国家治理体系视野下政府三个维度的关系问题研究

张 平 韩艳芳 黎永红

（华东理工大学 法学院/人文科学研究院，上海 20023）

为了进一步发挥社会主义市场经济体制的优势，促进社会主义民主政治的发展，必须切实转变政府职能，处理好政府三个维度的关系问题，即政府与市场、政府与社会、政府与提供公共服务的非政府组织的关系问题，使政府部门、市场主体、社会组织、公民个人各司其职，各负其责，共享法治政府、民主社会和市场经济所带来的成果。为了正确指导政府职能的切实转变，中共中央及时作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），该决定郑重指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”国家治理体系指的是包括经济、政治、文化、社会、生态和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规的统筹安排在内的一系列紧密相连、相互协调的国家制度的总和。国家治理能力指的是运用国家治理体系管理社会各方面事务的能力。治理能力高下的关键在于治理体系是否科学、完善，而治理能力的不断提高又是充分发挥治理体系效能的有力杠杆，二者相辅相成，组成一个有机联系的整体。国家治理能力的提高和国家治理体系的完善是衡量政府职能转变效果的重要标准。本文拟在国家治理体系视野下通过对政府与市场、政府与社会、政府与非政府组织三个维度的关系问题的研究，希望为促进政府职能的转变提供一定的理论支撑。

一、政府与市场的关系问题

（一）“利益霸权”对政府与市场关系的扭曲

政府和市场的关系问题是我国经济体制改革的核心问题。处理政府与市场的关系即处理政府公权与市场私权的关系。经济体制改革就是为了处理政府公权与市场私权的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用。政府在资源配置中的作用以市场配置资源的决定性作用为边界，市场能够有作为的，政府不要介入。市场主体准入条件以负面清单形式向社会公开，实行“法无禁止即可为”原则，鼓励市场主体积极作为，政府介入市场行使行政审批权以正面清单形式向社会公开，实行“法无授权不可为”原则，防止政府部门滥权渎职行为。目前，市场中形成的“利益霸权”已经严重阻碍了社会主义市场经济体制的建立，因此，当务之急是铲除“利益霸权”的产生根源以实现对“利益霸权”的阻隔。利益霸权指的是以公权力为庇护机制，利用市场符号及市场标签而实现的公共利益的私人转化及其控制，具有隐蔽性、欺骗性和垄断性的特征。①商红日：《政府职能转变四论》，《社会科学报》2014年4月1－日。“利益霸权”的产生根源在于政府职能转变不到位，政府权力的监督不到位，造成公权私用，私人非法利益膨胀，形成一种凌驾于法律之上的特权，即“既得利益者”的霸权。一般说来，“利益霸权”的产生源于以下几种途径。一是公权力的私人化转化，即政府官员利用掌握的某种公权，通过市场化组织形式输送利益，甚至专门谋划设立所谓合法的公司接受输送的非法利益，以此“漂白”非法利益，形成犯罪共同体。二是私权假借公权之名介入公共资源配置，通过权力的寻租引诱、公共利益的“绑架”、代理人的寻求等方式进入公共机构，直接左右或干涉决策层的行为，进而结成某种公权与私权相结合的利益共同体。三是国有资产的家族化、团伙化控制以及变相私有化导致国有资产被所谓的“权贵资本”家族团伙私分。四是政府官员利用公权力限制市场主体私权利，垄断公共资源的配置为自己谋取利益。周滨和他的“学长”们围绕着其父组成了一个权力庞大、在中国石油行业影响深远的圈子，圈中人物既有显赫高官，又有黑社会老大。他们大肆侵吞国有资产，聚敛起巨额财富，建立了一个隐秘庞大的黑金帝国。“利益霸权”危害极大，必须尽快加以解决。

（二）解构利益霸权是建立规范的政府与市场关系的关键

首先，政府通过转变职能，在其与市场之间建构空间分离机制，建立“防火墙”，实现“身体阻隔”。当政府将自己控制在公共空间领域内以保持对私人空间领域的一定距离的时候，作为掌握政治、经济、法律、道德话语权力的国家机构，政府制定和公布具有合法性和权威性的法律法规，整合包括社会市场秩序监管在内的综合治理的力量，保障依法行政、依法治国、以德治国，履行好政府裁判员的职责，从而避免或降低政府部门以权谋私的风险。其次，政府通过转变职能，促进以政府组织为基础、官员为代表的政府系统与以企业组织为基础、企业家为代表的市场系统各自的机能转换，促使政府真正履行培育和服务市场的职能，市场真正发挥配置资源的决定性作用，从制度上阻隔利益霸权的形成。最后，政府通过职能转变，在特定领域实行政企分离、政社分离、政事分离、所有权和经营权分离，划定政府与其他权利主体的界限。比如在国有企业改革问题上，建立现代企业制度，实现产权清晰、权责明确、政企分开、科学管理，健全决策、执行和监督体系，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体，实现国有资产保值增值，最大程度地降低公共利益受损的风险。

（三）负面清单管理模式是建立规范的政府与市场关系的重要途径

1.解除正面清单管理模式对市场主体行为自由的束缚

相对于正面清单而言，负面清单又称为“否定清单”、“负面列表”、“否定列表”，指的是仅列举法律法规禁止的事项，对于列举以外的事项，法律法规不予干预，市场主体享有充分的行为自由。①王利明：《负面清单管理模式的优越性》，《光明日报》2014年5月5日。法治政府的“法治”指的是政府权力的行使按照权力清单（正面清单）管理模式执行，以法之授权为界限，“法无授权不可为”。市场经济的“自由”指的是市场主体的市场准入按照负面清单管理模式执行，以负面清单为界限，“法无禁止即可为”。加快建立和完善权力清单制度的一个重要内容就是加快政府行政审批制度改革。行政审批事项一律以清单形式向社会公开，政府行使审批权以清单上明确列明的事项为限，清单之外的，一律不得实施审批，让政府部门“法无授权不可为”。为了加快探索市场准入负面清单管理方式，必须尽速做到负面清单之外的事项，由市场主体依法自主决定，让市场主体“法无禁止即可为”。《决定》提出，“深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。”“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”。把市场机制能有效调节的经济活动交给市场，把政府不该管、管不好的事项交给市场，让市场在所有能够发挥作用的领域都充分发挥作用，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化，让企业和个人拥有更大自主权、更多活力和更大空间去创造财富。

2.拓展市场主体活动空间，激发其创业、创新、创造活力

在正面清单管理模式下，市场主体的活动被限制在法律法规明确规定的事项范围内，市场主体在此领域才有相应的行为自由，然而此自由是处于封闭环境下的自由。正面清单管理模式严重背离“法无禁止即自由”的法治理念，而市场经济条件下市场主体的行为自由正体现在此。须知社会经济生活纷繁复杂，瞬息万变，法律法规列举的事项极为有限，对于众多不断变化的社会经济生活领域，法律法规不可能都明确做出规定，所谓的“中间模糊地带”也随之出现，然而法律对此“保持沉默”，从而市场主体在利益冲动之下打“擦边球”的现象屡见不鲜。因此，随着经济和社会的发展，各种新的商业业态、新的行业领域、新的产业带不断涌现，而且由于法律法规本身的滞后性，这些新的领域必然成为法律规制的空白地带即“法律的沉默空间”，市场主体能否进入这些领域事关重大。在正面清单管理模式下，市场主体无权进入这些领域或业态，其经济活动自由受到严格限制。因此在正面清单管理模式之下，市场主体被法律画地为牢，纵有无限活力也无法激活。即使减少行政审批事项，行政机关也可能会在“法律的沉默空间”设置大量变相行政许可和市场准入，如审批、核准、注册、年检年审、达标等，从而规避行政许可法定的相关原则，使得实践中各种不予备案、不予验收等措施仍然会畅行无阻，限制了市场主体的行为自由。只要法律不明令禁止的领域，政府部门都能涉足；只要法律没有明确准许的领域，市场主体禁止准入。政府部门被纵容滥用行政权力，而市场主体却被束缚行为自由，社会财富创造失去动力源泉。在负面清单管理模式下，负面清单列明的领域对市场主体而言是“红灯禁行区”，而凡是负面清单没有列明的领域对市场主体而言是“绿灯通行区”，从空间延伸和时间发展的趋势上看，负面清单的绿灯通行区要远远大于红灯禁行区，从而法律通过负面清单管理模式授予市场主体最大程度和范围的自由权利。因此，正面清单管理模式授予政府的行政权力蚕食市场主体的发展空间，扩大了政府部门行使权力的自由，从而限制了市场投资主体的经济活动自由。与此相比，负面清单管理模式赋予了市场主体更充分的行为自由——凡是法无禁止的经济活动领域，按照法律关于默示的规定，在负面清单之外的领域法律为“不作为”的意思表示，对市场主体在清单领域之外的商业行为不持异议，意味着市场主体在该领域的行为自由被默示许可，即使在“法律的沉默空间”，政府部门也不得增设额外的审批程序，变相规避行政许可法定的原则。正面清单管理模式使政府权力膨胀，限制市场主体的行为自由，有违“法无禁止即自由”的法治理念。与此形成鲜明对比的是，负面清单管理模式把政府权力限制在公共空间领域，而保障市场主体在私人空间领域无限发展的行为自由。可见，负面清单管理模式是一种拓展市场主体经济活动领域，扩大社会财富的创造源泉，释放并激发市场主体活力的法律机制。

3.限制政府自由裁量权，保障市场主体行为自由

如果负面清单管理模式是从反面来限制政府权力，告诫其法无授权不可为，那么限制自由裁量权则是进一步明确限制政府权力的行使，即使政府拥有合法自由裁量权，也要明确地加以限制。政府自由裁量权是一把双刃剑，正如美国著名法学家戴维斯所言，“裁量权就像斧子一样，当正确使用时是一件工具，但它也可能是作为伤害或谋杀的武器”。自由裁量有广义和狭义之分。广义的自由裁量是指政府的管理行为具有选择空间，不仅包括在法律设定的空间里政府有权进行选择的行为，还包括对行政应急事态、公共利益、情节严重等不确定法律概念有权进行解释的行为。狭义的自由裁量是指政府及其部门在法律规定的范围内作出一定行为的权力，它不包括不确定概念的解释。从政府执法的角度来看，政府自由裁量应当在广义的意义上理解和认识。也就是说，它应当包括政府在执法中对不确定概念的解释。①肖金明：《论政府自由裁量及其立法控制》，《中国行政管理》2003年第12期，第80页。通过采取负面清单管理模式来限制政府自由裁量权是适应市场经济发展的需要。政府自由裁量权的限制意味着市场主体、社会组织的自由活动空间的拓展，有利于构建“小政府、大社会”的社会格局，提升国家治理能力。正面清单管理模式是传统计划经济时代的产物，在此模式之下，政府干涉无孔不入，导致社会空间被挤压，市场领域被践踏。而且政府的自由裁量权直接决定了市场主体能否进入“法律的沉默空间”。政府对于“法律沉默空间”内不确定性业态及其相关概念会作出有利于政府部门（主要指“权力”范围）而不利于市场主体的解释，使得市场主体的市场准入权利被剥夺，因而会产生权力寻租、金钱腐蚀权力等严重的社会不公问题，进而危及社会稳定。可见，正面清单管理模式折射出政府治理的基本理念仍然是由政府对市场经济活动进行最大范围和最深程度的统治、管理和控制。与鼓励政府自由裁量的正面清单管理模式相反，负面清单管理模式是限制政府自由裁量。在负面清单管理模式之下，政府治理的基本理念发生了根本变化，政府自由裁量权仅仅限于保证被列入清单的领域切实得到规范或禁止，即使是政府可以行使自由裁量权的清单领域，也必须要有明确的法律依据，并且必须对相关限制条件的设置进行合理的说明，而对于清单之外的领域，一律取消自由裁量权，最大力度地限制政府的自由裁量权。尤其重要的是，此模式将清单之外法律未加预设的“沉默空间”都视为市场主体的自由行为空间，使其享有充分的经济活动自由，政府无权在该空间领域通过所谓的“自由裁量权”来设置障碍，这也真正保障了市场主体的行为自由。事实上，市场主体在“法律沉默空间”打擦边球，从某种意义上说是一种试验或创新，不少新政策、法律制定的契机往往就源于这个领域。所以负面清单管理模式是一种限制政府自由裁量权，保障市场主体行为自由的政府治理模式，体现了“规范公权、保障私权”的政府治理理念。

（四）用听证制度制衡政府自由裁量权，保障公民自由权利

听证程序不拘泥于某种固定的形式，但是对于某些事项政府的自由裁量必须遵循正式的听证程序。无论正式听证还是非正式听证，都要保证听证程序的公正性，都必须满足某些程序性的权利需要，“正当的法律程序是一个灵活适用的程序，只要求某种形式的听证，不要求固定形式的听证。然而任何一种听证形式，必须包含正当法律程序的核心内容：当事人有得到通知及提出辩护的权利。是否具备这两种权利是区别公正程序和不公正程序的分水岭。”①王名扬：《美国行政法上册》，中国法制出版社1995年版，第410页。非官方参与者在参与听证程序的过程中，运用程序性权利来保障其实体性权利，促使政府依法行使自由裁量权。听证制度的核心内容就在于公民行使程序性权利以对抗政府的自由裁量权。首先，非官方参与者以程序性权利对抗政府的自由裁量权，彰显“以权利对抗权力”的法治理念，因此非官方参与者的程序性权利非常重要，否则就难以形成平衡的抗辩结构，无法获得听证应有的效果。其次，设置听证程序的目的在于为了让双方共同面对听证事项，在抗辩过程中，通过举证、质证和辩论厘清事实真相，使自由裁量权的行使具备法律和事实根据。最后，抗辩式结构的准司法化特点要求听证主持人的地位角色必须有制度上的保证，以此保障其公正立场。这一规范听证主持人地位角色的制度成为了听证制度不可或缺的部分。在美国，听证主持人拥有正式的职业名称：听证官、听证检察官或行政法官。听证主持人在抗辩双方之间必须秉持公正立场，否则抗辩将失去意义。通过该制度建设，保障听证主持人在听证程序中不受干扰和秉持公正立场，对听证制度尤为重要。②肖金明：《论政府自由裁量及其立法控制》，《中国行政管理》2003年第12期，第83页。

上海自贸区对外商投资准入首度试行特别管理措施即负面清单管理模式，这一措施的试行意义和责任重大，要发挥制度创新的高地优势，要进行深思熟虑的顶层设计，要为寻找在全国范围内可复制可推广的体制机制而试验，使其真正释放改革红利，承载领航中国扩大开放和深化改革的艰巨重任。

二、政府与社会的关系问题

（一）国家、政府与社会的历史发展脉络

国家不是从来就有的，是社会发展到一定历史阶段的产物。在原始社会里，人们生产和生活的主要组织形式是氏族、胞族和部落，社会秩序依靠传统习惯和氏族首领的威信来维系。国家的产生，主要是由于“这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家”。③马克思恩格斯选集（4），人民出版社1995年版，第1－0页。国家是一种具有政治统治和社会管理职能的有组织的力量。作为政治统治亦即阶级统治，国家是为自己的经济基础服务的；但“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。④马克思恩格斯选集（3），人民出版社1995年版，第523页。国家是阶级统治的工具；国家既有阶级统治的职能，也有社会公共管理的职能，阶级统治是其本质职能。随着阶级消亡，国家才将“迄今所夺去的一切力量，归还给社会机体”⑤同上，第58页。，国家才能真正成为社会的代表。但国家和社会完全统一之日，也就是国家消亡之时，真正的公民社会诞生了。马克思高度重视黑格尔在探讨市民社会与国家关系问题时对市民社会的论述，赞扬：“黑格尔把市民社会和政治社会的分离看作一种矛盾，这是他较深刻的地方。”⑥马克思恩格斯全集（1），人民出版社1956年版，第338页。马克思也借用“市民社会”这一术语，从多层含义上来使用：一是指称资产阶级社会，“我们理解的‘资产阶级社会’是指资产阶级、中等阶级、工业和商业资本家阶级在社会和政治方面是统治阶级的社会发展阶段。”①马克思恩格斯全集（28），人民出版社19－3年版，第139页。二是指称资本主义的经济关系；三是指称介入国家与市场之间的民间公共领域，即通常所说的“公民社会”。马克思继承了黑格尔对市民社会与国家的区分，但把两者的关系颠倒过来，认为不是国家决定市民社会而是市民社会决定国家，表现出比黑格尔思想更深刻的地方。可见，马克思主义国家理论认为，国家是从社会中产生的，是一个历史范畴；国家作为上层建筑是建立在市民社会这一经济基础之上的，市民社会的经济关系决定政治国家的政治关系。

统治阶级取得政权后建立军队警察法庭监狱等国家机构的政治上层建筑和与之相适应的观念上层建筑。著名学者哈贝马斯在其著作《公共领域的转型》一书中，指出：“资产阶级公共领域的产生的前提主要有两个：首先是国家和社会的分离，一方面是公共权力从生产劳动中摆脱出来，建立了新型的公共权力机关，另一方面是生产从公共权威的职能范围中解放出来，形成为“社会”；其次是市民阶层的形成，市民阶层是构成资产阶级公共领域主体——公众——的核心和中坚力量。”②铁省林、房德玖：《国外马克思主义概论》，山东人民出版社2012年版，第69页。无论人们主观意愿如何，对于社会生活来说，公民社会已经是社会治理发展的方向。政治社会从社会中分化出来成为国家以后，一方面发挥阶级统治职能，另一方面发挥社会公共管理职能。随着社会不断发展的需要，阶级统治职能不断淡化，社会公共管理职能日益增强，国家日渐消亡，从而真正的公民社会时代来临。

可见，社会这一母体在孕育出国家之后，自身发展出政治国家和公民社会，而政府作为政治国家的代表，其活动要逐步从台前退至幕后，真正履行服务型政府的职责。

（二）政府与社会的关系被扭曲的现象剖析

改革开放以来，随着社会主义市场经济和民主政治的发展，非政府社会组织纷纷涌现。公民社会在中国迅速崛起，其雏形日渐凸显，由此推进了民主政治及其政治文明进程，促进了市场经济的健康发展，提升了政府治理的水平，并将对政治、经济和社会生活产生日益深刻的影响。然而，公民社会在政府与社会关系中处于“真空”状态，遭致有意无意的漠视。某些非政府的社会组织或者被视为政府部门的下属事业单位而无足轻重，或者被视为西方政治话语体系下的概念而加以排斥，甚至被视为反对、抵制或对抗政府的非法组织而被取缔，从而很难在中国社会土壤上成长。这些错误的观念严重阻碍公民社会的健康发展。从社会发展的趋势来说，公民社会的崛起是市场经济及其民主政治发展的必然产物，是社会整体进步的标志。政府部门与公民社会对社会公共事务的合作管理，是实现社会民主治理的关键所在。一个健康的公民社会是国家长治久安的重要基础，是社会和谐进步的重要基础，也是民主政治的重要基础。从某种意义上说，公民社会的成熟程度是现代国家发达程度的标志。目前，以非政府的社会组织为主体的公民社会正处于起步、生长发育阶段，尚未定型和成熟，虽然对政府治理所起的推动作用还不大，但发展潜力不容小觑。然而，由于中国当前社会发展阶段和发展程度受诸多历史条件的限制，公民社会的发展和壮大迫切需要政府切实转变职能，政府在未来一段时间内仍旧是社会发展的火车头。至于有人认为有了公民社会以后，政府就可以撒手不管了。我们认为，这样的观点走向了另一个极端，对此我们要予以警惕。因此，既不能轻视公民社会的作用，当然也不能夸大其作用。

（三）协调政府与社会的关系：营造社会组织生存和发展的良好环境

1.明确界定社会组织的性质和地位

社会组织具有非政府性、志愿性、公益性、群众性的性质。根据现行的管理法规，社会组织分为社会团体、民办非企业单位和基金会三大类。《社会团体登记管理条例》对社会团体性质界定为：“本条例所称的社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”《民办非企业单位登记管理暂行条例》对民办非企业单位性质界定为：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”《基金会管理条例》对基金会性质界定为：“本条例所称基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定设立的非营利性法人。”要正确理解社会组织非政府性这一性质的含义。“非政府性”主要是指社会组织在财政经济、组织人事管理上具有相对独立性，独立于党政机关的组织系统，不是政府机关附属机构或下属单位，也不是完全与政府毫无关联，更不是反政府组织。社会组织同样也可以由政府设立，受政府资助，受政府领导。工会、青联、团委、妇联和侨联社会团体与政府关系紧密，均属受共产党领导下的民间组织。《公务员法》规定工、青、团、妇、侨机关干部纳入国家公务员管理系统。①俞可平：《改善我国公民社会制度环境的若干思考》，《当代世界与社会主义》2006年第1期，第6页。基于社会组织有别于政府机关的特征，国家对社会组织的管理日益规范化。国家发改委2013年年初推出了允许公益慈善类等民间组织直接登记注册的政策，而且这个政策被列入了后来的《决定》之中。《决定》提出：限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。社会组织登记的门槛大为降低，这对于进一步规范已有的社会组织以及培育更多的新社会组织将起到重要作用。

2.政府对待社会组织应有正确的态度

《决定》提出：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”因此，政府对待各种社会组织，既不要轻视它，也不要拔高它；既不要害怕它，也不要溺爱它；既不要纵容放任它，也不要围追堵截它，而是实事求是地看待、相信、呵护和培育它。成熟完善的公民社会是社会发展的方向，是对政府干预过多、监管不当的纠偏，是对市场主体、社会组织自由平等权利的尊重和保障。各级政府部门应当积极主动与依法登记设立的各种社会组织建立基于信任基础上的伙伴关系，积极培育各种促进社会公共利益、基层民主和社会自治并与政府合作的社会组织，充分发挥它们在社会治理、公民参与和建设和谐社会、协调政府部门与公民关系、提供公共服务中的作用。②同上，第5页。

3.划定政府权力行使的底线：“法无授权不可为”

政府行使权力的主要方式之一是行政审批权，对从事公益活动的社会组织和从事商业活动的市场主体的资格进行审查确认。政府职能的一个重大转变就是深化行政审批制度改革，防止审批权力寻租。《决定》指出：“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”政府行政审批事项一律以清单形式向社会公开。行政审批清单之外的事项，一律不得实施审批，让政府部门“法无授权不可为”，实现服务型政府建设的目标。

三、政府与提供公共服务的非政府组织的关系问题

如果说从宏观上协调政府与社会的关系是为了解决非政府社会组织生存和发展的环境问题，那么从微观上协调政府与社会的关系就是为了解决政府与提供公共服务的非政府社会组织的关系问题。所以政府与提供公共服务的非政府组织的关系问题是政府与社会关系问题的延伸，是后者问题的再解决。

（一）政府向社会购买公共服务的治理模式取代政府包揽公共服务的管理模式

《决定》指出，“人民是改革的主体，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性，充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体作用，齐心协力推进改革”。“推进国家治理体系和治理能力现代化。”“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”《决定》提出了政府治理和社会治理的新思维和新理念，表明治理的主体发生了根本变化。政府作为掌握社会公共权力的主体，承担着治理社会公共事务的责任。政府不可能也不应该是社会公共治理的唯一主体，社会成员、基金会、民办非企业单位等非政府的社会组织都可以与政府共同来履行社会治理、提供公共服务的责任。可见，治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。①俞可平：《治理和善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期，第38页。在现代国家治理体系下，公共服务不再由政府包揽一切，而是由政府向社会购买，直接由非政府组织来提供并完成。从过去的管理模式到现在的治理模式的转变充分说明：政府不再只是治理的主体，同时也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，同时也是治理的主体。在治理问题上政府和社会具有主体和客体的双重性质。政府主体转变为客体，或者第三方，成为中立的裁判员；社会组织承接政府转移的公共服务职能，成为提供公共服务的主体；政府管理向政府治理转变，政府与社会组织关系发生逆转：从命令服从关系转为服务合作关系；政府部门的附属事业单位去行政化，逐渐转为非政府组织，成为提供公共服务的主体，与政府建立平等关系。②黎永红，范明英：《论中国政府治理的维度和路径》，《新视野》2014年第5期，第51-52。

（二）以公共服务为中心建立政府与非政府组织的新型关系

十八届三中全会肯定了提供公共服务的非政府组织的主体性地位，不再将其视为管制的对象，而是作为主体来规范其地位和职能，并在实践中通过相关制度措施加以落实，从而在平等基础上建立起政府与非政府组织之间的新型关系。这种关系之所以新型就在于主体双方地位上的平等性、权利和义务关系上的对等性、价值目标上的共通性。这种新型关系主要表现为：一是遵循信息公开原则，建立起主体双方之间的彼此追求信息对称性的交换关系。政府与非政府组织在公共服务产品的公益性质、服务产品提供数量、方式、范围等信息获取方面不受限制，均可共享。在公共服务产品市场上交易双方的信息对称性直接决定了主体双方交易的公平，否则任何平等将失去意义。因此，基于公共服务产品的公益性质，要求保障政府和非政府组织的信息对称性，确保政府购买到的社会公共服务更多、更公平地惠及全体人民。二是遵循平衡互动原则，以达成共识为条件、平等协商为手段，建立起主体双方之间的彼此行为修正关系。主体双方通过信息交流和共享达成共识，使双方行为趋于协调一致，共同推进社会公共服务均等化。政府转移公共服务职能于非政府组织，将非政府组织视为平等的对象进行合作交流，从而激活非政府组织的活力，使之成为具有自主能力与反思精神的主动行为者，积极与政府进行合作，提升公共服务质量与水平。可见，无论是政府主体、市场主体，还是社会主体，当获得这一主体性地位以后，其协商的主动性、积极性、创造性会逐渐增强，一方面通过协商机制促进信息交流和共享，完善信息对称性的交换关系，另一方面通过平等协商修正主体双方走偏行为，使之步入正轨，促进市场秩序与社会秩序的良性发展，推进服务型政府建设。

（三）政府公共服务职能的实现方式发生重大改变

首先，政府治理内涵要更丰富和更有实效。目前，政府由过去的单向度管理正向现在的多维度治理转变。在多维度协商的形式之下，多元主体经历历时性积淀和共时性反馈，这将大大增强政府治理的效能。为此，应加紧建立非政府组织的主体化赋权机制建设，让其主体性地位和功能有制度化保障，为公共服务供求协商搭建有效平台，让多元主体通过统一平台进行合作竞争，提供优质高效的公共服务，满足服务大众的需要。其次，政府职能的运行将创新、发展和完善诸多新机制，如程序机制、有序参与机制、信息公开机制、民主协商机制、监督机制和效果评价机制等等，从而增强政府公共服务职能运行的合理性、科学性和民主性，使政府治理能力得到提升，完善国家治理体系。最后，政府公共服务职能自我运行机制与自我约束监督机制相向并轨而行。双方的自我约束机制会促使政府官员更加注重依法行政，更加注重政府公信力和执行力建设，更加注重法治政府和服务型政府的建设。①俞可平：《治理和善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期，第38页。

四、主要结论

1.政府与市场关系问题是重心。理顺政府与市场关系是处理政府与社会关系、政府与非政府组织关系的关键所在。政府与市场关系理顺好了，政府与社会关系、政府与非政府组织关系的处理就会水到渠成。负面清单管理模式是建立规范的政府与市场关系的重要途径，使市场在资源配置中发挥决定性作用，使政府真正转变职能，把重点转到加强市场监管、增强公共服务和维护社会公平正义上来，从而使政府“有形的手”有效配合市场“无形的手”发挥作用，保证市场经济的健康发展。

2.政治国家与公民社会关系历来是学者研究的重点。从社会发展的趋势来说，公民社会的崛起是市场经济及其民主政治发展的必然产物，是社会整体进步的标志。尽管公民社会在我国还处于萌芽起步阶段，但发展潜力很大。法治政府和服务型政府需要成熟完善的公民社会与之相匹配，两者的相互配合与相互支持是社会发展的保障。

3.政府与提供公共服务的非政府组织的关系问题是对政府与社会关系问题的微观回答。政府向社会组织购买公共服务的治理模式逐步取代政府包揽公共服务的管理模式是社会发展的趋势。

总而言之，研究政府与市场、政府与社会、政府与提供公共服务的非政府组织的关系问题，界定政府、市场、社会、非政府组织的权力、义务、行为的边界，使政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会，非政府组织的归非政府组织，并且政府受到相关制度及其机构的制约，增强政府的公信力和执行力，激发市场、社会、非政府组织的活力，有效地促进政府职能的切实转变，实现法治政府和服务型政府建设的目标。