资源民族主义全球状况评价(2013)

马 也，陈丽萍，宋国明，何金祥，徐曙光，李 茂，姜 雅，王 威，孙春强，封 宁

(1.国土资源部信息中心，北京 100812；2.国土资源部国土资源战略研究重点实验室，北京 100812)

近年，各方对资源民族主义及其趋势有着不同程度的研判。为更好地分析当前资源民族主义全球状况，笔者对2012年以来资源民族主义相关事件进行了总结梳理，并对当前资源民族主义全球状况进行了初步评价。

笔者认为资源民族主义是政治(社会)事件，不会随着经济形势的变化而改变。当前，资源民族主义作为一个可控的风险[1]，总体保持平稳状态。短期看，一年比一年更严重的可能性较小，甚至有可能逐渐萎缩或步入低潮；中长期看，当各国成功通过各个阶段的资源发展工作获得技术专精时，很有可能重新出现资源民族主义[2]。

1 资源民族主义基本定义

目前，国内外对资源民族主义没有公认定义，各界表述不一。但“控制与管辖”、“排外与利己”、“目的与目标”是各种定义的核心词汇。例如：剑桥能源协会创始人Joseph A.Stanislaw认为资源民族主义是指国家控制或支配能源资源，以及由此产生的用这一权力为政治目的服务的可能性[3]；澳大利亚学者Jeffrey D.Wilson认为资源民族主义是资源丰富型国家利用对自然资源的法律管辖权来实现其无法通过国际资源开采市场实现的特定的国家发展目标[4]。通过对2012年以来资源民族主义事件表现形式的总结(表1)，得出资源民族主义的基本定义。

表1 2012年以来资源民族主义表现形式总结

基于此，笔者认为资源民族主义是指在修改矿法或调整政策的过程中，通过税费手段提高国家占有率、清理或重新谈判合同和采矿权证，提高国家利益、国有化、增加政府持股和禁止矿物原料出口等手段进一步控制资本，加大本国成分参与度的行为。

2 资源民族主义全球状况概貌

据不完全统计，2012年以来全球共发生资源民族主义事件50起，参与国家26个[5-6]。

2.1 表现形式

从方式看，最多是通过税费手段提高国家占有率，发生了26起，占总数的52%；其次是清理合同或采矿权证(或开始重新谈判)，发生了8起，占总数的16%；再次是进行国有化和增加政府持股，各发生了6起，各占总数的12%；最后是禁止矿物原料出口，发生了4起，占总数的8%。

从层面看，立法层面13起，占比26%。其中，宪法修正案1起，矿业法7起，税法4起，外商投资法1起；执法层面37起，占比74%。其中政府参与9起，矿业部和其他部门参与24起，次国家参与4起。

2.2 地域分布

纵观全球，资源民族主义发生最多是美洲10个(加拿大、墨西哥、阿根廷、巴西、玻利维亚、厄瓜多尔、哥伦比亚、乌拉圭、危地马拉、海地)，其次是非洲8个(刚果(金)、津巴布韦、坦桑尼亚、赞比亚、肯尼亚、马里、南非、科特迪瓦)，再次是亚洲6个(菲律宾、蒙古、伊朗、印尼、印度、柬埔寨)，最后是大洋洲1个(澳大利亚)。

3 资源民族主义全球状况分布特征

资源民族主义全球状况分布特征主要按照区域和方式两个部分进行论述。

3.1 按区域划分

美洲仍是资源民族主义高发区，但也不是铁板一块。加拿大低调提高税费，并认为提高税费与稳固投资环境可以兼顾；阿根廷等国通过国有化、推出矿业新法案、取消采矿特许权等手段将资源民族主义推向新高度；而智利和秘鲁以实际行动反对资源民族主义。

非洲资源民族主义情绪未减，且更集中于几个国家。津巴布韦、坦桑尼亚、赞比亚、肯尼亚、南非、特科迪瓦等国通过调整股权比例或提高税费额度进一步强化本国利益，马里对采矿合同进行了“大清理”，刚果(金)禁止出口未精炼的铜钴精矿。而塞拉利昂、几内亚、苏丹和安哥拉等国多措并举降低限制条件，努力吸引外资。

亚洲状态不稳定。菲律宾、蒙古、印尼和印度成为近年的行动先锋。

大洋洲和欧洲正在发生改变。澳大利亚虽被贝里多贝尔集团评为全球投资最为安全的地方，也开始了资源民族主义行动；俄罗斯开始走上反资源民族主义道路，且已在某些领域有了行动。

3.2 按方式划分

当前资源民族主义常见的5种表现方式是：通过税费手段提高国家占有率；清理或重新谈判合同和采矿权证，提高国家利益；国有化；增加政府持股；禁止矿物原料出口。

3.2.1 通过税费手段提高国家占有率

采用该方式的国家有：非洲7个(津巴布韦、赞比亚、肯尼亚、南非、坦桑尼亚、科特迪瓦、刚果(金))，美洲5个(加拿大、巴西、墨西哥、乌拉圭、海地)，亚洲3个(印尼、菲律宾、印度)，大洋洲1个(澳大利亚)。

在通过税费手段提高国家占有率的26次中，新设立税费12次，占比46%。新设立税费种类主要针对利润增加的部分；将原有税费提高比率14次，占比54%。其中金额缴费上涨7～15倍，比率缴费的上涨1～2.5倍，上涨的税费种类有很多(表2)。

3.2.2 清理或重新谈判合同和采矿权证，提高国家利益

采用该方式的国家有：美洲4个(巴西、哥伦比亚、厄瓜多尔和玻利维亚)和非洲3个(肯尼亚、坦桑尼亚和马里)。

3.2.3 国有化

采用该方式的国家有：阿根廷、玻利维亚和厄瓜多尔，其中被国有化国家主要是西班牙(3次)、瑞士(1次)、美国(1次)，被国有化企业主要是石油、航空、电力、矿业公司(表3)。

表2 资源民族主义中通过税费手段提高国有占有率情况

表3 资源民族主义中国有化情况

3.2.4 增加政府持股

采用该方式的国家有：危地马拉、津巴布韦、刚果(金)、印尼，其中政府可持有新开采项目股权有从35%到51%不等。

3.2.5 禁止矿物原料出口

采用该方式的国家有：印尼、刚果(金)、印度和柬埔寨。

4 反方向的一些事情

2013年南非国际矿业大会，很多专家学者都将“资源民族主义”和“地缘政治”作为全球矿业发展的主要障碍，呼吁政府与企业要加强沟通，以便更好地合作。尤其是南非矿产资源部部长公开表示：“南非政府已经充分认识到，私人投资和公共投资都应该有回报，这两者是相互依存的。”[7]可见，资源民族主义反方向的一些事情更值得关注。

4.1 反资源民族主义派

智利政府宣布，将对国内锂矿实行私有化管理[8]。秘鲁拟简化投资程序，以避免由于规定繁琐而导致项目延期。

4.2 已有反资源民族主义作为

俄罗斯自然资源部正在起草一份法案，以促进外企在俄开采黄金、铂族黄金和钻石资源。根据法案草稿，外企在俄开采黄金上限放宽至250t，是2008年设定的50t上限的五倍[9]。

塞拉利昂拟削减黄金税，计划将单独开采的黄金出口税由目前的5%减少到3%，以遏制走私，促进出口。该国曾将钻石的单独开采税从6.5%降至3%[10]。

安哥拉促进矿业发展的第一步是于2011年9月通过新的矿业法案，该法案于当年年底生效，并覆盖除油气以外所有矿业活动。新矿业法颁布前，该国采矿项目均由国家控股，目前，国企只需在采矿项目中拥有不低于10%的股权即可。同时，2012年11月颁布的矿产法令规定把矿产税由原来的35%降低到25%[11]。

4.3 资源民族主义状态左右摇摆

蒙古近来频繁调整政策，使得资源民族主义情绪随着外商投资而变得忽冷忽热。2013年11月2日蒙古国经济发展部副部长在中国国际矿业大会上指出：“新《投资法》已生效，并将继续修订完善该国矿业法。”新法中一是规定投资达到一定额度后，可以签订一个5～10年的稳定税收优惠政策期限；二是规定投资法需要2/3的议员同意才能修改，要达到这个比例是有一定难度的，也就意味着蒙古国的投资环境在未来几年中是比较稳定的。同时，新法规定外企投资控股超过33%仅需经济发展部批准即可[12]。

5 结论

综上所述，当前资源民族主义全球状况总体稳定，主要参与国和参与方式基本没有改变。然而，资源民族主义在外商矿业投资安全度层面的表现开始凸现。研究发现，全球54%的国家有针对外资的行业政策且有较多领域不允许外商介入；46%的国家不允许外商持有多数股份；34%的国家有政府直接参与和控制行为；21%的国家对在当地冶炼加工有规定；28%的国家不允许原矿石出口；57%的国家对外籍雇员限制相对严格；37%的国家利润汇回不自由。

未来，资源民族主义全球形势将向两个方面发展：一方面，各国会在修改矿法或调整政策过程中，继续通过税费手段提高国家占有率等表现形式，排斥外国资本控制，加大本国成分参与；另一方面，各国会在外商矿业投资准入、经营和准出过程中，逐步强化对外商矿业投资的全流程管理，实现一手尽可能扩大投资自由度，一手提高境外资源利用综治能力。

[1] 安永全球采矿和金融行业中心.采矿及金属行业面临的业务风险[EB/OL].北京：安永会计师事务所，2013[2013.11.14].http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/Business_risks_facing_mining_and_metals_2012_2013_Chinese/MYMFILE/Metal_Mining_paper_3Sept2012_chi.pdf.

[2] 德勤全球矿业研究中心.2013年石油与天然气现状盘点[EB/OL].北京：德勤会计师事务所，2013[2013.11.14].http://www.deloitte.com/assets/Dcom-China/Local%20Assets/Documents/Industries/Energy%20and%20resources/cn(zh-cn)_er_ogrealitycheck2013_140613.pdf.

[3] 约瑟夫·斯坦尼斯劳.能源博弈与互依共存[J].国际石油经济，2008(10)：19-20.

[4] 杰夫瑞·威尔逊.资源民族主义或自由主义？解析澳大利亚对中国矿业投资的态度[J].经济资料译丛，2013(1)：66-67.

[5] 叶锦华，陈正，蒋峥.境外矿产资源勘查开发简讯[EB/OL].北京：中国地质调查局发展研究中心，http://www.drc.cgs.gov.cn/maga/jingwai/index.htm.

[6] 国土资源部信息中心，等.世界主要国家矿产资源勘查投资指南系列报告2011/2012/2013[R].

[7] 李学华.触摸非洲矿业发展的脉搏[EB/OL].北京：中国日报网，2013[2013.11.21].http://www.chinadaily.com.cn/hqsj/hqlw/2013-02-19/content_8288624.html

[8] 维克多·法里内利.智利锂矿私有化建议的影响 [EB/OL].圣地亚哥：lo-de-alla.org，2013[2013.11.21].http://lo-de-alla.org/2012/08/chile-proposed-privatization-of-lithium-mining-generates-political-economic-and-social-conflicts/

[9] RJ·威尔科克斯.俄罗斯与黄金[EB/OL].莫斯科：黄金矿业，2013[2013.11.21].http://goldminersreport.com/library/from-russia-with-gold/

[10] 塞拉利昂可能削减黄金税以遏制走私[EB/OL].新德里：Bullion street，2013[2013.11.21].http://www.bullionstreet.com/news/sierra-leone-may-cut-gold-tax-to-curb-smuggling/2596

[11] 毕马威全球矿业研究中心.安哥拉财政指南[EB/OL].北京：毕马威会计师事务所，2013[2013.11.21].http://www.kpmg.com/Africa/en/KPMG-in-Africa/Documents/Fiscal%20Guide_Angola.pdf

[12] 程秀娟.蒙古国投资新政利好矿业“回春”[N].中国国土资源报，2013-11-04.