完善企业国有资产综合监督体制的思考

亐道远， 田江涛， 张 弨

(1.石家庄铁道大学 人文学院，河北 石家庄 050043； 2.石家庄铁道大学 继续教育学院，河北 石家庄 050043)

针对如何完善企业国有资产监督管理体制的问题，有学者认为，应该另外设立国有资产经营机构，将出资人执行权配置给财政部，将监督权配置给国资监督管理机构。由财政部履行出资执行权，国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)履行监督权[1]；而有学者则认为，应该由国资委作为出资人，负责企业国有资产的基础管理、转让处置与资本运作，并在现在的监察部之下设立一个专司国有资产监督的机构[2]。以上两种观点都认为国资经营与国资监管应该分开，并由专门的机构对企业国有资产进行监督，行使行政监督权，区别在于行使企业国有资产监督权的机构不同。这两种观点都看到了目前企业国有资产监督管理体制存在出资人与监督人混同，规则的制定者与规则的执行者、受益者混同，很难实现对企业国有资的有效监督。并且寄希望于通过一个专门的企业国有资产行政监督机构实现对企业国有资产的监督。但是，企业国有资产的终结所有者是全民，从全民到企业之间具有漫长的代理链条，企业国有资产监督包括出资人监督、政府监督、人大监督和社会公众监督四个层面，这些监督的性质、手段和对象都不同。想通过设立一个专门的企业国有资产行政监督机构很难实现企业国有资产的有效监督。因此，需要从以上四个层面的监督入手，探索企业国有资产的综合监督体制。

《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称《企业国有资产法》)原则性地建构了企业国有资产综合监督体制。该法第11条规定国务院设立国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立国有资产监督管理机构，国有资产监督管理机构根据人民政府的授权，代表人民政府对国家出资企业(以下简称“国企”)履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表人民政府对国企履行出资人职责。第63条、64条、65条和66条分别授权各级人民代表大会常务委员会(以下简称人大常委会)、国务院和地方人民政府、政府审计机关和社会公众对国有资产的经营情况进行监督。但是，《企业国有资产法》对企业国有资产监督制度的设计过于原则化，缺乏可操作性。不同的监督主体之间的监督职能如何设定和划分,立法规定得并不清晰，这种状况很可能导致“大家都管、大家都不管”的现象[3]。因此，当务之急是在《企业国有资产法》的框架内逐步完善国有资产监督体制，使出资人监督、政府监督、人大监督和社会公众监督落到实处，收到实效。

一、企业国有资产出资人监督制度的完善

(一)出资人对企业国有资产行使股权监督

依据物权变动原理，国家所有的经营性财产通过具体的投资行为，实现了从国家所有到国家出资企业(以下简称国企)所有的转变，国家不再对其投入到国企的财产享有所有权，而是基于投资行为对国企享有股权。政府投资法律关系的基本原理是投资人只能享有股权，而不能享有所有权[4]。《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第67条、《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称《企业国有资产法》)第12条、《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)第4条明确规定了出资人享有的股权权能，即资产收益权、参与重大决策权和选择管理者权等权利，出资人行使股权的过程自然也就行使了出资人的股权监督。其监督方式主要是通过制定和参与制定企业章程，通过选派董事、监事组成董事会和监事会，再由董事会负责经营决策和选聘管理者，通过对选聘人员的控制实现对企业国有资产经营管理的监督。

(二)企业国有资产出资人股权监督方式的转变

股权是一种新型的民事权利，是一种私权[5]。政府投资和其他民商事主体投资一样，政府的出资行为和国企的营运行为均为私法行为[6]。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要完善国有资产管理体制，要以管资本为主加强国有资产监管。因此，出资人制度的设计应该与其所享有权利的性质一致，同时也应该与其行为性质一致，应该按《公司法》等企业法律制度的要求建立。但是目前我国主要履行出资人职责的机构——国资委，却仍然按行政管理的模式设置机构，按行政管理模式管理国企。这与股权的私权本质属性不符。因此，需要按股权私权本质属性重构企业国有资产出资人制度。

一方面，应该重构组织结构，使其符合出资人享有的股权私权本质属性。应将“国有资产监督管理委员会”改为“国有资产经营委员会”，其下设立董事会和监事会。并将目前国资委依据行政管理模式设立的各个局进行整合，将它们改为董事会或监事会下设的委员会，从机构设置上保障出资人能够顺利行使股权职能。另一方面，应该转变出资人行使职权的方式，使其更加符合股权私权属性。企业国有资产出资人应该对自己的职能进行准确定位，摒弃行政管理的理念，按企业国有资产市场化运营的理念转变自己的职能履行出资人职责。在完善选聘监事会成员、董事会成员，并通过对自己选聘人员的管控实现对企业国有资产监督的基础上，还应该积极探索通过出资人行使股东派生诉讼权实现对企业国有资产监督的制度。《公司法》第152条赋予了股东享有派生诉讼权。国资委作为国企的股东，行使股东权利，因此，在董事、监事或高级管理人员侵害公司利益，给公司造成损失时，可以要求董事会或监事会提起诉讼，保护公司利益；如果董事会或监事会不行使权利，或者属于情况紧急不立即提起诉讼将会使公司利益受到难以弥补的损害时，可以以自己名义提起诉讼，行使企业国有资产的监督权。

二、企业国有资产政府监督制度的完善

(一)政府对企业国有资产的股权监督

依据《企业国有资产法》第4条规定，国务院和各级政府分别代表国家对国企履行出资人职责。作为出资人其对企业国有资产行使股权，具体包括：其一，重大决策权的保留。政府作为法定的企业国有资产出资人，但其自身作为从事公共事业管理的行政机关，无法全面履行企业国有资产的出资人职责，因此将出资权授权专门履行出资人职责的机构履行，但对重要的企业国有资产处置仍然需要保留决策权。其二，对其授权履行企业国有资产出资人职责的机构行使监督权。依据《企业国有资产法》的规定，政府和具体履行出资人职责的机构之间是授权关系。《企业国有资产法》第64条要求国务院和地方人民政府应当对其授权履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督。由于它们之间是授权关系，因此，这种监督是法定企业国有资产出资人对授权的具体履行出资人职责的机构的监督，这种监督属于股权监督，不是行政监督。其监督的内容主要是具体履行出资人职责的机构是否按照授权的内容和法律的规定行使出资人职责。

(二)政府对企业国有资产的行政监督

政府作为行政机关，其对企业国有资产的监督除股权监督外，还具有行政监督权，主要包括政府自己从事的行政监督和政府审计部门等监督部门的行政监督。

1.政府自己对企业国有资产的行政监督

政府作为综合管理的行政机关，在企业国有资产监督领域，主要包括：其一，行使发展规划权，引导企业国有资产合理布局。国务院从全国经济发展的视野，在全国范围内对企业国有资产进行合理规划，引导企业国有资产流向重要的、关系国计民生的领域，使国有经济的布局更加合理化。各级地方政府在自己所辖范围内，合理规划企业国有资产布局，引导本辖区内的国有经济合理化发展；其二，整合所属政府部门对重大违法违规的国企进行调查处理。政府作为综合性行政机关，对所辖区域内国企的重大违法违规事件，如重大的国企环境侵权案、重大的国企安全事故、重大的国有资产流失等，应该整合政府相关部门进行调查处理，对上级政府负责，对社会公众负责。

2.政府审计部门对企业国有资产的行政监督

《企业国有资产法》第65条规定国务院和地方人民政府审计机关依照《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)的规定，对国有资本经营预算的执行情况和属于审计监督对象的国企进行审计监督。《审计法》第2条第2款和2010年修订的《中华人民共和国审计法实施条例》第3条、第4条将审计机关对国企的主要审计范围规定为国有资产收入和应当上缴的国有资本经营收益的财政收支，以及国有的金融机构和企业事业组织的财务收支。政府审计部门对企业国有资产的监督，主要是财务监督，其核心是国企是否按法律法规规定的财务制度核算企业成本和收益，是否存在违法违规使用资金。财务监督是企业国有资产监督中的核心部分，很多国企违法违规都是通过违法违规使用国企资金实现的。因此，加大对国企的财务审计，规范国企财务制度是政府行政监督重要任务。

(三)政府对企业国有资产监督方式的转变

政府既是行政机关，又是企业国有资产的所有者和法定出资人，政府对企业国有资产的监督是企业国有资产监督的重要部分，不仅不应该弱化，而且应该加强，但其监督的方式应该完善和转变。其一，应该区分股权监督和行政监督。在政府对企业国有资产的监督中，股权监督和行政监督的权利性质不同，监督对象和方式都不同。因此，应该区分股权监督。一方面，政府行使出资人职责时，应该行使股权，政府和其授权履行出资人职责的机构之间不是上下级行政隶属关系，其行使权利的方式应该尊重股权的私权本性，应该尊重市场原则，按市场化方式运行，其对相关人员选聘和考核等都应该按市场化运行，不应该按行政方式运行，这是政府职能转变在企业国有资产监督领域的具体体现。其二，应该扩大审计监督的范围，创新审计监督的方法，加强政府审计部门对企业国有资产的监督。大量国企腐败、国有资产流失等国企违法违规现象都与财务制度不规范，财务监督不严有关。国企出问题的主要原因就是财务监督不到位。政府审计部门作为国企财务监督的主要机构，应该尽量扩大审计范围，在自身人员不够的情况下，可以借助社会审计力量，将自己负责审计监督范围内的国企按年份进行全面审计，及时发现国企运营中存在的财务违法违规现象，并向社会公众及时公布，要求企业及时纠正，同时应该及时处理审计中发现的财务违法违规现象，并将处理结果向社会公布。另外，还应该不断创新审计监督的方法，可以将审计与审计调查相结合[7]，通过审计调查发现审计对象的财务制度漏洞以及财务收支违法违规问题，及时处理和督促纠正，避免问题严重化。

三、企业国有资产人大监督制度的完善

(一)企业国有资产人大监督是立法监督

依据《企业国有资产法》第63条的规定，人大及其常委会通过听取专项工作报告和立法检查的方式对企业国有资产出资人和其他监督机构进行监督，行使监督权。从性质上分析，人大常委会对企业国有资产的监督属于立法监督。其监督的主要内容包括对履行出资人职责机构的监督行为进行监督以及对政府及其所属部门的监督行为进行监督。其监督方式主要是听取和审议专项工作报告以及进行执法检查等方式。

(二)企业国有资产人大监督方式转变

依据我国当前的政治制度，真正能够代表全民行使企业国有资产监督管理权的机关是各级人大及其常委会,《宪法》第2条第2款、第3条第2款、第57条、第96条明确规定了各级人大及常委会代表全民行使国家权力，由全民民主选举产生，对全民负责，受全民监督。社会主义公有制是我国社会主义经济制度的基础，国有经济是国民经济中的主导力量，截至2010年底，企业国有资产总额达68.6万亿元，实现营业收入32万亿元，实现净利润1.7万亿元[8]。2011年，我国有61家公司进入世界500强，其中绝大多数是国企[9]。在国民经济中如此重要且数额如此巨大的企业国有资产需要代表全民行使监督权的人大进行有力监督，但《企业国有资产法》第63条只规定了各级人大常委会通过听取和审议本级政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，以及组织对《企业国有资产法》实施情况的执法检查等依法行使监督职权。这种监督力量微弱，效果不佳，有“走过场”的倾向，监督的实效难以保证[10]，既达不到法律设想的目的，也满足不了人大刚性监督的需求。因此，需要在人大常委会下设立专门的监督机构，对企业国有资产的监督人进行监督。其一，完善企业国有资产监督的法律制度，尽量将企业国有资产监督管理的规则上升到法律层次，加强人大对企业国有资产的法律监督；其二，整合人大常委会的监督力量，加强人大对代表出资人履行职责的国有资产监督管理机构自身改革情况，履行职责情况，以及政府履行相关职责的情况，政府审计机构行使企业国有资产监督情况等方面进行日常监督；其三，在人大常委会下设的企业国有资产监督机构内设立公众举报机构，由专门机构负责受理社会公众监督举报，加强人大与社会公众对企业国有资产监督的衔接；其四，建立人大企业国有资产信息公布制度，加强人大对企业国有资产的信息监督，保障全民的知情权[11]。

四、企业国有资产社会公众监督制度的完善

全民是企业国有资产真正的股东，其他企业国有资产监督管理机构，无论是基于政治代议制理论还是基于民事代理理论，他们都是全民的代理人。因此，全民是国企的终极所有者，国有资产监督管理制度的设计至少要从价值理念及其制度建构上确保人民对国有资产的最终决定权以及人民监督政府的法理基础[12]。在企业国有资产监督领域，代表全民行使社会公众监督权的主体主要包括公民个人和社会中介组织。

(一)公民个人行使企业国有资产监督权的完善

公民个人对企业国有资产的监督权，包括对国企经营管理行为的监督、对出资人履行职责的监督、对政府监督行为的监督和对人大监督行为的监督。但是，公民个人要行使监督权首先必须保障公民的知情权；其次，要建构保障公民行使企业国有资产监督权的机制。

1.公民知情权的保障

公民个人要行使企业国有资产监督权，必须满足的前提条件是保障其知情权。只有充分的信息披露，社会公众才能了解到企业国有资产经营和监督的信息，才能履行监督权。但是，公民个人行使监督权需要了解的是国企及其监督机构违法违规经营监督企业国有资产的信息，这些信息都不会主动公布。而公民个人相对于这些违法违规主体处于弱势地位，也很难从其他途径获取这些信息。因此，保障社会公众对企业国有资产监督管理知情权的唯一途径是通过立法强制性规定这些主体公布相关信息的义务。《企业国有资产法》第66条虽然规定了国务院和地方人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况，但过于原则化，刚性约束力不强。从解释论的角度分析，国务院和地方政府向社会公布哪些内容以及什么时间公布可以由公布主体自己确定，法律并没有做出明确的规定。因此，从立法论的角度分析，应该明确规定国企、出资人、政府和人大常委会的企业国有资产信息公布义务，并且根据它们的职责确定公布信息的内容和时间，保证公民个人对企业国有资产信息的知情权。

2.构建保障公民个人行使监督权的机制

《企业国有资产法》 第66条第2款赋予了单位和个人检举和控告权。但要行使这种控告和监督权，必须有专门的受理机构，并且专门的受理机构必须有足够的权威，能替民做主，肯为民做主。依据中国现行的政治制度，各级人大及其常委会是权力机构，由人民选举产生，对人民负责，对本级政府及其所属部门行使监督权。因此，将受理全民举报监督企业国有资产的机构设置在人大常委会最为恰当。在人大常委会由专门机构负责受理公民个人的监督举报，将监督举报的问题及时反馈给相关监督部门处理，并将处理结果向举报人反馈或向社会公开。这样，可以为公民个人监督企业国有资产搭建制度平台，让国企的真正股东——全民能够通过对企业国有资产监督管理中存在的问题进行举报监督，实现其监督权。

(二)社会中介组织行使企业国有资产监督权的完善

公民个人行使企业国有资产的监督权，既需要国家通过立法保障公民个人的信息知情权，以及建立保障公民个人行使企业国有资产监督权的机制，还需要公民具有足够的法制意识和主人翁责任感。我们不能要求每个公民都具备这种意识，也不能过多地寄希望于公民个人对企业国有资产的监督。对于公民个人的监督，只能积极培育其参与监督并为其行使监督权搭建平台。因此，在社会公众监督领域，应该重视完善社会中介组织监督。社会中介组织包括律师事务所、会计师事务所等机构，以其专业执业者身份，独立、公正地参与企业国有资产的经营运作，对企业国有资产的经营运作进行评估和监督。应该说，这是理想的监督方式。但目前我国社会中介组织自身的经营运作不够规范，且与被监督对象有较大的直接利益关系，甚至于其利益来源受制于被监督对象。其行使监督权的独立性大打折扣，监督的质量也很难保证[13]。因此，需要完善社会中介组织的监督机制，通过规范社会中介组织的竞争秩序，强化社会中介组织的责任追究制度，最大限度地保证社会中介组织能够独立、公正的行使监督权。

五、结论

企业国有资产的监督不能靠一个专门的监督部门完成，它存在股权监督、行政监督、立法监督和社会公众监督几个环节，各个监督部门需要行使不同性质的职能，不能相互替代，需要构建综合的企业国有资产监督体制，使其各行其职，从不同监督环节监督企业国有资产的经营管理行为。因此，从立法论的角度分析，需要明确各个监督机构对企业国有资产运营的监督职权，以及各个监督机构不行使监督权或不恰当行使监督权需要承担的责任，同时还需明确各个监督机构行使监督权应该遵循的程序，使企业国有资产监督在法定的职权、责任和程序范围内规范运行。

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