化解环保领域矛盾纠纷需多管齐下

马勇 中华环保联合会环境法律服务中心副主任兼督查诉讼部部长

化解环保领域矛盾纠纷需多管齐下

马勇 中华环保联合会环境法律服务中心副主任兼督查诉讼部部长

我国当前环保领域矛盾纠纷高发，尤其接连发生的环境群体性事件引发全社会高度关注，妥善处理和解决环保矛盾纠纷已是一个重要的社会问题，促进环保矛盾纠纷的预防和化解显得尤为必要。

2012年2月27日，位于山东青岛哈尔滨路的错埠岭变电站附近，近百名业主堵在了工地门口，要求重新进行环境评定，并重新选址。CFP/供图

环保矛盾纠纷总量大，积案多

《中国环境统计年报（2012）》显示，2012年全国各级环保系统共收到群众来信10.7万封，群众来访5.4万批次，9.6万人次，电话及网络投诉89.2万件，这些环保矛盾纠纷短期内得不到有效的解决，形成许多积案，涉案当事人往往越级上访，且赴省进京上访呈逐年增多趋势。随着生活水平的提高，人们对居住环境质量的要求也在不断提高，城区居民对城市噪声、油烟、扬尘、异味、移动基站电磁辐射和农村群众对禽畜养殖场污染投诉的环境信访事项也日益增多。在投诉方式上，随着传媒与通讯的发展，环保矛盾纠纷投诉渠道又呈现传统信访方式和网络发帖等方式并举。

环保矛盾纠纷普遍具有涉及群体多，社会关注度高，影响范围广、易激化等特征，社会影响非常大。由此引发的非正常上访和群体性事件时有发生，已经成为影响社会和谐稳定的热点、难点问题。由于一些环保矛盾纠纷没有及时妥善化解，酿成了公共事件、社会事件，处理难度大、成本高，对政府形象造成了负面影响。

与普通民间纠纷相比，环保矛盾纠纷一般涉及人数多、形成原因复杂、利益诉求多、历史积案多、牵涉相关职能部门也多，且具有很强的专业性、法律性、政策性，很多矛盾纠纷难以及时就地化解。有的调解成功后，事后也容易出现反复甚至激化。一些环境纠纷往往与其他社会矛盾交织在一起、与其他利益诉求夹杂在一块，解决难度越来越大。

此外,“国标”和“民标”间的矛盾日益突出。一些企业虽能够做到厂界达标，防护距离符合要求，但仍然存在异味、噪声等扰民问题，即符合“国标”但达不到“民标”，此类纠纷解决难度非常大。

一些地方政府重视不够

按照我国环境保护法的规定,地方各级人民政府应当对本地区环境质量负责。但在实际工作中,一些地方政府领导注重经济发展、关注GDP的政绩观念依旧未变，环保意识不高,不能充分认识到保护环境就是维护群众切身利益的重大民生工程,一味注重招商引资，忽略“招商选资”，对一些边缘产业也不惜上马。一些地方项目上马后，房屋拆迁、征地补偿、基础设施建设等又难以及时到位，致使周边居民以环境污染为名投诉不断,一旦酿成公共事件,承担责任的往往只是基层环保部门的工作人员,使环境执法陷入极其尴尬的境地。

一些地方政府对本地区的产业规划布局欠缺统筹，且随意改动区域规划,导致区域功能混乱，工业区、居住区、商业区等相互间杂，造成居民与建设项目之间的卫生防护距离严重不足,是产生环保纠纷的主要原因。

一些环境事件的发生和发展的背景往往源于行政监管出了问题，群众在遭遇环保问题时往往会求助于行政部门履行职责进行有效监管，但现实中环境行政执法疲软，“以罚代管”现象普遍,致使环境违法行为屡查屡犯，屡禁不止，不能从根本上打击环境违法行为、保护公民的环境权益。

此外，由于我国地域发展不平衡,一些发达地区淘汰的落后产能往往转移到经济欠发达地区,以牺牲环境换取经济增长,甚至一些高污染高耗能项目选址建在省界、市界、县界交叉地段,造成跨区域污染纠纷，但往往排污单位所在地政府为保护本地企业，消极应付，致使跨界环境纠纷久拖不决。

重点行业或企业周边矛盾突出

由于历史遗留等原因,一些以国企为重点的行业企业,如化工、造纸、印染、水泥、冶炼等环境污染问题突出,尤其是因卫生防护距离严重不足而产生的环境纠纷十分突出，且这一类纠纷因直接影响周边群众生活和生存环境，厂群关系十分紧张。

环境污染治理的主体是企业,但当前许多企业社会责任缺失,加之地方保护、环境监管不力,致使企业违法成本低、守法成本高现象突出,这是造成环境污染纠纷高发的直接原因。

部分企业负责人轻视环保法律法规，不执行环境影响评价制度，擅自上马建设项目，造成既成事实。行政监管多以罚款了事，导致不能从源头上杜绝新污染源的产生，使污染得不到有效控制。

环保“三同时”制度落实不到位。一些项目虽经环保部门批准，但在建设中环保工程不按与主体工程“同时设计、同时施工、同时投产”的要求执行，有的环保设施没有建成，有的虽然建成但达不到设计要求，主体工程投产之日，也是污染纠纷发生之时。

一些企业不正常运转治污设施,而是通过偷排、直排污染物降低生产成本,在违法行为被发现受到处罚时,其通常付出的代价远远小于获得的收益。

公众环境维权困难重重

随着公众环境维权意识的提高,加之社会舆论对环境问题日益关注,公众对PX项目、垃圾焚烧发电项目、涉重金属项目、输变电等项目工程十分敏感。一些项目尚处于环评阶段，公众就开始上访反映环评资料不实，反对建设。加之项目建设单位或地方政府在土地征用、拆迁安置等方面工作不到位，群众利益诉求得不到满足,此时环境保护就成了一个最容易表述理由、最容易产生社会共鸣的宣泄口,甚至一些群众平时对社会各种不满情绪长期积累也会因此激发,导致群体性冲突,处理不当就会使冲突强度增大,甚至会发展为公共事件。

我国公众环境保护的意识近年来有较大幅度的提升,但其在维护自身环境权益时面临的困难不少。

首先， 环境维权能力不足。环境问题专业性很强,普通公众在遭遇环境侵权时不知道如何保护自己的环境权益。许多公众在遭遇环境侵害时往往选择忍受, 不知道通过何种途径维护权益。中华环保联合会曾在贵州省做过环境维权调查, 根据调查，39%的公众在遭受环境污染或者环境影响时，不知道如何保护自己的环境权益，60%的公众在受到污染侵害时并没有去采取措施阻止损害发生，只有6%的被调查者有过环境维权经历。

公众的环境知情权、监督权和参与权落实不够，主要表现在环境信息公开不够。公众获取环境信息的渠道不充分，无法满足自身对环境信息的需求,尤其是企业日常环境监管、排放数据、环评情况三大关键信息的公开严重不足。在知情权得不到保障时,公众就很难实现监督权和参与权,实际工作中一些企业不怕被公众监督,尤其在建设单位开展环境影响评价时公众参与的意见调查作假现象严重。

公众在遭受环境污染侵害后未采取措施维护自己权益的最主要原因是没有足够的时间、精力、财力。无论是通过行政途径还是司法途径进行环境维权,当事人都会付出高昂的成本,甚至还会遭遇打击报复。

当前,群众在遇到环保纠纷时第一选择往往是进行上访,“信访不信法”现象突出,甚至一些群众存有“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的思想,致使本该通过法律途径解决的普通环境民事纠纷,都要通过信访去解决,并因此而产生许多闹访、缠访、重访的积案,给基层政府工作带来相当大的压力。

2012年2月27日，位于山东青岛哈尔滨路的错埠岭变电站附近，近百名业主再次堵在了工地门口，要求重新进行环境评定，并重新选址。CFP/供图

标本兼治落实各方责任

切实有效地化解因环境问题导致的纠纷或最大限度地预防和减少此类纠纷演变成群体性事件、越级上访问题，就现阶段来说，有的需要从矛盾纠纷的源头上解决，有的需要做细致的宣传、教育和动员工作，有的则需要采取经济、法律、行政、教育等综合手段来解决。

落实地方政府环境责任,为治本。第一，需要规范政府的行政行为。按照新《环境保护法》的规定，要突出强化落实地方政府的环境责任,并付诸相应的追责措施,使地方政府真正成为环境保护的第一责任人。

第二，严格环保考核,实现环保一票否决。在考核各级地方政府领导和干部时,严格落实环保考核指标,实现环保一票否决,管得住干部,才能管得住环保。

第三，严把环评审批关口，从项目源头上控制矛盾纠纷。严把环保前置审批关口，对新建项目严格按国家产业政策和法律法规进行环评审批，特别要求项目审批前必须进行环保信访风险评估，存在环境信访隐患的项目必须在消除隐患后才能审批，对环评过程中公众参与没有按规定落实的项目不予审批。

第四，严格落实环境规划。落实城市总体规划的环境影响评价制度，严格按照环境规划实施产业布局,严禁不按程序随意改变规划,从源头上预防因规划产生的污染纠纷,保障城市建设与环境保护协调推进。

落实企业治理污染的责任,为治标。按照新《环境保护法》的要求，企业在建设和运营过程中,必须严格遵守环评要求,落实环保“三同时”制度,达不到要求的不准其投产运行，否则就要承担包括行政拘留的法律责任。

要落实好《环境保护法》修改中加入按日计罚的法律规定,提高企业违法成本,使其承担违法行为的巨大经济代价。要严格执行排污许可制度，排污许可制度一方面可约束企业违法排污,另一方面也便于总量控制管理,配套在线监测和监控后能有效杜绝偷排偷放，促进我国整体环境质量的改善。

强化环保领域法制建设

当前,绝大部分环境纠纷是通过行政途径上访解决问题的,公众往往不愿通过司法途径解决环境纠纷。统计数据显示，“十一五”期间，我国环保系统受理环境信访达30多万件，相比之下，环境行政诉讼只有980件，环境刑事诉讼只有30件，环境民事案件只有12278件。以上三大诉讼的案件总量仅占同期环保行政部门受理环境信访的4。4%。究其原因主要是司法维权成本太高,且费时耗力,最终得到的判决执行还是个大问题。而司法本身在保护环境中也明显力度不够,主要表现在环境民事纠纷立案难、取证难、鉴定难等问题突出;环境行政诉讼难胜诉;环境刑事惩处力度不够;环境公益诉讼制度缺失。

我国目前虽在《民事诉讼法》中规定了环境公益诉讼的条款,但在司法实践中由于缺失立法和司法解释,导致环境公益诉讼立案难问题相当突出。2013年1月新修订的《民事诉讼法》正式实施,中华环保联合会按照此法关于环境公益诉讼的条款规定,全年共提起8起环境公益诉讼,无一立案。这相当于在一定程度上纵容了企业污染环境的行为。

因此，强化环保领域法制建设，一要建立环境公益诉讼制度。《行政诉讼法》修改应加入环境行政公益诉讼的规定,约束政府部门行政行为,与《民事诉讼法》规定的环境民事公益诉讼形成合力,对企业环境违法行为和政府违法行政形成威慑。

必须提高环保立法质量。当前,我国环保立法的问题集中体现于立法规定太过原则，缺乏可操作性以及法律规定不合理甚至部分法律规范与立法目的相悖等方面。立法中存在“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”,应在今后的立法过程中特别注重立法质量。

二要促进环境信息公开。在项目审批上，除依法需要保密的外，及时公开规划选址、项目审批、环境质量等信息。凡涉及民生的重大环保事项、重点工程和环保政策，应邀请公众和利益相关方参与决策过程，切实保障公众的环境知情权、参与权和监督权。政府要回应公众遏制污染的强烈诉求，必须强化对污染源监管信息的公开，规范信息公开的工作程序，使之成为一种常态化的工作。

三要注重强化司法保护环境。各级法院应依法支持环境民事诉讼，让违法企业付出法律代价,包括积极受理公众环境损害赔偿之诉,积极支持环境公益诉讼。依法受理环境行政诉讼，促使政府部门依法行政。加大刑事法律对环境犯罪的惩治力度,包括追究企业污染环境罪,政府部门的环境监管失职罪。建立环保专业化审判工作机制。在条件具备的地区应建立环保法庭,及时受理、公正审理各类因环境污染引发的民事侵权案件、环境公益诉讼和环保行政执法案件，坚持对环境违法犯罪“零容忍”。

鼓励社会力量参与

要创造良好的环境监督氛围，进一步壮大公众环境保护力量，形成政府管制、排污单位自我约束和公众监督相结合的环境保护综合机制。尤其在建设项目环境影响评价公众参与中,政府、企业和环评单位有义务让群众了解项目和区域的环境问题，从而让公众更好地维护自己的权利。对于公众的意见，要严谨、实事求是地对待，不能规避公众对建设项目的意见。建设方和当地政府也应该合理、准确地回答公众关于环境问题的提问，让公众明确将来的环境问题，享受到环境知情权。

发挥民间环保组织的正能量，积极有序参与环境保护工作,依法支持公众环境损害赔偿之诉,对违法排污企业提起环境公益诉讼。