美国在亚太地区的“备灾减灾评估”项目探析

董大亮

“备灾减灾评估”（DPMA）是由美国太平洋陆军司令部（USARPAC）发起的一项灾害调查与防备研究项目。该项目主要用于评估亚太地区特别是南太平洋岛国对自然或人为灾害的应对能力，并据此为太平洋司令部（USPACOM）在该地区执行的人道主义援助任务提供有效的信息、技术支援。同时，这一项目还具有扩大太平洋司令部与亚太地区国家的军事接触，维持美国在该地区的前沿军事部署的深层次战略意图。本文试图对“备灾减灾评估”项目的起源、发展及任务规划做初步了解，对其特点、影响做简要分析。

一、“备灾减灾评估”项目的起源与发展

“备灾减灾评估”项目源自于1987年美国陆军西部司令部（WESTCOM，美国太平洋陆军司令部的前身）制定的“灾害防备规划调查”计划（DPPS）。该计划由位于俄勒冈州波特兰市的美国陆军第364民事旅负责实施，在美国驻太平洋各个岛国大使馆武官的协调下，向各个岛国派遣由陆军预备役人员组成的调查小组，对各国的灾害防备规划情况进行调查研究。然而由于欠缺操作经验，在调查实施过程中，美军暴露出诸多组织方面的问题，如“欠缺必要的调查设备以及民间科研机构的参与、调查小组成员业务能力不足、缺少合适的评估专家”等［1］3，严重影响调查结果。有鉴于此，美军开始策划规模更大、组织更为严密的灾害调查评估项目。

1998年，改组后的美国太平洋陆军司令部在“灾害防备规划调查”计划的基础上，制定了新的“备灾减灾评估”项目，继续向太平洋地区岛国提供灾害防备评估。新的“备灾减灾评估”项目保证向评估团队提供足够的设备、合适的人员，并将评估内容具体化为五个重点任务领域：评估受援国的灾害管理准备情况；收集信息，确保当灾害发生时受援国能及时得到必要的援助；在美国的军事机构、政府机构、受援国政府以及跨国组织间建立合作关系；提出减缓潜在灾害威胁的民事行动或国内行动计划；加快利用美国物资支援受援国的救灾努力［1］4。

太平洋陆军司令部的上级指挥机构太平洋司令部对上述五个重点任务领域给予了充分肯定，并对“备灾减灾评估”项目做了进一步修改，除了扩大项目评估范围，还将评估项目划分为三类：

第一，灾害应对演练（DRX）。灾害应对演练主要是由美军指导受援国实施的应对某种特定 （自然或人为）灾害的演练活动。这种演练的目的集中在两个方面：测试、评估、验证受援国的灾害应对能力；帮助受援国发现其灾害应对规划中的缺陷与不足。此外，演练中美军还附带有为受援国培训危机处理人员的任务。

第二，灾害规划援助（DPA）。灾害规划援助是对受援国现有的灾害应对规划进行研究、修订和检验，目的是增强亚太地区国家在灾害管理中的自主规划能力。一般情况下，只有当受援国已经进行了灾害应对演练后，才会继续实施灾害规划援助。受援国通过美国大使馆向太平洋司令部提出灾害规划援助申请，得到太平洋司令部的批准后，由太平洋陆军司令部向受援国派遣专家，在受援国国家灾害管理办公室（NDMO）的充分配合下，评估受援国的灾害规划。

第三，针对某一特定任务的“备灾减灾评估”项目。这种评估项目是对亚太地区国家提出的特定灾害评估援助请求的回应计划。在受援国提出某项灾害评估援助请求后，太平洋陆军司令部将召集一个高级技术组专门研究援救请求，然后派遣评估团队对受援国进行为期10天的访问。评估团队的任务十分广泛，可能包括审查、修订国家或地方消防法规，研究国家或地方治安监狱政策，分析地方建筑法规、抗灾建筑标准，评估政府地理信息系统基本设施的能力等［1］5。

此外，太平洋司令部还对相关部门的职责划分、项目实施细则等具体操作规程做了进一步说明，并规定太平洋司令部负责宏观指导，太平洋陆军司令部负责任务规划。至此，“备灾减灾评估”项目具备了切实的可操作性，美国开始针对亚太地区特别是南太平洋岛国提供新的、更为全面的灾害评估援助。

冷战结束后美国之所以重新制定 “备灾减灾评估”项目，主要出于以下两方面因素：

首先，冷战结束后，来自非传统安全领域的威胁如环境恶化问题成为美军在亚太地区重点应对的任务。冷战结束后美国的主要亚太战略目标不仅在于确保美国在军事、政治、经济方面的优势地位不受挑战，还在于保持亚太地区的社会稳定与民主进程。因此，能够对亚太地区社会发展带来巨大冲击的严重自然灾害就成为美国在亚太地区的重要应对目标。1998年美国国防部公布的 《东亚太平洋安全战略报告》明确指出，亚太地区的环境恶化问题对这一地区的安全环境带来严重威胁，也是美国面临的重要安全挑战［2］。

其次，亚太地区灾害频发是美军执行人道主义救援活动的重点任务。亚太地区正处于板块交界地带，集中了世界上75%的活火山和休眠火山，火山和地震活动频繁［3］；同时气象灾害频发，经常遭受台风、海啸的威胁，动辄出现严重人道主义危机。特别是在南太平洋地区，美军认为该地区众多岛屿国家基础设施薄弱，国民经济脆弱，即使是一般性的人为或自然灾害也会给岛屿国家带来沉重的打击［1］2。早在冷战时期，美军就曾在亚太地区执行过17次重大灾害救助行动［4］。冷战结束后，当应对自然灾害威胁成为美国亚太战略的重要考虑时，美军就更为注重在亚太地区的人道主义救援活动。

二、“备灾减灾评估”项目的任务规划与人员配置

根据太平洋司令部的统筹安排，“备灾减灾评估”项目由太平洋司令部本部系统、太平洋陆军司令部、陆军民事部队的第351民事司令部以及第364民事旅共同策划实施，并分别承担相应任务。

第一，太平洋司令部本部负责提供宏观政策指导，确保“备灾减灾评估”项目与美国的国家安全战略、太平洋司令部地区战略保持一致。具体而言，作战部（J3）和战略计划与政策部（J5）负责审核“备灾减灾评估”项目的受援国，并根据利益需要确定受援国的优先性。后勤、工程与安全合作部（J4）下属的安全援助与合作司（J45）负责向“备灾减灾评估”项目划拨海外人道主义、灾难和民事援助资金（OHDACA），作为项目经费。

第二，太平洋陆军司令部的安全合作与政策处（G5）负责 “备灾减灾评估”项目的任务规划，并担任执行代理（EA）。在太平洋司令部其他军种和组织、机构的协调下，安全合作与政策处主要承担以下任务：

一是发起“备灾减灾评估”项目。主要内容包括：制定年度“备灾减灾评估”项目受援国提名，并上报给太平洋司令部；就“备灾减灾评估”项目的实施时机，与太平洋特种司令部（SOCPAC）、太平洋司令部作战部、太平洋陆军司令部负责国际军事事务的副参谋长办公室（ODCSOPS）进行协调，保证“备灾减灾评估”项目能够对太平洋司令部的“战区安全合作计划”（TSCP）提供补充和支持等。

二是资金管理。主要内容包括：接收来自于太平洋司令部安全援助与合作司的项目经费；根据太平洋陆军司令部增强与亚太地区国家关系计划的要求，制定与 “备灾减灾评估”项目相关的运营和维护费用（O&MA）或海外人道主义、灾难和民事援助资金计划。

三是为“备灾减灾评估项”项目的评估团队提供人力资源服务。主要内容包括：向卓越中心（COE）、太平洋灾害中心（PDC）、虚拟信息中心（VIC）等组织借调与评估任务相关的主题研究专家；与训练部门进行协调，对项目涉及的人员进行海外部署培训；通过太平洋司令部，与美国驻受援国的国家工作队进行联络，为项目评估团队办理通关手续。

四是为 “备灾减灾评估”项目提供其他服务支持。主要内容包括：与太平洋陆军公共事务办公室（PAO）进行协调，对“备灾减灾评估”项目团队在受援国的活动进行合适的宣传报道；为项目评估团队提供完整的任务简报，以及必要的信息通报；与太平洋陆军司令部负责情报的副参谋长 （DCSINT）进行协调，绘制与项目评估相关的地图。

五是对“备灾减灾评估”项目实施监督和总结。主要内容包括：监督项目评估团队的工作进度；对项目评估团队的行动总结报告进行审核，判断评估任务是否成功；在评估项目结束后的120-180天内，完成最后的评估报告；对项目评估报告进行审核，修改或删除任何敏感信息；审核结束后，将评估结果交给第351民事司令部。

第三，第351民事司令部及其下属的第364民事旅负责“备灾减灾评估”项目的具体执行。第351民事司令部主要负责协调太平洋陆军司令部与项目评估团队主管官员之间的联系，并发布最后的评估报告。第364民事旅负责项目评估团队的组建与评估工作的具体展开，其主要职责有：为评估项目制定经费安排；根据评估任务的要求以及经费安排，确定评估团队的规模和构成，并为评估团队委派主管官员，选择合适的主题研究专家；请求351民事司令部下达人员部署指令等。

第四，“备灾减灾评估”项目评估团队的人员配置。“备灾减灾评估”项目团队一般由14名成员组成。团队主管官员由第364民事旅在太平洋陆军司令部、第351民事司令部的建议下任命。该主管官员一般具有以下条件：军衔不超过美国驻受援国大使馆武官；担任过主题研究专家，在项目评估上富有经验；拥有海外工作经历，能够胜任多个领域内的工作等。主管官员除了负责项目评估团队的日常管理，还负责与太平洋陆军司令部安全合作与政策处就项目评估团队的行程、物资运输等问题进行协调。

项目评估团队中的其他成员是各类主题研究专家和技术专家。前者提供科学分析，后者提供技术、设备支持。当项目评估团队抵达受援国正式展开评估工作时，评估团队会被分成如下两个部分：一是主题研究专家团。该专家团按照任务领域进一步划分为公共安全组、公共健康组、公共工程组和专家组。公共健康组关注受援国的医疗、环境健康；公共安全组关注受援国消防和治安部门的反应能力、搜救能力、危险品管理能力以及海岸警备队的基础设施；公共工程组考察受援国在运输、建筑、电力设施、水处理设施以及通讯设施上的灾害应对计划和减灾能力；专家组提供地震学、海洋学、地质学等领域的知识能力。二是支援团。支援团由后勤专家和业务人员组成，包括地理信息系统（GIS）专家和全球定位系统（GPS）团队，主要任务是为主题研究专家提供设备支持。支援团成员通常由美国陆军民事和心理战司令部的现役军士组成［1］6-11。

三、“备灾减灾评估”项目的特点及影响

自1998年以来，太平洋陆军司令部相继在亚太地区策划、实施多起“备灾减灾评估”项目。如评估菲律宾、印尼的火山、地震、台风应对能力，越南的食品问题和抗台风能力，帕劳群岛的风暴预警能力，蒙古的灾害风险以及台湾地区的地震和减灾能力等。在近年来美国不断加强其在亚太地区的人道主义援助活动，并积极推行亚太“再平衡”的战略背景下，太平洋陆军司令部的“备灾减灾评估”项目凸显出以下特点：

第一，强调对灾害的预防。“备灾减灾评估”项目是一项长期实施的、以灾害预防为主旨的预防性人道主义援助项目。与美军在亚太地区实施的各种临时性灾害救助活动有所不同，该项目着眼于灾害发生之前，对受援国面临的潜在灾害风险以及灾害管控能力实施全面的评估与分析，指出其存在的缺陷和不足，进而帮助受援国改进现有的灾害应对计划、提升灾害应对能力。

第二，跨机构协调性。“备灾减灾评估”项目的策划和实施，充分体现了军队和民间组织、政府组织之间的跨机构合作，具有高度的军内协调、军民协调和军政协调性。评估项目通常会得到太平洋陆军工程部队提供的测绘支持，第322民事旅、美国内政部下属的地质调查局和商业部下属的国家海洋和大气管理局等部门提供的各类主题研究专家，太平洋灾害中心、南太平洋地球应用科学委员会、虚拟信息中心等机构提供的地理信息系统数据以及其他数据支持［5］。这种跨机构协调与合作，使得项目评估能够充分利用预备役部队和民间非政府组织的技术与人力资源，适应执行多样化的灾害评估任务的需要。

第三，潜在应用价值巨大。“备灾减灾评估”项目不仅帮助受援国提高灾害应对能力，还为美国太平洋司令部在亚太地区执行的人道主义援助和灾害救助任务提供必要的信息、技术支持。评估项目最后的报告中包含有受援国的背景信息、基础设施状况、卫星图像以及各种地理信息系统数据，因此成为太平洋司令部制定灾害响应计划的第一手材料来源。同时，执行具体灾害救助任务的美军联合特遣队司令也会根据评估报告中的数据分析，来决定灾害救助任务的侧重点和主要内容［1］14。

除了具备上述特点，“备灾减灾评估”项目的实施还有助于美国实现其扩大与亚太地区国家的军事接触、维持美军前沿部署的战略企图。

首先，“备灾减灾评估”项目能够扩大美国与亚太地区其他国家的军事接触。美国2010版《国家安全战略报告》强调了作为战略手段的“全面接触”的重要性，指出美军“将继续增强与其他国家军队的协作能力，对他国安全部队进行训练和援助，并寻求与众多的政府建立军事联系”［6］11。“备灾减灾评估”项目的指导纲要就反映了这一战略企图。太平洋司令部规定，在选择项目评估受援国时，除了考虑该国面临的灾害风险性，更要注重能否通过评估项目拓展与那些同美国没有保持传统交流或合作的国家的关系，能否与那类国家的政治军事领导人建立积极的联系［1］17。因此，“备灾减灾评估”项目的实施，能够使美国借助人道主义援助领域的合作扩大与亚太地区相关国家的军事接触，完善其对这一地区的“全面接触”。

其次，“备灾减灾评估”项目有利于美国维持在亚太地区的前沿部署。美国早在2002年《军事战略报告》中就指出了海外军事存在的重要意义，认为“海外军事存在有助于确保进入关键地区，加速危机时期的力量投送”［7］22。2011 年《军事战略报告》则明确指出美军将“保持前沿军事存在，保持进入公共空间、基地、港口的能力”［8］。“备灾减灾评估”项目通过向其他国家派遣非战斗人员，实际发挥了维持和扩展美国在亚太地区的前沿军事部署的作用，以非军事行动的方式推动了美国国家军事战略目标的实现。不仅如此，在更深层次战略考量中，“备灾减灾评估”项目在维持美国前沿部署的同时，也在挤压中国在亚太地区人道主义援助事务领域的活动空间，从而扮演着对中国实施低烈度、非对抗性的军事遏制的角色。因此，美国在亚太地区实施的“备灾减灾评估”项目应受到中国的更多关注。

[1]William H，LaFontaine.Disaster Preparedness Mitigation Assessments “A USPACOM Theater Engagement Tool”[DB/OL].[2013-01-01].http：//www.dtic.mil.

[2]Department of Defense：The United States Security Strategy For The East Asia-Pacific Region 1998[EB/OL].[2014-01-31].http：//fas.org/man/docs/easr98.html.

[3]U.S.Pacific Command Southeast Asia Seismic Disaster Preparedness Conference，Support to Civil Authority in Seismic Disasters： Regional Initiatives[DB/OL].[2014-01-31].http：//www.dtic.mil.

[4]Naval History and Heritage Command：A Sampling of U.S.Naval Humanitarian Operations[EB/OL].[2014-03-01].http：//www.history.navy.mil/library/online/humanitarian.htm.

[5]United States Army Pacific，Disaster Preparedness Mitigation Assessments Program[DB/OL].[2014-03-31].http：//www.dtic.mil.

[6]Whitehouse： National Security Strategy， 2010[EB/ON].[2014-04-01].http：//www.whitehouse.gov/issues/homeland-security/.

[7]Department of Defense，The National Military Strategy of the United States of America， 2002[EB/OL].[2014-03-01].https：//www.hsdl.org/?collection&id=4.

[8]Joint Chief of Staff，U.S.National Military Strategy Report 2011[EB/OL].[2014-03-01].http：//www.defense.gov/pubs/.