农业税改革后乡镇政府与村民委员会关系浅议

冯磊，刘媛媛

20世纪80年代以来，为适应联产承包责任制的农村经济体制改革，以及政社分开的农村政治体制改革，我国的乡村社会普遍实施了村民自治制度。作为这项制度的重要主体之一，农村社区的村民委员会（以下简称“村委”）应运而生。与此同时，新型的乡村关系也逐渐受到中外学者的高度关注。改革开放35年来，尤其是新世纪初启动农业税改革的几年，我国乡村治理工作确实取得了前所未有的进步，各类治理主体基本上都能按照基层民主政治的基本原则和总体要求发挥各自的积极作用。但与此同时，作为我国基层政治民主化改革的重要举措，一些难以理顺的基层行政管理关系依然在当下的农村社会治理结构中存在。

一、乡镇政府与村民委员会关系中存在的问题

据1998年 《中华人民共和国村民委员会组织法》的第三条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”为此，国内学术界的一些专家便将这种新型的乡村关系定义为“乡政村治”模式。具体而言，“乡政”是指作为国家基层政权的乡镇政府。“乡政”以国家的合法强制力为后盾。乡镇政府是一个具有高度集权性和行政性的国家行政管理的末梢单位。与“乡政”相对的“村治”虽然也是一种对村民的治理，但这种治理是以村规民约和村民意愿为后盾的。它具有高度自治性和鲜明的民主性，由村民处理关涉自己利益的社会事务和活动，体现了村民的自治权。“乡政村治”的初衷是正确的，它兼顾了国家管理和村民自我管理的双项要求，是现代行政管理的题中之义。但“乡政村治”在实际运行过程中却很容易受到各种因素的干扰，发生某种程度和方向上的偏差和扭曲。

（一）村民自治的过度行政化

村民自治的过度行政化问题，是当前学界的主流看法，也是学术界近期关注的焦点。一些学者研究表明：较之我国经济发达的东部农村地区，中西部地区的基层乡镇政府，多年来基本上是在“吃饭财政”的窘况下过日子。一些落后地区的乡镇政府因长年得不到足够的资金支持，其辖区内的基层行政管理效果往往难以达到预期目标。但农业税改革后，这种窘境得到了初步缓解，因为我国的国家发展战略已转向农村。我国大部分地区的基层乡镇政府今后会获得大量国家的转移支付，其财政状态自然会好转。与乡镇财政状态明显好转相对的是，村委的财政能力却因农业税的改革受到了极大制约，若改革完成，村集体很可能将面临无钱可调的局面。表面上看，村集体的收入渠道是多样化的，如包括村集体资金、预算外收入（包括自筹资金、土地出让金等）、转移支付、专项资金等，但这些收入并不能完全满足农村基本公共建设和公共服务支出的常规需求。所以，村委只得向基层乡镇政府申请经费支持，而且这类申请行为会随着农村社会的进一步发展繁荣变得越来越经常化。这样一来，村委对乡镇政府的依赖性就会空前加强。围绕经费使用的问题，乡镇政府会通过具体建设项目的支持与否，以选派村干部的方式实现对村委的控制，最终导致村级组织的行政化色彩越来越浓，民主自治色彩越来越淡。

（二）村民委员会与村民关系紧张

如上所述，村民自治是现行乡村治理机制中的重要一环，缺少这一环乡村民主政治就会失衡、失范，会不可避免地退回到计划经济时代“政社合一”的老路上去，这与改革开放的精神是背道而驰的。发扬基层农民的民主自治精神，培养他们自我管理、自我教育的能力，不仅是从降低我国行政管理成本上考虑的，更是从坚持和发展人民主体地位、人民当家作主这个中国特色社会主义的基本原则出发的。村民自治的前提是村民通过民主选举，决定村委成员的人员组成。如果村民连这个基本的权利都无法落实，民主决策、民主监督、民主管理等高级权利也将是空谈。一些地方的村集体因自身财力不足等原因在村委成员的选举上会无奈地接受乡镇政府推荐的人选，而且这些“当选者”也或多或少地具有一些常人不具备的能力。短期看，“能人”治村可以换得上级政府对村庄建设的财力支持，强化乡镇对乡村的控制关系，使村庄获得暂时的秩序，但从长期看却很容易削弱村民对政府的信任度。信任度的削弱必然带来国家基层行政成本的上升。而且，治村的“能人”往往会居功自傲，回避甚至干扰村民对自己的监督，时间一长会养成霸道的工作作风。这类作风无疑也会侵蚀基层民主自治的精神和传统，甚至会进一步催化民间戾气的滋生和蔓延。在没有民主决策、民主监督、民主管理的制度保障下，村庄的发展会因村民根本利益上的分歧，长期陷入自行其是的混乱无序状态中，乡村关系将会变得紧张而对立起来。

（三）村两委关系模糊，乡镇政府角色微妙

从理论上看，村党支部和村民委员会的性质、职能是不相同的，但理论上的区分并没有反映到实际的操作过程中。也就是说，两委在事权划分上并没有做到责任区分。由于对传统行政管理体制的路径依赖和现行制度规定存在粗略模糊之处等原因，两委关系在现实运行过程中表现得让人摸不着头脑。

通常情况下，乡党委可以召集村党支部召开党内会议，以实现政策上传下达的目的，村支部书记在村里与村主任协商沟通实现村组织对国家行政权的配合和协助，这是当前“乡政村治”的理想模式。但在实际运行中，却有几种变异情况：村委与村支部不和，争夺领导权，而且村委与村支部均势，两者互不相让；村党支部强势，表现出一支独大，各种以党代政的乱象就随之而来；村委强势，而村支部相对弱势，对国家政策选择性执行甚至不执行。三种情形中第一种和第三种情况较为少见，第二种情况出现的可能性较大，不过我们在调查中也没有太多的发现，较多情况是针对村集体的财政权全部上缴乡镇政府，而治理权则由村里的两委来行使，财权和事权很难匹配。于是，就出现了乡镇政府通过对村党支部的完全操控和对村委的选择性操控，出现了对村庄控制和治理的微妙局面。在这种微妙的权力配置关系中，村民与村委因其利益无法产生真正的代表和被代表关系，于是一系列隔阂随之而来。又因为村委是上级“指定”的，所以难以对乡镇政府实现有效制衡。通过实地观察我们发现，在当前乡村治理的总体制度安排下，国家的行政性权力看似已经退出，但由于村集体行为能力的普遍不足，尤其是财政能力的明显欠缺，使得村委会的主体地位很难彰显。即便村委会和村党支部的关系十分和谐，村长、支书一人挑，但在实际乡村治理过程中我们又会发现以两委会议意见代替村民大会意见的不合理现象。这些问题都使得乡村关系难以理顺。

二、乡镇政府与村民委员会关系欠合理的成因

（一）村民自治主体的素质差距

1.村民自治素质有待提高

村民的自治主体地位是法定的。在民主法治社会中，村民是权利与责任有机平衡的现代公民。无论从个体还是从作为一个实体组织的成员来讲，他们都是中国基层民主政治改革的动力之源和力量之本。然而，在现实中村民的自组织程度并不理想，这势必会阻碍村民民主自治进一步的发展。近代政治学家穆勒认为，在民众中间必须进行契约精神的启蒙，只有这种精神才适应市场经济改革的根本要求。契约精神派生出的是各层级的契约制度以及蕴含在这种制度背后的人与人之间自由、平等、守信的现代人格要求。

2.乡镇公务员与村委会成员的治理能力均待提高

乡镇公务员，尤其是基层政府的领导者，从人员构成主体来看，他们大多都是上世纪六七十年代出生的，其知识构成新、能力素质也得到了乡村社会的认可，但仍然与当代社会善政的基本精神要求存在一定距离，需要在实践中进一步提高服务百姓的能力。就基层自治组织的村委委员而言，他们虽不能像计划经济时期那样通过正式制度的安排树立起权威，但仍可借由非正式的方法继续承担村庄代理人的角色，并在推行国家政策过程中以民主和法治的方式找准村民利益的契合点，维护和发展好群众的合法权益。

（二）村民自治的法治化程度较低1.自治主体的各项权利有待明晰

按照西方的发展经验，现代社会政治制度的运转必然伴随着公民权利的确立和保障。我国村民自治运行至今，尚缺乏一部专门的法律来保护他们的基本权益。我国的《物权法》虽早已颁布，但过于原则化的表述，以及经常在土地、房屋等产权问题出现的一些法律冲突，使得村民自治制度难以发挥其应有的效力。与此同时，村民自治发展至今，理应继续出台一套详细的《村民自治法》实施细则，以期进一步划分各自治主体的事权范围，例如明确规定乡镇政府贯彻国家政策的原则、手段和途径。此外，这个细则还应进一步规范乡镇党委同村党支部的关系，以便更好地适应村民自治的未来发展要求。

2.基层司法机关有待独立

司法独立是确保相关法律法规实现的重要前提。按照权力制约的现代民主政治运作原则，村民之间或村民与集体、基层政府间出现需经法律途径解决的纠纷时，国家司法机关必须给予公正的处理。而且纠纷必须由独立的司法机关来调解，而不是由乡镇政府出面解决。乡村关系冲突的解决应逐步转到由司法机关判决的轨道上来。否则，乡村两级组织很难从原来行政化和半行政化的关系中解脱出来。

（三）乡镇政府与村委的协调机制不畅

1.协调机制不透明

善治理论认为，公共管理的运作必须实现尽可能的透明，在当代政治文化和制度中，透明可以提高政党执政的合法性。乡村关系协调途径可以通过上下级党组织以及党员之间的沟通来实现，党内民主必须达到足够的水准后，上级党组织的意志才能得到下级认同，并获得相应的合法性。但是实际情况中基层党组织的党内民主实施情况令人堪忧。乡、村两级党组织之间的关系基本维持在一种服从与被服从的关系上，透明性十分缺乏。同样的情况也发生在乡镇政府与村委之间。乡镇政府与村委的协调机制不透明，直接导致村民同乡镇政府的民主博弈地位不对等。不平等就意味着信息失灵。信息的地位的不对称必然导致村庄公共产品的安排难以实现最优化。而且，村委也无法获得村民的有效支持，乡村关系继续扭曲。

2.协调机制不规范

基层民主自治的实现必定伴随法治化的进程。法治化是指与基层村民自治相关联的所有政治制度（如协调议事制度）的规范化。基层各主体之间的协调议事制度若长期实现不了法治化，那么，乡镇政府代表的“政府权威”就会同“村庄内部权威”无法有效对接，接下来便是村委角色虚空化和民众信任的大面积流失。

三、改善乡镇政府与村民委员会关系的建议

（一）积极培育现代公民和社会组织

1.积极培育现代公民精神和公民能力

公民精神是公民社会得以建立和运作的基础和根本。这其中又以公民的基本政治常识教育为核心。而且公民精神的培育还应始终围绕基层社区重建以及实现社区善治的目标来进行。所谓的社区善治，是指某个社区的公民与公民组织本着维护社区的共同利益，秉持合作协商、妥协共赢的公共精神，在本社区内就公民之间、公民组织之间，公民与公民组织之间某些共同事务进行自由加入、平等参与、共同决策、共享权利、共担责任的一种基层社会的现代自由与民主的治理模式。这个模式的意义在于，它既代表了我国未来基层民主政治的主流形态，也能为现代公民合作精神的培育提供有效的训练场地和实践平台。

2.积极培育现代社会组织

众所周知，政治现代化的实现不仅需要国家在上层建筑方面进行一系列的改革和突破，更需要依靠全社会力量的支持。相对于国家各级行政机构而言，乡村社会在“乡政村治”的治理格局中，应扮演一种自主性的社会角色。正如一些学者所言，在现实生活中，村民之间经常存在着相互合作的需求，如村庄生产合作社、公共卫生、义务教育和节庆娱乐等事务都需要村民的自我组织、自我服务。而且，这些自发聚集的群体性活动在其内在机理上也基本照顾到了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的要求，这些活动和组织从某种意义上讲，无疑为现代社会组织的形成和成熟提供了有利条件。此外，这些由现代公民自我组织起来的自治组织在与国家政治权力的沟通博弈中，也发挥了不可或缺的正面作用，成为改善乡镇政府与村委之间关系的润滑剂。

（二）建立科学规范的协调议事制度

1.合理划分乡镇政府与村委两级财权、事权

现代行政管理的一条重要原则是财权与事权的统一、匹配。随着我国财税制度改革的推进，今后我国基层政府与基层社区的财权划分将会遵循一个重要原则：“谁派任务，谁出钱”。也就是说，在事权日益明确的基础上，上级政府不得以任何理由代管、代支村集体的资产和收益。但这并不是说乡镇政府今后对村庄的活动可不闻不问，事实上，基层政府仍可监督村级财务的使用情况，不过这种监督力量要同村民自治的力量结合起来，让村庄的资源和资金更好地为村民服务，提高他们的生活水平和议事能力。

2.建立规范化的乡镇政府与村委协调议事制度

乡村协调议事制度的改革，涉及政府行政命令下达及村民合理诉求上传两个重要方面。上传下达不阻塞、不走样是良好乡村关系的基本要求。乡村协调议事制度的改革是沟通中央政府和基层社会的有效途径。完善乡村协调机制应符合如下要求：（1）尊重村民自治合法地位。村民自治是将地方权威纳入法制化轨道的重要途径，地方权威的树立对政府政策的贯彻帮助极大；（2）协调机制的透明化。透明化、法制化是政府重塑公信力的必然选择，也是乡村关系正常化的必然选择。一方面可以强化村组织的权威，另一方面还可以为村庄提供基础教育等公共产品和服务；（3）协调机制的法制化。即以法律的形式巩固基层民主协商的各项成果，以法治的思维和方式规范基层社会的权力运作。

（三）继续完善村民自治的相关制度

村民自治制度的完善，是促进乡村关系规范化的基础，也是适应村民自治发展的必然选择。在不断完善“乡政村治”管理机制的总体要求下，加快村民自治本身的发展，填充村庄社会权威因“政社分离”和市场经济发展而暂时出现的管理真空就显得尤为紧迫。进一步讲，只有坚持和完善村民自治制度，和谐健康的现代乡村关系才能最终形成。

1.不断完善村民选举制度

村民自治制度的实行是为了实现基层社会的自我管理、自我服务和自我教育，也是为了最终实现整个社会的公平正义。而要实现自治的公正性，就必须满足自治的代表性这个重要前提。下一阶段，坚持和完善基层民主选举制度的重之重，就是要做好确保民选代表的真实性及代表的广泛性工作。

2.建立制度化的司法救济

我国的村民自治制度已经由早期的建章立制、组织重建延伸到全力保障阶段。目前现有的村民自治框架内仍缺乏一个审议村委会决议的制约机制，这就需要我们在村民自治中引入司法救济制度。这个制度的引入和运行可以培养村民养成遇事找法院的习惯，让他们相信通过法律的力量完全可以维护好自己的合法权益，而不必采取过激行为。

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