农民工权益法律保护的影响因素分析

严静

（岳阳广播电视大学科研与项目处，湖南岳阳 414000）

农民工权益法律保护的影响因素分析

严静

（岳阳广播电视大学科研与项目处，湖南岳阳 414000）

影响农民工权益法律保护的因素有三：平等法治观念的缺失、城乡分割的二元社会结构和法律制度供给的滞后，分析这些原因的成因并针对性的采取措施，可以对有效解决问题提供帮助。

农民工权益；法律保护；二元社会结构

“三农”问题一直是社会、学者乃至各级党委和政府所关注的“重中之重”，而农民工问题尤其城市农民工权益的法律保护问题更是全社会关注的焦点。近些年以来，经过国家政策的调整和社会制度的完善，农民工工资的拖欠问题得到了一定的改观。但是农民工权益的法律保护问题并没有得到根本解决，而且问题拖得越久，隐患越大，解决的难度就越大。影响农民工权益缺损的原因比较复杂，从法律的视角来分析探究将有助于问题的解决。

一、平等法治观念的缺失

传统的理念和偏颇的思想影响着部分管理者的管理理念和具体行为，致使一些地方职能部门在处理劳动纠纷时往往站在投资者一方，甚至一些地方把廉价的农民工劳动力作为吸引招商引资的条件，而对侵害农民工权益的行为关心不够。尽管我国早已在2007年颁布了《中华人民共和国就业促进法》，但平等观念的偏差与对弱势群体的歧视已成事实，就业歧视现象在相当长的一段时期内难以改变。

我国的农民工工作不固定不稳定，地方政府认为农民工流入城市打工只是短期现象，农民工虽然填补了城市劳动力的不足，但也给城市社会造成了诸多不稳定因素，引发了很多社会治安问题，城市管理压力更大、难度更高。因此，地方政府对城市农民工采取管制、限制为主，引导、保护为辅的政策，侧重于管理和规范农民工行为，忽视了保护农民工的实体权利。城市各类管理机关（如公安、计划生育、工商等部门）对农民工以罚代管、以罚促管，严重侵害了农民工的合法权益。面对当今极普遍的例如克扣或拖欠工资、因工作环境恶劣而致残致伤等侵害农民工权益的事件，因我国到目前为止没有农民工权益保护的预警机制，地方政府官员几乎都采取被动应对式的工作态度和工作机制，往往等到出了问题后，才采取一些事后的对策和措施。

农民工具有浓厚的乡土意识，且内向、压抑、自卑和自我封闭，“叶落归根”的观念使得他们不太期望在城市扎根。农民工的乡土意识体现在他们只与亲戚、朋友、老乡之间交往，且他们之间有着强烈的认同感，不愿也少有机会与城市居民交往。农民工法制观念本来就极为淡薄，再加上接受法制教育的机会少，对国家法律和政策了解几乎没有，自我维权意识和法律意识不强，进而导致其许多权益难以得到保障。

二、导致城乡分割的二元社会结构

目前，我国的社会结构是典型的城乡二元结构，它由二元户籍制度、二元就业制度、二元教育制度、二元社会保障制度、二元公共事业投入制度等一系列社会制度所构成。

二元经济结构在发展中国家可概括为使用生产资本生产利润的有组织的现代工业部门和自给的仅足维持生存的传统农业部门，由此形成相对应的落后的传统经济与先进的现代经济同时并存的现象。长期以来，我国形成了一系列城乡隔离的社会制度，这些社会制度涵盖户籍、住房、就业、养老保险、医疗保险等方面，它将中国居民无形的分为城乡两个等级，实行差别待遇。这种二元结构的形成，并不是社会自由平等竞争的结果，而是国家通过战略指导和政策调控人为形成的。

我国农民工制度的形成是以我国城乡分割的二元经济社会体制为基础，而推动我国城乡二元经济社会体制形成、构成当今“农民工“体制产生的制度基础，分别是城乡分割的户籍管理制度和与之配套的城乡差别化的社会保障制度、农产品统购统销制度、人民公社制度。这三大制度设计，分别从公共服务享有、生活资料供给、生产资料分配三个方面与人口身份管理相匹配，必然把我国人口分成“农村居民”和“城市居民”两大类，在制度上更加固化了我国传统的城乡二元社会经济体制。

导致农民工权益的缺失甚至受侵害、救济不能，表面上看是立法不足和政策不完善导致的，其本质原因是作为限制公民流动的户籍制度的合法存在。没有法律保障的迁徙，使农民工成为不了城市的真正居民。即便农民工进入城市，其择居权、就业权、受教育权、社会保障权等也受到很多限制。

中国是全世界唯一一个实行城乡隔离的二元户籍制度的国家。有学者尖锐地指出，户口歧视是与社会主义伦理道德相违背的，甚至也背离了人类社会关于人人平等不受任何歧视的基本道义。近年来，我国的户籍制度有所改变，许多地方都进行了户籍制度的改革，户口限制政策逐步放开放宽了，但是户籍制度所产生的负面影响，会在相当长的一段时间内影响城市农民工各项权利的行使。

城乡二元社会结构决定了歧视性的劳动力市场二元结构。二元劳动力市场包括首属劳动力市场和次属劳动力市场。首属劳动力市场是由持有城市户口的市民构成，其收入较高、劳动环境较好、更为稳定；次属劳动力市场是由持有农村户口的农民组成，其收入低、劳动环境较差、缺乏稳定性。来城市打工的农民工当中，只有极少数能够进入首属劳动力市场，大多数农民工属于次属劳动力市场，从事城市居民不愿干的脏、苦、累活，工作环境和生活环境非常恶劣，生活在城市的底层。

农民工在这种歧视性的二元劳动力市场中无法拥有与城市居民同等的劳动力资格，导致农民工工作不固定、就业不稳定。随着我国经济制度改革，许多城市企业职工纷纷下岗，为了更好地保护城市居民，地方相继出台了限制农民工工种的各项政策，提高农民工就业的门槛，导致的结果就是农民工的就业权受到限制。随着农民工权益保护问题日益突出，成为社会关注的焦点，有些地方政策放宽了农民就业权的限制，但仍然局限于城市居民不愿干的脏、苦、累的工作。所以农民工在劳动力市场上受到歧视待遇，不能享有自由的就业权。

由于农民工这一弱势群体工作不稳定、流动性很强，致使农民工始终被排除在国家社会保障体系之外。其实城乡二元分割制度是农民工无法获得同等社会保障的根本原因。社会保障制度在城乡的区别对待，不利于社会同步发展，不利于城乡劳动力的合理配置，抑制了农民工自己创业，更重要的是影响了我国所追求的建立平等和谐的“中国梦”社会目标。正如罗尔斯所指出的那样：“在这种我们认为是在现代国家中建立了社会正义的制度结构中，地位较好者的利益改善着地位较差者的条件。即使情况不是这样，也能够被调整成这样，例如，通过确定适当水平的社会最低值来调整。这些制度在目前的现实存在，确实被各种严重的不正义破坏得千疮百孔。”即使户籍制度彻底放开，而社会保障制度不对农民工普惠，农民的市民化也是很难实现的。

三、法律制度保障的相对滞后

我国的《劳动法》是保障劳动者基本权益的重要法律，但其针对性和操作性不强，没有根据我国农民工的实际情况做出切实有效的规定，很多农民工权益受侵害案件无法可依。我国《工会法》缺乏操作性，没有通过立法明确规定农民工必须加入工会组织，农民工保障自身权益没有组织保障。

1.选举权与被选举权还停留在法律层面

我国宪法明确规定了公民的选举权与被选举权，而且十一届全国人大三次会议于2010年3 月14日高票通过了选举法修正案，明确取消城乡差别，一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表。选举法修正案的通过，被誉为开启了“同票同权”时代。但农民工身份仍然没有改变，实践中他们并没有完全享有法律赋予的选举权与被选举权。

2.农民工不能参与社会管理

农民工群体几乎与国家政治生活绝缘，必然导致在政策制定和法律制定上农民工的利益和诉求得不到。此种情况下，城市的社会管理也很难得到农民工支持。

3.农民工维权组织的缺位

据有关调查数据显示，农民工群体中仅有11.9%的人加入城市相关组织，绝大多数农民工在城市没有加入也无法加入维护自身权益的组织。不是因为农民工不想成立维护自身权益的组织，而是因为组织的成立没有保障和扶持。

4.农民工话语权的缺失

长期以来，农民工是一个被忽视、被歧视、被漠视的群体。他们没有渠道表达心声，只能通过群体性的事件或偏激行为向政府反映。政府部门更关心公共利益如社会安全、市容整洁、财政收入，而农民工则更关心自己的工资收入和社会保障。结果，农民工的呼声在政府决策高层显得那么微弱，他们的诉求很难得到重视，更难以实现。

1.就业权利不平等保护

有些地方政府通过制定地方土政策对农民工就业故意设置门槛、提高资质，其目的就是限制农民工进城就业。即使就业，农民工从事的也都是条件差、环境恶劣的工作，还得接受低报酬待遇，不能平等的享有就业权利。

2.劳动权利保护不力

现行劳动保护立法规定不符合农民工实际情况，缺乏客观性、可操作性。我国的《劳动法》《安全生产法》等有关法律明确规定：“用人单位应当采取适当的组织措施，准备必要的劳动工具和辅助用品等，为劳动者提供安全、卫生的劳动环境。”

1.全国性立法只将农民工纳入其适用范围，笼统且难操作

虽然1991年《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》对农民工的社会保险问题作了较为具体却不是很完整的规定，但随着我国国有企业的改革改制，符合该规定的对象范围越来越窄。而《劳动法》在其适用范围中只对企业做了列举规定，但对职工未作明确列举。

2.农民工社会保险只有一些地方法规和政策性规定

如2003年出台的《北京市农民工医疗保险暂行办法》规定：“用人单位应当依法为农民工办理参加养老保险手续并缴纳医疗保险费。”2008年3月1日开始实施的《深圳市社会医疗保险办法》中专设与农民工医疗保险，结合2004年的《失业保险条例》，深圳市农民工可以享受养老、医疗、失业三险中的社保项目。还有一些地方也相继出台了相关规定，但依然缺少国家法律法规的保障。

3.规定的险种不完整

有些地方规定仅包括工伤补偿或意外伤害补偿、住院医疗费报销和老年补贴三项内容。

4.与城镇居民社会保险的规定不同

《失业保险条例》规定：“城镇失业人员可以领取12-24个月的失业保险金，失业的农民工只给付一次性生活补助。”

5.工伤保险法律强制力不强

《工伤保险条例》第58条规定：“用人单位瞒报工资总额或者职工人数的，由劳动保障部门责令改正，并处瞒报工资总额1倍以上3倍以下的罚款。”这说明，企业不参加工伤保险的违法成本非常低，当雇员发生工伤，即使没有参加工伤保险，企业受到的惩罚远远小于它为制定参保要缴纳的工伤保险费。

6.农民工难以享受社会福利与社会救助

从立法层面上来讲，只有《劳动法》第76条作了原则性宣言性规定外，尚无法律法规对农民工的社会福利予以规定或者将农民工劳动福利纳入调整城镇原有职工福利之体系。

1.农民工受教育和受培训权得不到充分保障

农民工培训权没有法律支持和经费保障，根本问题在于机制，要从法律上确认农民工的实体权利并加以保障。

2.农民工子女的受教育权得不到充分保障

目前我国有些地方制定政策，让农民工子女享受当地学生同等待遇，免交借读费和其它任何形式的赞助费，不少农民工子女实现了在城区就近入学，但是据调查，农民工子女就近入学在政策执行上仍被大打折扣，有的地方根本没有制订相关政策，部分本地学校要么不接收，要么额外收费。宪法规定人人享有受教育权，农民工子女还没有完全享受到这种权利。

农民工作为我国市场经济发展过程中的特殊群体，其生活的安定和谐是全社会和谐的重要基础。现代社会作为主要群体的劳动者处于弱势地位，合法权益有没有受到侵害，能否得到法律的充分保护，这些都是我们应该且必须关注的，国家的发展是一个循序渐进的过程，要和谐，就必须要解决进步发展过程中的社会矛盾。作为社会群体的一部分，一个队伍庞大且处于弱势的群体——农民工，其稳定幸福的生活是和谐社会的重要基础。

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（责任编校：张广宇）

Analysis on the Influence Factors of Peasant Workers'Rights and Interests Legal Protection

YAN Jing
(Scientific Research and Project Office,Yueyang Radio and TV University,Yueyang,Hunan 414000)

There are three factors affecting the rights and interests of peasant workers'legal protection, which are the lack of equality of the law,the division between the city and countryside in the dual society structure and the lagging of legal system supply.However,analyzing the causes of these reasons and taking corresponding measures can help to solve the problems effectively.

peasant workers'rights and interests;legal protection;dual society structure

D 922.2

A

1672-738X（2014）06-0108-04

2014-07-10

严静（1978—），女，湖南岳阳人，区域与经济发展硕士，法学副教授。主要研究方向：民商法学、成人教育。