我国统筹城乡发展理论研究述评

张柯，黎昕

我国长期以来受城乡二元结构影响阻碍了城乡社会经济协调发展，严重影响和谐社会构建及到2020年全面建成小康战略目标的实现。鉴于此，中共十六大明确提出了统筹城乡经济社会发展的战略决策；中共十六届三中全会又进一步明确提出要按照“五个统筹”的要求全面建设小康社会，并将统筹城乡发展摆在首位。统筹城乡是深入贯彻落实发展观的内在要义，中共十八大报告又强调指出加大统筹城乡力度，推动城乡发展一体化，是解决“三农”问题的根本途径。中共十八届三中全会进一步强调健全城乡一体化体制机制。近些年，我国学术界对于统筹城乡发展的理论研究成果十分丰富，针对学者们关于统筹城乡发展概念和内涵、战略意义以及对策措施等方面的研究进行综述并作简要的述评。

一、关于统筹城乡发展概念和内涵的研究

自党中央提出“统筹城乡发展”理念之后，我国学者们便展开了广泛而深入的研究，但是由于考察的视角不同，到目前为止，对于统筹城乡发展概念的界定没有统一的标准。秦庆武（2005）从城乡统一规划角度考察，认为统筹城乡经济社会发展，就是把城市和农村的经济与社会发展作为一个整体来统一规划，通盘考虑；把城市与农村发展中存在的问题及其相互因果关系综合起来进行研究，统筹加以解决。陈永国（2008）站在城乡关联互补意义上看，认为我国提出的统筹城乡发展是结合我国的经济综合实力和各种社会矛盾，对农村和城市进行通盘规划统筹，强调的重点不再是非均衡发展或城乡的梯度发展差异，而是农村和城市能够相互适应、共同发展，都能从现状出发，发挥自我优势，合理分工，取长补短。韩俊（2010）是从城乡融合机制角度考虑，认为统筹城乡经济社会发展，就是要统筹推进工业化、农业现代化及城镇化，促进城乡之间生产要素自由流动、城乡之间公共资源均衡配置，推动城乡经济社会发展相互融合，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。学者们从以上三个角度来阐述统筹城乡发展概念，体现出两个维度的思考。城乡统一规划角度的考察是“整体布局到局部实施，进而实现整体发展”的思路。城乡关联互补意义和城乡融合机制角度的考虑，是“局部完善到整体发展的思路”。后者是从局部出发，谋求城乡一体化发展。与前者相比实际可操作性较强。

统筹城乡发展具有十分丰富的内涵。姜作培（2004）将统筹城乡经济社会发展科学内涵归纳为四个层面：城乡通开、城乡协作、城乡协调和城乡融合。姜太碧（2005）则认为统筹城乡协调发展主要包括制度方面的统筹、经济发展要素层面的统筹以及城乡关系层面的统筹三个方面。鞠正江等（2003）从统筹城乡资源角度考察，把统筹城乡发展总结为统筹经济资源、统筹政治资源和统筹社会资源三个层面。胡进祥（2004）认为统筹城乡的科学内涵包括三方面：统筹城乡空间、城乡产业、社会进步。最终目标是实现城乡发展机会的均等及不断增加农民收益。田美荣等（2009）认为统筹城乡的内涵由统筹城乡发展以及发展的过程中能同时保持城乡原有的特色两个方面组成，同时指出统筹城乡发展涉及到统筹城乡政治、经济发展、社会发展以及城乡环境发展四个方面。姜作培等学者的观点，是从城乡一体化进程的纵向角度来理解统筹城乡发展的内涵。而蒋太碧、鞠正江、胡进祥、田美荣等学者主要是从统筹城乡经济发展、政治发展，社会发展等方面，站在横向角度上理解统筹城乡发展的内涵。值得指出的是，田美荣等学者认为保持城乡原有特色的内容，是城乡一体化中“合而不同”的主要体现。

二、关于统筹城乡发展的战略意义的研究

统筹城乡发展作为一种全新的战略思想和发展思路，目前学者们普遍认为统筹城乡发展有以下三个层面的意义：首先，统筹城乡发展是落实科学发展观，全面建设小康社会的内在要求。焦伟侠（2004）认为虽然我国人民生活总体上达到了小康水平，但我们现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不均衡的小康，要建设一个高水平的、全面的、均衡发展的小康社会，必须由城乡分治走向城乡一体、协调发展。徐安勇（2010）指出实现城乡统筹发展，促进城乡协调发展是推动科学发展、完善社会主义市场经济体制的重要保障，统筹城乡发展集中反映了新的科学发展观，是新的科学发展观的重要体现。其次，统筹城乡发展是深化农村改革，解决“三农”问题的根本保证。徐安勇（2010）认为当前我国解决“三农”问题的任务极其繁重，只有始终不渝地坚持统筹城乡经济社会发展方略，高度重视和认真解决好“三农”问题，才能促进城乡经济社会协调发展，不断开创我国“三农”工作的新局面。郭建军（2007）指出统筹城乡经济社会发展，跳出了我国传统的就“三农”谈“三农”的传统思路和局限性，站在国民经济和社会发展全局的高度考虑“三农”问题。最后，统筹城乡发展是实现经济平稳较快发展，构建社会主义和谐社会的关键所在。郭建军（2007）认为和谐社会贵在城乡关系和谐，它是构建和谐社会的重要标志。各阶层人员要和谐，不同利益群体要兼顾，经济社会结构要合理，全社会整体要前进。城乡协调发展是社会发展的综合体现，是关系整个国民经济发展的重要内容，也是构建和谐社会的关键所在。周静（2008）指出统筹城乡发展能够妥善处理城乡关系，缓解农村社会矛盾，使农民能够与城市居民一样享受到经济社会发展的成果，得到公平的待遇和发展机会。这对于形成和谐城乡关系，构建社会主义和谐社会具有重要意义。

此外，杨印成（2005）从完善体制的角度进行考察，认为在新的发展阶段，由计划经济时期所形成的“二元经济社会结构”的局限性日益显现，主要表现在：现行的就业、财政、金融、社保、教育、户籍、税收体制等都不利于农村的经济社会发展，体制原因成为当前农村经济社会发展滞后的重要因素，而统筹城乡发展战略是完善体制的重点领域。刘歆立等（2004）认为统筹城乡发展作为一种全新的发展理念，是现阶段有效解决缩小城乡收入差距、提高农村劳动力素质和扩大农村消费需求这三大任务的重要手段。李钒（2013）认为产业链构建在促进统筹城乡发展中具有重要作用。产业链构建能够促进城乡融通，有助于接通城乡产业关联，有利于提高城乡就业水平，有统筹人口聚居的功能。

焦伟侠、徐安勇、郭建军等学者主要围绕科学发展观、新农村建设、和谐社会构建等内容，从宏观角度探讨统筹城乡发展的意义。而杨印成、刘歆立、李钒等学者侧重于从微观角度探讨统筹城乡发展的意义。这对丰富今后的研究内容具有借鉴意义。

三、关于统筹城乡发展对策措施的研究

近年来我国学者对于统筹城乡发展的对策、措施的研究比较多，主要针对当前我国急需解决的“三农”问题，破除城乡二元结构，改革城乡固有的体制机制等角度提出相应的对策措施。陈锡文（2005）认为统筹城乡发展关键在于建立改变城乡二元结构的体制与机制，包括城乡统筹的规划、市场体系、基础设施和生态环境建设等诸多方面。回良玉（2010）认为在统筹城乡发展的过程中一定要牢牢把握加强“三农”为统筹城乡发展的根本立足点；牢牢把握推动资源要素向农村配置这个重要着力点；牢牢把握城镇化与新农村建设协调推进这个战略着眼点；牢牢把握城乡改革联动这个关键切入点。王卫星（2011）从破除城乡二元结构，构建城乡一体化新格局的角度提出包括破除城乡二元化的体制，城乡基本公共服务均等化和维护农民平等的公民权等方面的具体对策措施。刘美平（2009）将城乡差距分为城乡政治差距、城乡经济差距和城乡社会差距，指出当前我国的城乡差距具有多维度性，统筹城乡发展要从政治层面的城乡治理入手，经过以财政支农、工业哺农、城市助农为主体的城乡经济体制改革，最终实现以共享型经济增长理念支撑下的城乡公共服务均等化。张国（2004）总结了我国城乡经济社会发展失衡包括城乡差别的二元公共品供给体制、二元户籍、就业管理体制和二元融资体制等七大体制性原因，提出了统筹城乡发展、破解“三农”问题一些基本思路，认为解决“三农”问题要坚持“多予、少取、放活”的基本思路，既要“三农”做出自己的努力，更要改革制约农业发展、农村社会稳定和进步、农民增收的各种制度和体制。

此外，还有的学者探讨了统筹城乡发展的专门性对策。杨顺湘（2009）认为统筹城乡发展要理好政府主导与市场基础的相互关系：核心内容在于确立农民的市场主体地位，落实农民的各项基本权利；体制基础是构建城乡融合的市场体系，实现城乡市场一体化是统筹城乡发展的体制基础；重要保障是建设公共服务型政府，切实提供基本公共服务。姚林香（2007）专门探讨研究了统筹城乡发展的财政政策；张迎春（2006）对统筹城乡发展的金融支持体系构建方面进行了研究；薛建兰（2008）从税收法律制度角度对统筹城乡发展提出了相应的对策。石磊（2009）从西部地域视角提出了统筹城乡发展的对策。

统筹城乡发展的对策、措施的重点是建立和完善统筹城乡发展的体制机制。陈锡文、王卫星等学者更注重从“破”的角度去“立”，打破城乡二元结构，构建城乡一体化新格局。刘美平、张国等学者更注重从“立”的角度去“破”，即在建立和完善统筹城乡发展的体制机制，推进城乡一体化的进程中打破城乡二元结构。当然也有一些学者从市场关系、财政、金融、法律甚至是典型地域等方面提出统筹城乡发展的专门性对策。

四、对相关研究的述评

通过对国内学者们统筹城乡发展的相关理论研究综合分析我们不难看出，虽然自中共十六大提出“统筹城乡发展”理念至今才短短十多年时间，但我国学者却从不同的领域和不同的角度展开了广泛而深入的研究，其成果如雨后春笋般卓有成效。总体而言，首先，统筹城乡发展属于当前的理论热点之一，目前学者们对之的研究主要站在宏观的层面上进行考察，而针对城乡统筹发展的特殊性的研究却相对缺乏。其次，学者们对于统筹城乡发展的研究都以强烈的使命感表现出极大的关注，对之提出了不少的具体措施和政策建议，但大多是具体经验的罗列和总结，缺乏系统性。第三，统筹城乡发展是一个系统的工程，所涉及的内容十分丰富，目前国内的研究成果中如统筹城乡发展目标的确定，统筹城乡发展所遵循的原则等许多问题得研究涉及较少。最后，笔者认为，对于统筹城乡发展的研究不仅要立足于国内存在的普遍性的问题，同时也要结合具体的区域特别是欠发达民族地区的城乡统筹问题进行深入考察；统筹城乡发展的研究不仅要考察国内的具体情况，同时还要总结借鉴国外的一些成功经验，只有坚持普遍与具体的结合，国内外经验教训的统一，这样才能从理论上把握统筹城乡发展的内在规律，对之有一个更加深刻而清晰的认识，才能为正在开展实践建设提供理论指导。

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