题。尽管其可以采取各种排斥劳动的手段，但是很多生产环节还是需要雇工。而由于农业生产的特殊性，大量雇佣劳动必然导致磨洋工的出现[21]。这使工商企业的单位产出非常低下，而且还抬高了生产成本，而这两个方面都在压缩工商资本的盈利空间。另一个经营难题是，无法较好应对自然风险。这是因为工商资本经营中收益者、管理者和生产者是分离的，从而形成的科层体制无法像三种身份融于一身的农户具有灵活性，因此会在转瞬即逝的自然风险面前更易遭受惨重损失。这两个方面的经营难题，都严重威胁着工商资本的盈利可能。大量调查显示，绝大多数工商资本在农业生产环节都是亏损的[22]。一些企业之所以还能维持经营，也多是依靠政府的各项扶持措施。更多的企业则做出了一定的调试或“组织创新”：或者收取一定费用将土地转包给家庭农场并坐享政府的各项奖补资金，自己则转化成“土地食利者阶层”[23]；或者工商企业请一些代管户分片经营。这类代管户类似于家庭农场，但与工商企业有更多利益连带，比如代管户必须购买工商企业提供的服务或将农产品销售给工商企业，形成了“公司+家庭农场”模式。其实，工商企业做出以上两种调试后已经退出农业生产领域，却间接地催生了家庭农场这一新型农业经营主体。

三、家庭农场的兴起及其影响

正是看到了工商企业经营农业的困境，中央提出限制工商企业流转土地并引导其进入产前和产后的服务领域，将农业生产领域留给农户经营，进而积极发展家庭农场等新兴农业经营主体。虽然由于地方政府与工商企业有着较强的利益相关，在这个转换中显得比较迟缓，但是在中央政策的引导下和逐渐认识到农业企业化的困境后，肯定会有更多的地方政府会转向扶持家庭农场。实践证明也是这样。越来越多的地方政府在近两年都出台了扶持家庭农场的优惠政策。

农业生产中家庭经营的合理性和坚韧性，长期受到学者们的关注并给予了充分的论证。在“列宁—恰亚诺夫”论争中，恰亚诺夫不认同列宁提出的资本主义是俄国农业发展的主导方向。他认为农民家庭经营因为在劳动力性质上与资本主义农场有着本质区别，所以前者可以在劳动的边际产出低于工资的情况下继续投入劳动，从而获得比后者更高的单位产出，因而能够比后者支付更高的地租，进而可将资本主义农场排挤出竞争。因此，他断言在俄国农民家庭农场将长期持续，并将继续占据主导地位[24]。还有学者论证到，农业生产中的规模效率并不明显[25]。农业生产的特殊性决定了工厂式组织不适合引入农业生产领域，家庭经营最适合农业生产[26]。黄宗智则从经济效率(劳动力价格和劳动监督)和土地制度史的角度论证了明清以来我国家庭经营的顽强竞争力[27]。陈锡文通过比较世界两大农业类型(新大陆国家农业和传统国家农业)认为，家庭经营不仅在两大农业类型中都占据主要地位，也应是我国农业发展的方向[28]。实际上，在诸如美、英、加、法、德、日等经济和农业均发达的国家和地区，其农业经营方式仍是以家庭经营为主。

目前对家庭农场的普遍认识是，它是以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。这个定义中的家庭农场其经营规模应该是一个相对较宽的区间。实际上，中央在相关文件中并没有对家庭农场的规模进行规定，不过不少地方政府在对家庭农场的认定中却有比较清晰的规模。比如，最早推动家庭农场发展的上海松江，家庭农场的经营规模一般在100～300亩之间。很多地方吸收松江经验对家庭农场的规模进行了规定，一般而言底线在100亩左右，上线在200～500亩之间。笔者调查发现，即使在政府没有规定规模的情况下，经营农户也多倾向于选择100～500亩的经营规模。比如在上文所说的企业调试后形成的家庭农场多数规模都在200亩上下，最高也只有500亩左右。这主要是由农业生产的客观规律决定的。无论在北方还是南方，在基础设施较好的连片土地上，一对夫妇仅凭自己劳动力可经营的最大规模约在100亩左右。在这个规模范围内，由于不用雇工且规模适当，因此经营管理效果较好，产出也比较高，基本接近于进行精耕细作的小农。但是农户在资金允许的情况下基本会继续扩大规模，尽管由于扩大规模会增加雇工和管理难度从而使单产下降，但是其总收益却可大幅提高，其上限恰在500亩左右，即超过这个规模总收益不增反降。尽管500亩左右的规模可使收益最大化，但是投入也非常大，流转费和生产投资合计至少1 000元/亩，500亩就需要50万元。这对大多数经营者来说很难承受，所以大多数家庭农场的规模都在200亩上下，这主要是受资金限制。但如果资金允许，他们有极大动力扩大经营规模，即使牺牲单产也在所不惜。

所以地方政府往往会在综合考虑土地产出和经营者利益的基础上，对家庭农场经营规模做出限定。下限太低的话，尽管土地的产出较高，但家庭农场的总收益比较低；而下限太高，家庭农场的收益上去了，但是又影响了土地产出。从高限的规定来看也是如此：压低高限是为了保障土地产出，而抬高高限则是使经营者得到更大利益。

由于这些家庭农场的经营规模相对适当，其经营状况无论相对于小农还是工商企业都有一定优势。家庭农场主要依靠家庭劳动力并辅助性地使用雇工，使家庭农场的家庭劳动力可得到最大程度的利用，实现了充分就业。如此，不仅劳动生产率比较高，而且可以获得高于社会平均收益的较高收入。而由于较少使用雇工，且往往与雇工一起劳动，因而可以进行更好地监督，雇工的劳动效率较高，加之家庭农场主有动力采用更好的技术，所以土地产出较高。规模较小的家庭农场的产出甚至与精耕细作的小农相差无几。总之，家庭农场较之于工商资本，优势在于生产成本低而单位产出高；较之于小农和中坚农民，其劳动生产率、收入较高，在采用新技术上也更有动力。所以，发展家庭农场较之于农业企业化是更加稳妥的规模经营路径。

其实，家庭农场的兴起主要是借助政府推动而兴起的。不管是政府直接推动的家庭农场，还是政府推动农业企业化间接产生的家庭农场，都是政府推动的结果。通过农民自发流转土地也可能形成这种规模的家庭农场，但是总体上数量较少，因为流转到较大面积的连片土地对一个家庭来讲比较困难，从而限制了规模的扩大。政府的推动催生了大批经营规模较大的家庭农场，但是对于很多经营规模相对较小的中坚农民是不利的。很多地方政府将家庭农场的最小规模设定在100亩，这为诸多原本从事适度规模经营的中坚农民设置了障碍。因为发展家庭农场需要较大资金，因此能够进入者多为村庄中的富裕阶层。即使中坚农民有足够资金用于扩大规模，也只有少数可以实现，因为一地的土地总量总是有限的，原本流转他人土地的中坚农民则不得不将流转到的土地转交给少数家庭农场。

四、自发形成的中坚农民及其困扰

近年来，政府在发展农业规模经营中更倾向于规模较大的经营主体，不管是进行大规模经营的工商企业还是经营中等规模的家庭农场都属此列。而在农村通过农民之间自发流转进行适度规模经营的中坚农民却往往被政府和外界忽略，成为被隐蔽的角落，且政府推动的规模经营也在不断压缩他们的发展空间。

改革开放后，随着农村劳动力向非农领域的转移，尤其是举家外出务工或经商的农户大量出现，农村发生了农户之间自发的土地流转。这种土地流转多发生在村内的亲朋好友之间。他们相互约定待外出务工者回来种地时收回土地。这种流转方式在乡土逻辑的规约下往往也很少产生纠纷[29]。而且很多外出者由于以后还会返乡种地，有人帮自己耕种土地而不致荒芜对自己也是有利的；加之亲朋关系的存在，所以土地长期不需要流转费[30]，只是近年来由于土地产值的增加，土地流入方才象征性地给一些费用，比如每亩每年只有100元或给些粮食。这种自发的土地流转不像政府推动的土地流转容易侵害到部分农户的利益。由于流转双方地位对等且出于自愿，所以这种土地流转就与当地的劳动力的向外转移是同步的。而那些流转到土地的农户往往是那些有着丰富种田经验且年富力强的中年人。他们往往由于家有老人需要赡养或是需要带孙子而不便外出务工，且由于年龄偏大或没有专业技能而使务工机会有限。有学者注意到，能够流转到土地的农户往往都是在村庄内社会关系较好并积极参与公共事务的积极分子[31]。

通过土地流转，农村土地逐渐向这些作为种田能手的中坚农民集中，他们的经营规模随之而扩大。但由于农村中这种希望扩大种植规模的中坚农民数量较多，加之土地很难连片集中也限制了规模的迅速扩大，所以中坚农民的经营规模一般不会太大，粮食种植往往在20～50亩之间。虽然这种规模相比于工商企业和家庭农场的规模小很多，但是却突破了小农经济的范畴并在迈向适度规模经营。我国小农经济最大的特点就是农业生产主要为了自给自足，而且在规模较小的土地上为了获得更多产出不惜降低平均报酬，黄宗智将其称为“过密化生产”[32]。而中坚农民由于规模得以扩大，他们生产的自给自足性在减弱，而经营性在不断增强，而且农业收入不仅可以满足家庭消费，还可以进行一定积累。劳均耕地面积的扩大使中坚农民的家庭劳动力可以得到充分就业。因此其农业生产出现了“去过密化”的趋势，劳动生产率得到较大提高。而且与小农相比，中坚农民会更加积极地购置农业机械，其经营规模也可以保障农机的满负荷工作效率。当然这些农机多为小型农机，而不像工商企业和家庭农场多购置大中型农机。这是由他们的经营规模决定的。同时，中坚农民在种子、农药、化肥等农资的选择上也更加注重新技术的更新。这意味着我国小农经济内部通过土地流转正在孕育着一种自我改造的力量，即农村有一批农户正在自发地走向适度规模经营。

中坚农民的收入也是比较可观的。一般种植30亩左右的粮食作物，农业收入即可达3万元左右；假如再经营一些副业或利用农闲打些零工，就可使家庭收入“更上一层楼”。这样的收入水平使得中坚农民在村庄中可以处于中上等，至少是中等水平，从而使中坚农民成为了村庄中的“中间阶层”。那么，当这样的中间阶层达到一定规模，在农村人、财、物不断城市化的背景下，至少可以保持农村最起码的基本秩序和社会稳定。上文已经提到，有学者指出目前农村的中坚农民已经占到所有农户的10%以上，从而在村庄中构成了中间阶层。该阶层“是村庄公共事务和公益事业最热心的倡导者，是村庄人情往来最热情的参与者，是农业新技术、耕作新方法最主动的采用者，是村庄社会秩序最有力的维护者”[6]。因此他们在乡村治理和农村政治社会事务中扮演着中间阶层、释放“中农价值”的角色[11]，从而促使乡村治理的转型。有学者指出，中坚农民虽然大量出现，但是却存在很大不稳定性[15]。由于外出务工农户只是暂时将土地流转给中坚农民，所以中坚农民的经营规模不可能长期保持不变。随着情势的变化，不少中坚农民可能重新退回到小农状态。但是我们应看到，在劳动力非农就业一定的情况下，中坚农民的存在就具有很大空间。一些中坚农民变为小农，就意味着有新的中坚农民出现或原有中坚农民的规模得以进一步扩大。因此，虽然在微观上每个中坚农民的身份是不稳定的，但是从宏观上来看中坚农民将是一支相对稳定的力量。其实，在政府大力推动规模经营的情况下，中坚农民的不稳定性因素不是来自内部，而是来自外部力量的介入。无论是农业企业化还是家庭农场都在挤压着中坚农民的成长空间。工商企业和家庭农场的进入抬高了流转土地的地租，而且政府鼓励其他农户将土地流转给这些新兴经营主体，并且给予他们各种政策优惠和扶持，这无疑是在帮助他们击败农村自发形成的中坚农民这一适度规模经营主体。结果往往是，中坚农民不堪一击地宣告失败，只有极个别中坚农民有机会通过扩大规模发展为家庭农场，更多的中坚农民不得不缩小经营规模或者干脆外出务工。

这种结果主要是因为政府没有注意到农村内部自发形成的适度规模经营的内在合理性。以中坚农民为主体的适度规模经营之路是与农村劳动力向非农产业的转移速度相匹配的。他们在突破小农经济范畴的基础上也在改造着传统农业的生产模式；同时诸多分享土地利益的中坚农民在村庄中形成了一个相对稳定的中间阶层，对于维护农村秩序和社会稳定起到了中坚作用。他们在生产中面临的主要问题是地块无法连片和基础设施较差给农业生产带来的不便。如果政府能认识到中坚农民的优越性、较好解决其生产中的问题，并给予适当扶持，完全可以探索出一条适合我国国情的农业规模经营道路。

五、结论和讨论

基于实地调查和文献梳理，笔者辨析了当前我国农业规模经营中三种路径的内在机制和相互影响。研究发现，我国农村随着大量劳动力的外出就业，农村内部通过自发土地流转产生了一大批从事适度规模经营的中坚农民。他们不仅在改造着传统农业上做出了重要贡献，而且在村庄中发挥着中间阶层的作用。但是这种规模经营路径却没有被政策制定者注意并进而给予扶持。中央决策者一直鼓励地方发展以家庭农场等为经营主体的规模经营。而地方政府出于各种政绩的考虑，更热衷于推动进行大规模经营的农业企业化。工商企业进军农业生产领域后确实改变了小农经济的面貌，但是由于农业生产的特殊性，雇工经营的工商企业无法解决农业生产中的劳动监督和高度风险问题，因此往往又不得不退出农业生产领域并将土地转包给家庭农场。家庭农场由于规模适当，其经营效果较佳。随着政府认识到家庭农场的合理性，政府转而扶持家庭农场。但是地方政府对家庭农场的鼓励和对进入门槛的设定却在消解着中坚农民的存在空间。

我国农业正处在大转型之中。在此过程中随着劳动力非农就业的增加，农业的规模经营是必然趋势。而规模经营的路径由广大农民探索，也是各级政府治理农业的重要内容。其中政府的角色极其关键。不管农民选择何种规模经营方式都需要政府提供配套服务，而政府出于治理农业的需要往往会制定出发展规模经营的各种模式，这对于实践中的规模经营具有巨大影响。近年的经验和教训都告诉我们，政府在治理农业中应尊重农民的实践和创造。唯有如此，制定出来的农业政策才更加务实和稳妥。因此，政府在发展农业规模经营中应从农民的实践出发，充分研究农民进行规模经营的实践、条件及问题，并在此基础上探寻适合我国农村实际的规模经营之路。而不是不顾我国实际照搬别国大规模经营的经验，即使发展规模适当的家庭农场也不应做过多的限定，应该鼓励各种规模的适度规模经营。因为农业(规模)经营问题从来都不是单纯的农业问题，它还是农民问题和农村问题的关键，尤其是在地少人多的中国更是如此。因此，思考规模经营问题不仅要从农业角度着手，更要从各类农民的切身利益和农村社会的基本秩序出发。

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