高校毕业生中西部基层就业代偿：理论基础与政策支持模式

程亮，张瀚文

（1.中国地质大学，湖北武汉430074；2.教育部全国学生资助管理中心，北京100816）

高校毕业生中西部基层就业代偿：理论基础与政策支持模式

程亮1，张瀚文2

（1.中国地质大学，湖北武汉430074；2.教育部全国学生资助管理中心，北京100816）

我国高等教育正在由精英教育向大众教育转变。一方面，收费制度改革应兼顾家庭经济困难学生公平接受高等教育的机会；另一方面，就业制度改革需求引导人才均衡流动。为此，国家出台了一系列政策引导和鼓励高校毕业生选择中西部基层就业。高等教育成本分担与补偿理论、激励理论，是国家资助政策的前提，是高校毕业生中西部基层就业学费补偿和助学贷款代偿政策的理论基础。国家对高校毕业生到中西部基层就业学费补偿和助学贷款代偿政策的支持模式是多样化的，并且在不断完善过程中。

基层就业；学费补偿；助学贷款代偿

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.05.009

改革开放以来，在由计划经济向市场经济转型的背景下，我国高等教育事业也在发生着深刻变化。其中，高等教育收费制度和大学毕业生就业制度的改变对社会影响深远。自1999年高等教育扩招以来，我国高等教育实现了跨越式发展，2002年，我国高等教育开始从精英教育进入大众化教育阶段。至2011年，全国各类高等教育总规模达到3167万人，高等教育毛入学率达到26.9%[1]。“缴费上学”、“自主择业”成为社会的共识，已被公众广泛接受。与此同时，收费制度改革兼顾家庭经济困难学生公平接受高等教育的机会；就业制度改革需求引导人才均衡流动。因此，在高等教育成本分担与补偿理论、激励理论的指导下，国家出台了一系列政策引导和鼓励高校毕业生去往城乡基层一线就业。

一、高等教育成本分担与补偿理论：国家资助政策的前提

1986年，美国经济学家约翰斯顿出版《高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》一书，提出著名的成本分担理论，即应由纳税人（政府）、学生、学生家长和社会人士（捐赠）共同分担高等教育的成本，但这并不意味着政府可以减少对高等教育的投入，反而政府应配套相应的政策以保证特殊人群的教育机会公平。

高等教育作为准公共物品，消费上具有明显的排他性，同时兼具相当的正外部效应。若完全由个人负担会致使大量低收入人群被排除在高等教育之外，若完全由国家负担会出现高等教育供给不足和效率低下的情况。把市场收费和政府拨款结合起来，由个人、政府和社会共同承担高等教育成本，是现今世界各国实现多渠道筹集高等教育经费的主要模式。受教者通过接受高等教育可以获得更多的知识技能和就业机会，实现收入水平和社会地位的提升，因此，受教育者个人及家庭相应地也应负担部分高等教育成本；高等教育培养的高素质人才能够为企业单位带来效率的改善、竞争力的提升等，企业也是高等教育投资的受益者，企业一般通过设立奖学金、订单式培养、聘用高校毕业生等方式有效分担高等教育成本。因为普及高等教育、提高高等教育质量，对提高国民整体素质、增强综合国力、促进国民经济增长和社会发展具有显著作用，所以，无论在发达国家还是发展中国家，政府对高等教育的投资始终保持在较高水平，在参与高等教育成本分

担的各主体中充当最主要的角色。

一般而言，实行高等教育成本分担与补偿在宏观上有利于促进高等教育机会均等。在高等教育规模扩张的背景下，实施高等教育成本分担，大学生人均消耗的公共教育资源减少，在高等教育财政投入不变或递增的情况下，可以实现高等教育资源总量的增加，进而为更多人提供均等的高等教育机会。实证研究表明，随着收费标准的不断提高，低收入家庭学生的经济压力更大了，高校学生总体中来自低收入家庭的学生比重下降，高等教育机会分布受到家庭贫富状况的影响，高等教育机会越来越呈现不倾向于贫困家庭的趋势[2]（P1-6）。农林师范地矿类高等学校家庭经济困难学生人数占比较高也表明，家庭经济条件差的学生在学校及专业选择上处于弱势。国家教育科学“十五”规划课题“我国高等教育公平问题的研究”课题组，于2005年1月发布的调查研究结果——《高等教育入学机会：改善中的差距》中指出：在专业选择方面，农村学生偏向于农学、军事学、教育学等较为冷门的、收费较低的学科，而城市学生更倾向于法学、经济学、管理学等热门的、收费较高的学科。而学科的选择成为一种潜在的分层。以中国地质大学（武汉）为例，专业选择趋势在其中也有所体现（见图1）。因此，政府在经济实力发展增强的情况下，必须出台配套政策以保证特殊人群的教育机会公平。

二、激励理论：中西部基层就业代偿政策的基础

由于我国社会经济地区发展不平衡、城乡二元结构等诸多因素影响，中西部地区基层单位难以吸引大量的毕业生。吸引广大毕业生去广阔的中西部基层就业是国家的客观需求，如何实现国家需求和个人选择的统一，实现教育公平与个人困难的协调，笔者认为，在目前的经济发展状况下，其他因素改变相对缓慢，必要的激励是实现上述目标最有效的途径。在诸多的激励理论中，马斯洛的需求层次理论和亚当斯的公平理论可以为基层就业补偿代偿政策提供积极的理论路径。

1.马斯洛的需求层次理论

马斯洛需求层次理论，亦称“基本需求层次理论”，由美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛于1943年在《人类激励理论》论文中所提出。该理论认为：人的需求是人生存与发展的动力；人的需求分为五种，像阶梯一样从低到高，按层次逐级递升，分别为：生理上的需求，安全上的需求，情感和归属的需求，尊重的需求，自我实现的需求；人人都有需求，某层次需求获得满足后，另一层需求才出现，在多种需求未获满足前，首先满足迫切需求，该需求满足后，后面的需求才显示出其激励作用，相应的，获得基本满足的需求就不再是一股激励力量；五种需求可以分为两级，其中生理上的需求、安全上的需求和感情上的需求都属于低一级的需求，这些需求通过外部条件就可以满足，而尊重的需求和自我实现的需求是高级需求，他们是通过内部因素才能满足的，而且一个人对尊重和自我实现的需求是无止境的。该理论在经过发展后认为，同一时期一个人可能有几种需求，但每一时期总有一种需求占支配地位，对行为起决定作用；任何一种需求都不会因为更高层次需求的发展而消失；各层次的需求相互依赖和重叠，高层次的需求发展后，低层次的需求仍然存在，只是对行为影响的程度大大减小；人的需求与国家的经济发展水平、科技发展水平、文化和人民受教育的程度直接相关，在不发达国家，生理需求和安全需求占主导的人数比例较大，而高级需求占主导的人数比例较小；在发达国家刚好相反。

对于刚毕业的大学生而言，不排除有部分志存高远，以实现自我价值为追求而不计收入等其他因素的优秀青年。但根据需求层次理论，对大部分毕业生而言，生存的需求仍然是最迫切的需求。马克思曾说:“人们为了能‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先需求衣、食、住以及其他东西。”[3]（P32）大学毕业生作为即将走向社会的青年一代，首先面临生存的需求，面临承担家庭责任的需求，物质条件待遇对他们就业选择必然产生很大影响，尤其是经济困难的毕业生。在我国社会发展不平衡的状态下，中西部或者基层就业收入低的现实不仅无法实现回报家庭的目的，甚至可能导致无法自给和入不敷出。依靠借债或助学贷款完成学业的毕业生，若收入太少，对偿还家庭债务和银行贷款也会造成很大影响。一旦偿还不了贷款，社会信用就会丧失，办理房贷等都无法进行。所以，要实现个人行为与社会需求的统一，必须首先满足毕业生的生存需求。只有生存需求满足了，才可能产生更高的如自我实现的需求。毕业生选择中西部和基层就业，若可以获得适当的经济补偿满足生存需求，则是一种巨大的激励因素，国家政策倾斜对选择去西部和基层的毕业生更是自我实现需求的满足。

2.亚当斯的公平理论

公平理论，又称社会比较理论，是美国行为科学家

约翰·斯塔希·亚当斯在一系列著作中提出来。该理论侧重于研究工资报酬分配的合理性、公平性及其对职工产生的积极影响。他的基本观点是：当一个人做出了成绩并取得了报酬以后，他不仅关心自己所得报酬的绝对量，而且关心自己所得报酬的相对量，他要通过两种比较来确定自己所获报酬是否合理，即横向比较和纵向比较。

所谓横向比较，就是把自己所获得的报酬与投入的比值（用Qp/Ip来表示）和组织内其他人所获得的报酬与投入的比值（用Qx/Ix来表示）做比较，只有两者相等，即Qp/Ip等于Qx/Ix时，才认为是公平的。但在实际工作中，有时会出现以下两种情况：一是Qp/Ip大于Qx/ Ix，这种情况表明此人的劳动报酬高于组织内的其他人。在这种情况下，他会继续努力工作，增加工作的投入量，以保持现有的较高的劳动报酬；但久而久之，他会重新估计自己的工作情况，最后认为他应该得到那么高的待遇，于是工作积极性又会恢复到原先的水平。二是Qp/ Ip小于Qx/Ix，这种情况表明此人的劳动报酬低于组织内的其他人，他会认为组织的劳动报酬不公平。此时，他有可能会要求组织增加其报酬，或者自动地减少投入以达到自己心理上的平衡，甚至还有可能离职。

所谓纵向比较，就是把自己目前付出的努力与所获得报酬的比值（用Qpp/Ipp来表示）同自己过去付出的努力所获得报酬的比值（用Qpl/Ipl来表示）进行比较，只有两者相等时，即Qpp/Ipp等于Qpl/Ipl时，他才会认为是公平的。纵向比较也会出现下面两种情况：一是如果Qpp/Ipp大于Qpl/Ipl，表明目前此人得到过高的报酬。但在这种情况下，他不会觉得目前自己所获报酬过高，因为他可能会认为目前自己的能力和经验有了进一步的提高，其工作积极性不会提高多少。二是如果Qpp/Ipp小于Qpl/Ipl，在这种情况下，他会要求管理者给他增加报酬，否则，他会觉得不公平，工作积极性会下降。

根据以上理论分析，大学生在就业选择过程中必然也会把自己的收入进行纵向和横向比较。从纵向上看，大学生在提高个人教育水平和综合素质上面投入了更多的成本，因此，必然应该获得更多的劳动报酬；从横向上看，去不同地区和单位就业的毕业生应该获得相同的收入。只有这两种比较出现平衡时，大学生才会认为是公平的，才会做出符合国家需求和社会期望的选择。但是，在目前的经济发展状况下，中西部和基层就业的收入大部分会低于东部及大城市，因此，在地方经济无法实现公平的状态下，国家出台适当的激励措施尽可能满足大学生的公平要求，以期促进更多的毕业生选择中西部地区和基层就业，并能扎根于这些地区。

三、中西部基层就业学费补偿和助学贷款代偿政策的支持模式

1.高校家庭经济困难学生资助政策体系

我国目前仍存在较大的地区差异、城乡差异和家庭收入水平差异，高等教育成本分担会对来自贫困地区、边远地区和农民家庭的学生接受高等教育产生消极影响，为此，国家应逐步建立健全高校学生资助政策体系，缓解家庭经济困难学生的求学压力，确保贫困学生不因家庭经济困难失学，最大限度地保证高等教育的公平性。为帮助家庭经济困难学生顺利入学，经中国人民银行、教育部、财政部研究并报国务院批准，决定从1999年秋季学期开始，在北京等8个城市进行国家助学贷款试点。2000年，国家助学贷款扩大到全国所有的公办全日制普通高校。2004年，国务院决定对国家助学贷款政策、实施机制、风险防范、组织领导等方面进行重大调整和完善，建立以风险补偿机制为核心的国家助学贷款新机制。2007年，《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》出台，它标志着我国已初步建立起以国家助学贷款为主体，“奖、贷、助、补、减”互为补充的高校家庭经济困难学生资助政策体系，这一体系从制度上基本解决了高校家庭经济困难学生的就学问题。2011年，全国普通高等学校资助金额达500.64亿元，资助高校学生4170.14万人次。其中，国家助学贷款实际发放金额达到136.5亿元，资助学生242.5万人[4]。目前已有27个省（区市）2121个县（区）开展了生源地信用助学贷款工作，贷款审批人数、审批金额均超过当年总数的70%。可以说，国家助学贷款已成为资助高校家庭经济困难学生的最主要措施之一。

2.以大学生就业帮扶制度为重点的积极就业政策

伴随着社会主义市场经济体制的建立与发展，“双向选择、自主择业”的高校毕业生就业制度也从初步建立进入到深化完善的阶段。灵活的市场机制为高校毕业生就业提供了广泛的选择空间，同时也带来了严峻的就业压力。在我国高等教育快速大众化的背景下,高校毕业生规模逐年攀升，据统计，2009年全国高校毕业生超过610万，又时逢全球金融危机，严峻的就业形势可见一斑，高校毕业生的就业问题日趋凸显，已经成为关系民生紧迫而重大的现实问题。

大学生就业受到当今社会价值取向的深刻影响。近年来，我国高等教育实现了从精英教育向大众化教育的转变，大学生也随之从社会精英向一般劳动者转变。这一急剧转变在短时期内不为社会公众所接受，精英意识仍是大学生在求职过程中的基本定位。同时，我国高等教育收费制度的实施，使得接受高等教育

的家庭期待较高的回报。但随着现代企业制度的建立和国有大中型企业的改制重组、减员增效，过去接收大学生就业的主渠道变得越来越窄。而私营企业特别是中小型企业由于用工制度不健全、劳动保障体制不完善，也不是高校毕业生择业的首选。这些因素都加大了高校毕业生的就业困难。

笔者认为，大学生就业困难的表征是流向不均，而非总量绝对过剩。从人才供求关系总量和基本格局来看，高校毕业生远没达到过剩的程度。由于思想观念、经济社会发展程度和社会保障等多重因素的影响，高校毕业生通常将在经济发达的地区和大中城市择业作为首选，而不愿选择到中西部地区的基层，这势必导致人才供需的地区失衡。人力资源开发滞后、人口素质偏低是长期困扰基层地区发展的难题。由于人才结构不合理，人才分布不均衡，目前，基层地区和艰苦行业都急缺大量人才。我国目前仍然是发展中国家，人口众多、城乡经济发展不平衡，加快城镇化建设和发展县域经济是促进我国现代化建设的重要方式，小城镇发展已成为劳动力转移就业的重要力量。我国现有2862个县级单位，41636个乡镇单位，引导毕业生面向基层就业是解决高校毕业生就业结构性矛盾的根本途径。

近年来，大学生的就业心态有所改观，择业更趋实际，但大部分毕业生对到基层就业仍准备不足。面对基层就业不可逆转的现实趋势，促进毕业生面向基层就业不能只停留在号召层面，应加强与国家大政方针和人力资源现状相匹配的基层就业制度建设。国家应实施积极的就业政策，完善新增劳动力特别是大学毕业生的就业帮扶制度，鼓励大学毕业生面向基层就业创业。中央各部门组织实施的引导高校毕业生到基层就业的专门项目主要包括：“大学生志愿服务西部计划”，“三支一扶”（支教、支农、支医和扶贫）计划，“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”和“选聘高校毕业生到村任职工作”等。

3.中西部基层就业学费补偿及助学贷款代偿政策

作为家庭经济困难学生资助政策的重要部分，同时为应对大学生日益严峻的就业形势和就业流向结构性失衡的现实矛盾，2005年6月，国务院办公厅印发了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》（中办发〔2005〕18号）将引导和鼓励高校毕业生面向基层就业作为涉及全局的重大议题，给予高度重视。其中规定：对毕业后自愿到艰苦地区、艰苦行业工作，服务达到一定年限的学生，其在校期间的国家助学贷款本息由国家代为偿还。

2006年9月，财政部、教育部制定了《高等学校毕业生国家助学贷款代偿资助暂行办法》（财教〔2006〕 133号），对毕业生去西部基层工作的助学贷款代偿政策做出了具体规定。该办法规定教育部直属高校毕业生到西部地区和艰苦边远地区（西藏、内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等12个省、自治区、直辖市）服务期在3年以上（含3年）的，其在校学习期间获得国家助学贷款本金及其全部偿还之前产生的利息将由国家代为偿还。2007届贷款毕业生成为首批享受该项政策的高校学生。

该项政策在实行2年后，为进一步引导和鼓励高校毕业生面向中西部地区和去往艰苦边远地区基层单位就业，财政部、教育部在原代偿政策的基础上，于2009年3月新出台了《高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法》（财教〔2009〕15号），新代偿政策扩大了代偿内容和受助范围。一是代偿的对象从办理了助学贷款的学生扩大到自行缴纳学费和助学贷款的所有学生，自己缴纳学费的学生，国家拨款分三年退还给学生本人，办理了助学贷款的学生，助学贷款的本金由国家代为偿还；二是将毕业生就业范围在西部地区12个省份上又增加了河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南等10个省；三是对于基层的定义由原来的乡镇以下部分专业扩展到县级；四是对违约金的追偿制度作了修订。同时要求各地各校也因地制宜出台措施开展地方项目，引导和鼓励高校毕业生面向基层就业，截至目前，全国已有16个省份制定了面向地方的基层就业补偿政策。

学费补偿贷款代偿政策作为我国高校资助政策的重要组成部分，把家庭经济困难学生资助从入学前延伸至毕业后，促使普通高等学校逐步建立起多种方式并举的资助政策体系。政策实施以来，全国获得基层就业学费补偿的人数从2007年的730人上升到2010年的11265人，增长幅度达14倍之多[5]。我们有必要继续研究该政策，完善代偿政策体系，创新助学贷款偿还机制，以引导人才面向基层就业和促进青年人的健康成长。

[1]2011年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].http:// www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/ moe_633/201208/141305.html.

[2]陈晓宇,闵维方.成本补偿对高等教育机会均等的影响[J].教育与经济，1999，(3).

[3]马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1979.

[4]2011年资助资金近千亿元家庭经济困难学生上学有保障互联网［OL］.http://www.moe.gov.cn/publicfiles.

[5]学生资助工作简报〔2011〕第4期-高校毕业生学费补偿和贷款代偿的政策导向作用显著[EB/OL].http:// www.xszz.cee.edu.cn/jianbao/gongzuojianbao/2012-09-05/1431.html.

（责任编辑 张娅）

程亮（1979—），女，河南三门峡人，中国地质大学（武汉）校友与社会合作处综合办主任，主要从事思想政治教育研究；张瀚文（1983—），男，重庆市人，教育部全国学生资助管理中心干部，主要从事教育政策研究。

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