深化国防和军队改革的几个重点理论问题（上）

胡光正

深化国防和军队改革的几个重点理论问题（上）

胡光正

党的十八届三中全会作出了全面深化国防和军队改革的战略部署。本文深入阐述了三中全会关于深化国防和军队改革的重大意义，同时就设立国家安全委员会、深化军队体制编制调整改革、推进军队政策制度调整改革等几个关键环节涉及的重大理论和实践问题进行了系统阐述。

国防建设 国防和军队改革 军事思想 军队建设

作者：胡光正，军事科学院军队建设研究部原部长、专业技术三级研究员、博士生导师，少将

党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定，深刻剖析了我国改革发展稳定面临的重大理论和实践问题，作出了全面深化改革的战略部署，形成了改革理论和政策的一系列新的重大突破。同时，三中全会的决定，国家改革的整体部署，党中央的坚强领导，也为深化国防和军队改革创造了有利条件和提供了根本保证。三中全会深刻阐明了改革的重大意义，对深化国防和军队改革的总要求是，紧紧围绕建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队这一党在新形势下的强军目标，着力解决制约国防和军队建设发展的突出矛盾和问题，创新发展军事理论，加强军事战略指导，完善新时期军事战略方针，构建中国特色现代军事力量体系。深化国防和军队改革，已经上升为党中央的决议、国家的意志，我们必须坚定攻坚克难推进改革的信心，集中全党全军的智慧和力量努力夺取改革的全面胜利。在此，仅就改革的几个重点理论问题谈谈初步认识。

一、深化国防和军队改革的重大意义

深化国防和军队改革的重大意义，可从五个方面来理解。

第一，深化国防和军队改革，是顺应当今时代军事发展潮流的必然选择。迅猛发展的世界新军事变革，不允许我国的国防和军队改革长期拖下去。当前，美国、俄罗斯、英国、法国、德国等军事强国和日本、印度、越南等周边国家，正在大力发展先进军事技术和装备，加紧改造和重塑军队的组织形态，积极推动国防和军队转型，军事实力日益增强。面对这种逼人态势和严峻挑战，如果一味求稳、不敢突破、停滞不前，结局只能是在世界新军事变革大潮中进一步拉大与世界强军的差距，重演“落后就要挨打”的历史悲剧。

第二，军队履行使命任务，特别是能打仗、打胜仗的需要，是推动国防和军队改革最直接的因素。打赢信息化战争，要求军事体系必须适应信息化战争的需求，构建以联合作战指挥体制为重点的组织形态，实现诸军兵种作战力量的统一指挥、统一行动。近几场局部战争充分证明，先进的组织形态能够把陆、海、空、天、电等各种力量融为一体，对打赢现代战争发挥着至关重要的作用。完成非战争行动等多样化军事任务，也要求我们不失时机地建立与应对多种安全威胁、完成多样化军事任务相适应的新型军事体系，才能有效提高履行使命任务的能力。

第三，我军武器装备的快速发展，客观上要求我们加快国防和军队改革步伐。科学技术是第一生产力，也是重要的战斗力。随着我军装备的跨越式发展，已经引发作战方式的巨大变化，对传统的军队组织形态、指挥方式和作战编组提出了新的要求。只有对军队现行体制机制进行优化和整合，将各种作战单元、作战要素联接成一个有机整体，才能实现人与武器的最佳结合，最大限度地发挥装备的效能，提高整体作战能力。

第四，推进组织形态现代化是我军建设尚未完成的战略任务。党的十七大报告就提出，要适应机械化战争形态向信息化战争形态加速转变的新趋势，适应我国改革开放和社会主义现代化建设的新形势，适应国防和军队建设的新要求，逐步推进军队组织形态现代化，形成一整套既有中国特色又符合现代军队建设规律的科学的组织模式、制度安排和运作方式。党的十八大报告再一次提出，要紧跟世界新军事变革加速发展的潮流，深入推进军队组织形态现代化，构建中国特色现代军事力量体系，这是党和国家赋予我军的战略任务。应该看到，近年来我军组织形态改革有了一些进步，但总体上还没有迈出实质性步伐，裹足不前、力度不大、收效有限。

我军军事体系是在机械化战争条件下和打大规模地面战争背景下形成的，整体上仍属于陆战型、国土防御型的结构。这样的结构所形成的军事功能不能完全满足打赢信息化局部战争的要求，与维护海洋、空天、电磁空间安全和遂行反恐维稳、应急救援、国际维和等任务的要求也还有相当差距。存在的主要问题：一是全军真正意义上的联合作战指挥体制还没有建立起来，联合指挥功能不强。战区“联指”改革步履维艰，当发生重大突发事件时，不得不临时抽调人员组成新的“联指”机构，联合作战指挥能力难以快速生成。二是领导机关职能配置不够科学，战略管理功能不强。中央军委、总部、军兵种职能区分不清晰，总部机关职能过于宽泛，大多集管理、保障职能于一身，集决策、执行、监督职能为一体。这种“多柱型”权力结构，容易形成部门利益壁垒，造成统筹弱、联合难。三是军队结构不尽合理，核心军事能力不强。现役部队规模居世界第一，总体规模仍然偏大，有些老旧装备部队消耗大、战斗能力弱；陆军规模偏大，编制员额超过海军、空军、二炮的总和，陆战型特征十分明显；总部机关“头多尾大”的问题比较突出；机关、院校、科研单位、勤务保障等单位级别高、员额多，真正能用于打仗的部队和兵力偏少，存在着“块头大、肌肉少”的问题，非作战单位与作战部队编配比例严重失调；装备落后的传统力量仍占较大比重，战略威慑、精确打击、远海防卫、防空反导、信息作战、战略投送、综合保障等力量明显不足，传统作战力量与新型作战力量的比例不尽合理；官兵比例不合理的问题比较突出，等等。因此，推进组织形态现代化，已成为国防和军队改革的重中之重、当务之急。

第五，国防和军队改革，是我国全面改革的重要组成部分，必须随着国家总体改革的深化而向前推进。改革开放35年来，我国以经济体制改革为重心的各项改革取得重大进展。十八届三中全会全面部署的经济、政治、文化、社会、生态文化、国防和军队六个方面改革，的确非常振奋人心。十八届三中全会关于深化国防和军队改革的决定，是新中国第一次对国防和军队改革作出这么重要、全面、深刻、明确的部署。国防和军队改革，在国家全面改革和中国特色社会主义制度建设中，是极其重要的组成部分，占有重要地位，只有加快改革步伐，不拖后腿，才能与国家改革发展大势相适应，确保在全面建设小康社会进程中实现富国与强军的高度统一。

二、关于设立国家安全委员会问题

设立国家安全委员会，是非常重要的国家制度安排。习近平主席在改革决定的说明中指出：“国家安全和社会稳定是改革发展的前提。只有国家安全和社会稳定，改革发展才能不断推进。当前，我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。而我们的安全工作体制机制还不能适应维护国家安全的需要，需要搭建一个强有力的平台统筹国家安全工作。设立国家安全委员会，加强对国家安全工作的集中统一领导，已是当务之急。”“国家安全委员会主要职责是制定和实施国家安全战略，推进国家安全法治建设，制定国家安全工作方针政策，研究解决国家安全工作中的重大问题。”1习主席的讲话，深刻地指明了设立国家安全委员会的缘由、重大意义和必要性，指明了这一重要机构的性质、职责和任务。国家安全委员会的最重要职责是制定和实施国家安全战略，推进国家安全法治建设，制定国家安全工作方针政策，研究解决国家安全工作中的重大问题。

这一改革，正如习主席所讲，是问题倒逼而产生的。理论界提出建立国家安全委员会已有十多年的时间。无论从理论还是实践看，现代条件下国家安全，已不是单纯的军事问题，还涉及政治、经济、外交、文化等诸多方面，为此，应把军事安全纳入国家安全的大体系之中，在国家层面建立健全包括军事安全决策在内的国家安全决策体制。

国家安全体制包括决策和实施决策的组织体系和规范决策原则、内容、程序等活动的法规制度两个部分。完善的国家安全决策体系，一般应由最高决策者和辅助决策的最高决策咨询机构、支持决策的情报系统和各有关的执行机构等构成。决策程序是规范决策行为和决策过程的法规制度，是决策合法性和科学性的法律保证。最高决策者通常由国家元首、政府首脑担任，是国家的实际最高领导人，最高决策机构和咨询机构是最高决策者实施决策的平台和依托。在日趋激烈的国际竞争和复杂多变的国际环境下，国家安全面临着来自各个方面的威胁与挑战，对决策者进行决策的科学性和时效性提出了更高的要求。为了减轻最高决策者的压力，确保国家在有限时间内做出正确决策和反应，各国普遍设立了由政府和军队高级官员组成用来辅助最高决策者决策的最高决策机构和咨询机构，如美国的“国家安全委员会”、俄罗斯的“俄联邦安全会议”、英国的“国防与海外政策委员会”和“国家安全委员会”等。

美国国家安全委员会是美“国家安全”最高决策咨询机构，为总统提供决策咨询。国家安全委员会直属总统领导，其任务是向总统提供与国家安全有关的内政、外交和军事政策的综合建议。国家安全委员会的法定成员为总统、副总统、国务卿、国防部长四人。参联会主席、国家情报局局长、总统安全事务助理作为顾问列席会议。根据会议内容，总统可指定其他有关方面负责人参加。国家安全委员会的日常工作由总统国家安全事务助理负责。

俄罗斯联邦安全会议是辅助总统进行安全与国防最高决策的机关。俄联邦总统任安全会议主席，政府总理任副主席，安全会议秘书、安全局局长、外交部长、国防部长为安全会议常委，政府第一副总理、总统办公厅主任、国家杜马主席、联邦委员会主席、科学院院长、司法部部长、警卫局局长、内务部部长、原子能部部长、经济部部长、财政部部长、对外情报局局长、紧急情况部部长、总参谋长为安全会议委员。

英国最高安全决策机构原来为国防与海外政策委员会，成员有首相、国防大臣、外交与联邦事务大臣、内政大臣、财政大臣等，由首相任主席，必要时可请国防参谋长和三个军种参谋长列席会议。2010年5月，英国政府设立了国家安全委员会，由首相担任主席，成员包括政府各部部长以及军事和情报长官，负责防务和安全评估，制定国家安全战略。

情报系统是为决策提供信息支持的决策保障系统，通过为最高决策层提供全面、及时、准确的情报信息，确保最高决策的科学性和时效性。世界主要国家都建有较为完善的情报系统，如美国的中央情报局、国防情报局，日本的内阁情报调查室、防卫省情报本部等。完善国家安全决策体制，需要健全国家安全情报统管协调机制。国家安全情报的全面、迅速、准确，是最高决策层做出正确高效决策的重要前提和保障。鉴于情报工作可能出现多头分散、重复建设、相互封锁、信息不灵、反应不快、判断不准和预见性不强等问题，必须对党政军不同系统的情报机构进行整合，加强情报工作的统一领导和归口管理。

根据我国宪法和国防法，中华人民共和国的国防领导职权由中共中央、全国人大及其常务委员会、国家主席、国务院、中央军委行使。为了进一步完善国家安全问题的决策体制和执行机制，有必要建立国家安全委员会。目前，我们已经建立了中央国家安全委员会。中央国家安全委员会作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。党和国家最高国家安全体制的建立和完善，将对维护我国的内外安全产生积极而重大的影响，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

（未完待续）

引文:

1. 习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》，2013-11-16（4）。

（责任编辑：伍锡星）

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（李 哲）

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