控制官僚——基于中国现今制度空间的分析

□ 曹长义

在政治学与公共行政学的研究中，控制官僚一直是一项重要的主题。“在西方发达国家的治理过程中，从古至今的思想家或政治学者，其治理思想或模型大都渗透着一种为制约权力而进行制度设计的思想，其中既包括对政治家的控制和制约，也包括对政府官僚的控制和制约。”［1］（P78）而在现实的政治操作与行政实践中，西方也探索和发展出了一系列比较完整的控制官僚的策略，其中尤以美国为典型。反观我国，长期以来，政治学、公共行政学和历史学等学科对我国政治发展和政府治理过程中的官僚政治、行政监督和行政责任等内容进行了大量研究，并形成了很多具有参考价值的知识梳理和创新，但关于控制官僚特别是我国控制官僚的研究著作和论文比较匮乏。本文尝试从控制官僚的视角切入，以期回答中国现今制度空间下的官僚是哪些人?控制官僚的原因为何?控制官僚的策略及其逻辑如何，又有何现实关照?

一、官僚的澄清：我国制度空间下的再阐释

对控制官僚进行研究，无疑要对“官僚”这个对象性概念作出明晰的界定。一方面，因为伴随着马克斯·韦伯的著作《官僚制》的问世以及“bureaucracy”一词被翻译成“官僚制”而介绍到中国，“官僚”便同“官僚制”、“科层制”产生了纠结，出现了混同使用的情况;另一方面，由于我国政治与行政系统的特殊性，官僚的指代也有所不同，亟需对其进行明确。

在西方，19世纪时官僚政治与官僚统治基本同义，学术界并且将前者与代议制政府制度相比较，认为官僚是根据固定规则连续推行行政管理活动的专业人员。20世纪的社会学理论将官僚看作是一个新的社会阶层，中产阶级的代表。正统经济理论则认为官僚代表一种原则，和市场原则存在根本性的对立，“市场原则代表着竞争、活力和选择自由，而官僚原则则代表着垄断、迟钝和强制。”［2］（P41）并且由于整个现代社会官僚制管理方式的普遍化，一般意义上的官僚制则“是指在事务或管理中起主导和核心作用的制度，它不仅出现在政治或行政范围里，而且涉及社会所有的领域”。［3］（P2）但“毋庸讳言，唯有行政官僚制是官僚制之中最具典型的代表……，因此，官僚制理论，总是以行政官僚制为中心而展开的。”［4］（P141）而在现代政治中，官僚多指与政治家相对、通过文官考试录用的职业官员。在我国，“官僚”一词在古代早已有之，《国语·鲁语下》：“今吾子之教官僚，曰陷而后恭，道将何为?”［5］（P206）《辞海》将其解释为“犹官吏”。［6］（P1226）将官僚拆分来看，“官”是指在政府担任职务的人，“僚”是僚属、僚佐、僚友、同僚，指“在同一官署任事的下属官吏”。［6］（P317）由此可见，“官僚”既是个体性概念，也是群体性概念。要之，官僚泛指官吏，即由中央或地方政府任命，在行政机构担任公职的政府官员。

中国传统官僚政治具有延续性、包容性和贯彻性，［7］（P29）影响深远，西方国家的文官（官僚）制度亦溯源于中国。但是现今中国制度空间下的官僚指涉与西方常言的官僚有着较大差别。在中国，一般民众对“官僚”的表面认知，是指“做官的”人员。此外，干部也是对公共雇员的日常称谓，其中包含公务员。这些认识虽不准确，但在一定程度上反映了我国官僚内涵的复杂性与范围的模糊性。从官僚的核心指代——公务员来看，公务员法规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”因此，下列七类机关中除工勤人员以外的工作人员都属于公务员：中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派和各工商联的各级机关。由此可见，我国公务员的范围是比较宽泛的。结合我国公务员制度运行的实际状况，笔者认为将我国的官僚分为核心官僚和泛官僚，将有助于对其的认识和分析。核心官僚是指在各级国家行政机关中从事公共管理的工作人员;泛官僚则是除核心官僚之外适用于国家公务员法的人员。本文所探讨的官僚主要是核心官僚，同时也涉及部分泛官僚①如无特殊说明，本文中官僚、官员、公务员三者都指代官僚群体，互相通用。。

二、受到控制的官僚：现实的选择与理想的追求

虽然，“今天一切经济繁荣和政治稳定的国度所取得的各项成就都不能不归功于官僚制组织”，［8］但是“在世界范围内，官僚体制的膨胀已经成为现代化进程的伴生现象。”［9］（P1）这种膨胀引起了自由主义者的警觉，路德维希·冯·米塞斯认为“今天的许多人视为罪恶的东西，并不是官僚体制，而是官僚管理领域的扩张。……人们指责官僚体制，然而他们真正担心的，是把国家变成极权主义的作法。”［10］（P43）因此，出于对自由价值的维护，控制官僚体制，具体而言控制活动于官僚体制内的主体——官僚成为必然的选择。而对于控制官僚的具体原因分析，国内外学者的所有解答都指向了官僚的自主性。官僚的自主性源于官僚群体的自利理性、独具的专业知识、相对的信息获取优势以及其自身特有的组织能力。正如霍布斯所评论道：官僚们“在政治身份方面虽然留意谋求公共福利，但他会同样谋求他自己以及他的亲属的私人利益。在大多数情况下，当公私利益发生冲突的时候，他就会先顾个人利益，因为人们的感情力量一般来说比理智更为强大。”［11］（P144）因此，官僚的自主性通常就表现为以下这些行为：官僚的行为与自己的意愿相符;官僚采取更加自我的行为方式;官僚不作为或者说官僚不按照政治家和利益集团的期望行事等等。可以说，控制官僚就是控制官僚的自主性。

“控制是要使其对象（称为被控物体）适应外界条件变化，使其某种功能达到可能的相对更好的状态，或向某种预期功能发展。”［12］（P630）控制官僚所要达致的重要结果就是受到控制的官僚。在某种程度上可以说，理想的官僚就是受到控制的官僚。从否定的层面上讲，控制官僚就是控制官僚主义。作为体现在官僚言行中的一种违背民主意愿的组织弊病，官僚主义是与官僚制的产生和发展如影随形的，埃兹昂尼·哈利维指出，“大规模组织，就它们自己而言，倾向于具有官僚主义形式”。［13］（P42）虽然不能从根本上消除官僚主义，但控制官僚主义的泛滥无疑是控制官僚的核心要求之一。从肯定的视角审

视，“官僚制的盛誉在于，尽管自己心存异议，也要恪守上级官方的错误命令，并忠实、准确、完全地执行它，这就是所谓的伦理规律与自我否定行为”。［3］（P38）官僚理性，最基本的就是要保证对国家法律、制度和规范的严格遵守，保证对上级命令的严格执行，即服从。刘俊生认为，除了服从的义务，官僚还应具有以下义务：保守秘密、限制兼职、政治义务、保守信用与法律责任。［14］（PP268－300）回顾美国百年公共行政史，对官僚的要求从早期的价值中立与效率导向，到新公共行政运动强调公平精神和民主行政，再到新公共管理运动推崇官僚“掌舵，而不是划桨”，具备企业家精神，又至公共服务时代所倡导其回应、合作、服务于公共利益等。这实际上是官僚的工具理性和价值理性相互博弈、此消彼长、动态平衡的过程。当工具理性占据上风时，官僚的行为更多体现为对效率、价值中立、企业家精神的追求;而当价值理性得到尊崇时，官僚的行为则倾向于公正、回应、合作与民主行政。控制官僚，一方面，以一般性道德水准来衡量官僚行为，通过制度安排来避免其发生腐败;另一方面，又要求其具有超出一般公众的道德水平，具有公共精神。我国对理想型官僚的价值要求，体现在公务员法对公务员义务和考核的规定上。主要是遵纪守法、恪尽职守、爱国护国、服务人民、保守秘密、廉洁公正。

三、控制的策略：我国控制官僚的主要方式选择

“控制是包含制约、制控、牵制等在内的概念，在领导过程中控制还有监督的含义。”［15］（P2105）针对如何消解官僚所具有的相对优势并完善对其的监督，不同制度空间下的人们发掘整理出了诸多控制官僚的策略。在西方宪政分权体制下，控制官僚的策略纷繁多样。海伍德总结了以下方式：落实官僚对部长、议会、法院、或巡视官的回应机制;实施高级官僚职位的正式或非正式的政治化;建立反官僚机构来为政治家提供替代性的建议来源。［16］（P238）相比之下，虽然我国现今制度空间下有着丰富的控制官僚实践，但是学界却鲜有对控制官僚策略的研究。笔者认为，目前我国主要采取了以下几种控制官僚的策略。

第一，党权控制。“毋庸置疑，党权是中国从中央到地方最重要的权力结构。这里的党权，指的是中国共产党的政党权力。……中国共产党对国家权力的总体控制，构成国家得以显示其特质的前提条件。”［17］我国公务员法规定：贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。党管干部原则的一个重要体现就是大多数政府官员特别是领导人员同时也是共产党员，即拥有党政双重身份。笔者以2010－2014年国家公务员考试职位表为分析文本，统计中央国家行政机关公务员考试资格的“政治面貌”一项中对“中共党员”要求的人数，得出近八年其所占录取人数的比例，如表1所示。从中可以看出，中央国家行政机关通过考试录用的人员中党员所占比例保持在一半以上，最高年份达到百分之七十。

表1 2007－2014年中央国家行政机关公务员考试资格“中共党员”要求所占比① 由于《中华人民共和国公务员法》于2006年1月1日起施行，而2006年中央国家行政机关考试要求在此之前已制定公布，所以本数据以2007年为起点。为便于统计分析，将政治面貌要求项中“中共党员或共青团员”的数据并入“中共党员”项中。

有论者认为，“在社会主义中国，控制官僚的动力来源呈现集中而非弥散分布状态，集中在党－政领导轴心上，即由轴心来运转或操纵各类控制工具，而独立于执政党的控制官僚主体尚未生成。”［18］对官僚的控制监督，党内的纪律检查委员会相比于立法、司法权力的控制力度更强、威慑性更高。本应居于较高独立地位的“第四权力”——新闻媒体对官僚进行控制监督也必须遵循“党管媒体”的原则。这样，立法、司法以及社会公众均处于党的领导支配之下。

第二，组织控制。“官僚制组织是从人类亘古以来社会治理的控制导向中生成的。”［8］作为官僚制的典型组织形式的政府，对官僚的控制不可避免地选择组织控制。我国对官僚的组织控制包括以下几个方面：（1）国家机构根据议行合一的原则设立，具体体现在与人民代表大会制度的关系上。1982年宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。这从组织和法律层面确立了各级政府及其官员的受控主体——人民代表大会;（2）采取中央集权的单一制的国家结构形式，地方政府的权力由中央政府授予，接受中央政府的统一领导，整个政府实行层级控制。目前我国政府实行中央、省、市、县、乡的五级管理体制，希望通过增加层级，来减少每一层级官僚的权力，达到控制官僚的目的;（3）通过不断的机构改革来控制官僚。安东尼·唐斯认为“在不同部门之间设置重叠职责，……它在防止共谋方面是一种更好的制度设计。”［19］（P129）职责重叠使得各部门官僚在面对晋升机会与任务要求时可能争先恐后，也可能逃避推诿，减少了下级联手对抗上级的可能性，下级官僚的命运——晋升或追责则更多的由其隶属的上级部门及其官僚裁定，达到上级对下级控制的目的。但这是一种非制度设计的、高成本的、并不值得采取的控制官僚策略。因此，通过不断的机构改革来下放权力、精简机构、裁减冗员、理顺职能成为控制官僚的一条必然途径。

第三，人事控制。对官僚而言，人事的诠选、晋升、休退等关涉其核心利益。相比于其他控制策略，人事控制无疑是一柄利器。我国人事控制策略的使用具有典型的“中国特色”：（1）通过职务层次的划分，控制官僚晋升空间。我国公务员职务分为领导职务和非领导职务，领导职务层次由上到下分为国家级正职到乡科级副职的十个级别，非领导职务层次在厅局级以下设置。根据制度设计，两类公务员互不干扰，在各自序列内晋升，然而实际运行情况则更多遵循另一种路径。以一名副主任科员为例，如其要晋升至主任科员，并不是通常的序列内直接晋升，而大多先要经历领导职务序列的乡科级副职这个层级才可能升至主任科员。这就拉长了官员晋升的通道，形成了对官僚的另一类“控制”。（2）通过地域回避，控制官僚积聚自身社会资本。世界各国在公务员回避制度上大多采取职务回避和公务回避制度，而我国除此之外仍施行着延续千年的地域回避制度。个中缘由，“自然有一种扼制党政首长本地任职集聚太过深厚的社会资本的意图，并借此限制本地任职的党政首长积累抗衡上级组织控制的资源。从而保证地方党政首长对上级党政组织与领导的政治服从、组织忠诚和恪尽职守。”［17］（3）通过交流制度，控制官僚的流动。公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流，这种交流包括调任、转任、挂职锻炼。中央和上级藉此控制了官僚的纵向和横向流动。核心官僚和泛官僚也通过这种途径得以变换身份，获得新位。高校官僚化、国有企业行政化的形成与此是密不可分的。（4）通过救济制度，控制官僚的身份。我国公务员法虽然规定了公务员的权益及其权利救济，但仍存在诸多问题：救济途径的单一、救济机关的独立性不强、救济的程序性规范不严格等。这使得公务员身份难以得到有效保障，更易受到诸多不良控制。

第四，财政控制，亦称预算控制。管理控制系统都是围绕着财政结构建立起来的，很少有例外。［20］（P318）如威尔达夫斯基就认为，“预算是一系列贴着价格标签的目标”，它“可以是为了实现某些特定结果的一项计划或者合同，可以是一种控制和监督的工具。”［21］（P3）根据尼斯坎南的官僚预算最大化理论及其修正理论，官僚为了实现自身效用最大化的目标，总会追求总预算最大化和自由裁量最大化。预算控制也就成为控制官僚的一种常用策略，有学者认为“违背政府预算就是违法行为，任何人违背政府预算都必须受到法律的追究和制裁。”［22］（P109）我国分税制改革、国库集中收付制改革以及政府采购制度改革，无疑使得官僚的行为更加透明和规范。

第五，绩效控制。绩效控制强调以结果为导向，聚焦于官僚行为的目标和结果。目前，我国官僚的绩效主要体现在经济的发展与社会的稳定，促发与维稳是各级官员工作的重中之重。其中经济发展尤以GDP为官员政绩考核的主要指标，地方各级政府及其官员为了GDP的“大而快”而形成了具有中国特色的“政治锦标赛”;维稳方面实行“一票否决”式的考核指标。这种绩效要求同关乎官僚命运的升迁、惩退相挂钩，使得控制效果更加明显。

第六，伦理控制。如果说以上五个策略更多着眼于控制官僚的外在行为，那么伦理控制则强调控制官僚的内化心理模式。正如新公共行政学派所认为的，公共行政不仅是政治的事业，也是道德的事业。我国素来崇尚德治，有着丰富的行政伦理资源。而伦理控制的实现更多是通过运动式的操作，这在毛泽东时代是经常性的控制官僚策略。虽然频次和规模不如以前，但在现今中国依然可见。冯志峰整理了1949年10月至2009年9月中国共发生的各类运动式治理110次，其中较多运动涉及对官僚进行伦理控制，比如学习雷锋、“三讲”教育、先进性教育等。［23］通过运动式治理的迅猛、集中、高效，求得短期内官僚的种种弊病的消减，赢得民众的信任，增强政治合法性。2013年下半年开始的群众路线教育实践活动正是此类控制策略的一个注解。此外，政治家和高层官僚的主动行为示范使得一般官僚积极迎合，“上行下效”，并且收敛在其看来逾越本层级的行为，达致控制官僚的目的。

除此之外，我国控制官僚的策略还包括法律控制，2006年公务员法的正式施行，规定了公务员的各种权利和义务，在此不作赘述。信息时代，网络媒体等在控制官僚中发挥越来越大的作用。政府力推的听证制度、评议政府制度等也是控制官僚的主动探索。另外，我国行政法中较多的例外空间以及日常模糊性的政策规定，使得揣摩上意成为常态，为控制官僚提供了更多可供选择的方式。

四、控制的逻辑：党—政主导的积极控制

通过以上论述可以看出，我国控制官僚的策略是全方位的。然而这种全方位却是一把双刃剑，一方面它的控制无所不在，另一方面其控制却又犹如不在，漏洞丛生。党权控制要求官僚积极参加到国家政治生活中来，谨记服务宗旨，贯彻执行党的意志，但党政的混沌不分又造成权责不分、效率低下等问题。组织控制有利于政令的集中统一，但却抑制了地方及其下属的活力，机构改革陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。人事控制通过职务层次划分有利于官僚的历练，却削弱了官僚的积极性;地域回避有利于防止官僚共谋，但不能从根柢上限制权力与利益的结合;交流不仅可以历练官僚，还在一定程度上“有助于减少腐败”，［24］但其同样并没有从根本上约束权力，无法防止权力的变异。财政控制有利于中央对地方的控制，以及建设透明的、受到监督的政府，但也造成了“跑部钱进”、超收超支等问题。绩效控制在大力促进经济发展的同时也造成了许多低效率的投资，政府的社会服务功能受到抑制;虽然在社会稳定方面进行了超高投入，却“越维越不稳”。伦理控制虽短期内有利于官僚作风的改善，但运动式的操作以及行政伦理法制化的缺失，都使其无法从根本上跳出权力异化的桎梏。值得注意的是，一些新的控制官僚策略，如听证制度、万人评议政府制度等虽有群众参与，但仍未超脱邀请性参与的阶段。

为了厘清我国控制官僚策略的逻辑，笔者选择两个主要维度作为分类依据，以概括控制官僚的基本策略。首先，依据对官僚控制力的来源，可以区分为来自官僚系统内与来自官僚系统外的控制。官僚系统内的控制更多体现为权力的分立与相互制约，也就是制约;官僚系统外的控制是对官僚行为的判断和追究，即监督。虽然控制更多蕴含的是控权与制约的逻辑，但此处为了分析的全面，将更多具有监督意味的系统外控制也纳入其中。其次，依据对官僚控制的意向性，可以区分为积极控制与消极控制。积极控制指为倡导官僚良好行为的产生而采取的控制，即对官僚超出一般性道德水准的要求;消极控制指为抑制官僚不良行为的产生而采取的控制。如表2所示，依据控制力的来源和意向性，可将已知的诸多策略归并到各自所属区间。当然这种归类是粗略的，其中有些控制策略可能并不仅仅属于某一类，如组织控制中的人大对官僚的控制可能更倾向于系统外——消极控制，但为了更简明扼要，依据其所属的组织控制的主要属性将其归入系统内——消极控制。有些控制策略既有积极控制的一面也有消极控制的一面，难分主次，比如评议制度，就将其分别标明。

表2 控制官僚的基本策略

由此可以看出，我国目前控制官僚的策略以官僚系统内的控制为主，而官僚系统内的控制中虽然也有通过制度条款规定扼制官僚不良行为的消极控制，但在实际运行中更常见的是对官僚良好行为提倡的积极控制，然而这种控制策略所需要的人力、财力、精力等资源却是巨大的，而且通常不一定取得预期效果。官僚系统外的控制成本低、效果好，但其或者不完善，或者刚刚起步：依法行政的路程依然漫长;社会媒体等对官僚的控制仍然受到党政权力的干预;听证、评议制度主要是政府主导的邀请群众参与;信息公开制度更多是遵从政府意愿的过滤性公开;更不用讳言，目前对官僚的控制中还大量存在如唐斯所说的任人唯亲、宗族意识及其他基于忠诚的个人控制等。简言之，总体呈现的是强内部制约弱外部监督，强伦理倡导弱法制规约。总之，我国目前控制官僚策略的法制化、制度化水平比较低，非制度化的党—政主导的积极控制过于突出，这使得制约的功能被弱化，监督的一些固有缺陷被放大。

五、余 论

从严格意义上说，控制官僚是伴随着官僚政治的出现而产生的。中国自古就拥有丰厚的控制官僚传统，如法家的法、术、势的御臣思想;专门机构对官僚的考课、考绩监督;下自平民百姓的“告御状”，上至贯穿皇权社会始终的君权与官僚的代表权力——相权的博弈等。近现代以来，中国共产党在我国的革命和建设的过程中也探索和发展了一系列控制官僚的策略。然而目前我国关于控制官僚研究的学术存量却与之不相匹配，究其原因，可能由于一方面涉及政府官僚自身利益，因此，几乎没有官方主动研究的报告、文献;另一方面，控制官僚在中国语境下具有一定的厚黑色彩且与行政监督有较多相似重叠之处，使学者的研究聚焦发生转移。

笔者从控制官僚的视角切入，通过对我国控制官僚现状的初步分析，尝试回答我国目前官僚权力异化的原因。虽然这些研究还是不成熟的，特别是对控制策略和逻辑的分析还是粗线条的，但还是析出一些有益的结论和启示：应该提高控制官僚策略的法制化和制度化水平;继续推进党政分开的改革;充分利用网络等新兴的控制官僚策略;加强控制官僚中的公众主动性参与等。

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