开发区的含义及其演进过程

倪洪平

（中南财经政法大学 工商管理学院 湖北 武汉 430073）

一、引言

1959年爱尔兰在香农建立了世界上第一个自由贸易区，1965年台湾在高雄建立了亚洲第一个出口加工区，在之后的六十年代末和七十年代初，亚洲十多个发展中国家相继建立了约20个出口加工区，利用国外资本发展民族经济。在我国，国务院于1979年批准建立了蛇口工业园区，1980年兴办了深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区，在随后的三十多年时间里，中国的经济技术开发区和高新技术开发区等各类开发区如雨后春笋般的蔓延开来，截至目前，中国各类国家级的开发区已近400家，省市级开发区更是不计其数，从现在来看，当初兴办的这些开发区如今出现了不同的发展轨迹，有些开发区已经发展成为城市新区（如浦东、苏州新区），甚至是新兴城市（如中国的经济特区），但是也有部分开发区在建立初始就正面临着土地、资本、劳动力等要素严重短缺的事实，发展十分缓慢（如广州开发区），还有的甚至必须缩小规模，复耕还田（如北海、海南洋浦）。我们不禁要问，我国选择在70年代末到80年代初兴建经济特区的意义是什么？而后兴办的各类开发区又与特区的性质有何不同？中国各地的开发区在区域经济高速增长的过程中起到了什么样的作用？开发区未来有可能朝着什么方向发展？顺着以上的思路，本文试图对上述问题做粗浅的回答。

本文共分为四部分，第一部分引言部分，提出本文将要关注的问题；第二部分是文献综述部分，综合了国内外学者对开发区的含义做的研究；第三部分阐述的是发展中国家开发区的演进路径；第四部分是总结。

二、什么是开发区

事实上,由于存在社会、历史、文化、和经济发展程度上的差异，世界各国对开发区的理解不尽相同，对什么是开发区尚未形成一个标准的界定。

（一）国外学者对于开发区概述

在国外，开发区（Development Zone）通常又称为自由经济区（Free economic zones），它主要包括经济特区（Special economic zones）、自由港（Free ports）、自由贸易区 （Free trade zones）、出口加工区（Export processing zones）、科学工业园区（Science-based industrial parks）等。

Grubel（1982）认为自由经济区是一种选择性放宽管制的有用工具，是一国降低其区域发展成本的最优模式。由于早期的自由经济区大多是出口加工区，很多人也将这种自由经济区看作是吸引外商投资、扩大出口和促进经济增长的工具、发动机和触发器。[1]Spinanger(1984)把选择性放宽管制的概念应用到了用于发展市场经济的出口加工区上。他指出在整个经济没有贸易自由化的情况下，出口加工区是一国融入国际劳动分工次优的解决方法（最优的选择是完全的自由贸易），是一国通过吸引外商直接投资（foreign direct investment）来提升本国就业、增加出口以及通过技术转移和使用当地原材料来促进国内经济联系的区域。[2]Basile（1984）指出出口加工区是发展中国家通过免税政策以吸引跨国公司入驻，并将其生产的产品用于出口的某一区域，是发展中国家为增强竞争力和捕捉国际市场而特别设立的区域。[3]Sklair（1986,1993）对自由加工区的概念进行了拓展，他认为自由加工区的目的不在局限于吸引外资、增加就业和出口上，而是开始强调在转变设区国经济发展方式和区域发展方面的影响。[4]

新古典经济学理论拥护者大多以乐观的角度看待经济自由区，他们认为区内放松管制的经济环境允许的区域本地产生效益，并导致一个渐进的和扩散的过程，其中的好处可能传递到国内地区。但是有不少学者也对这种以出口为导向的外向型加工区域提出批评。

Warr（1989）认为出口加工区是虚拟自由贸易条件下的出口制造经济飞地。[5]Xiangming Chen（1994）指出出口加工区代表的是一种典型的自由经济发展形式。由于区域内特殊的优惠和奖励，核心国家的投资者可以从廉价的劳动力和低廉的税收中获取大部分的利润，而那些设区国家的开发区将变成依靠外商投资的出口飞地，而不会与国内的经济产生健康的产业联系，不利于融入由跨国公司主导的全球生产过程。[6]还有很多学者把注意力放在了开发区面临的各种问题上，如基础设施建设浪费，区内生产片段化，生产附加值低，有限的工作机会，性别工资歧视，年轻女性劳动力的过度开发，恶劣的工厂环境，缺少技术转移，行业的脆弱性以及缺少前后向联系等不良的特点。

（二）国内学者对开发区的概述

汪慕恒等（1980）从政治、经济和社会形态等角度对亚洲各国出口加工区进行的研究表明，出口加工区与早期的殖民地有着本质的区别，其实质是设区国与外国投资企业双方情愿、劳资互利的一项经济事业，是发展中国家为发展本国经济与国际资本进行经济合作的一种方式。[7]谷源洋等（1993）定义了三种形式的自由经济区，分别是组织模式、管理模式以及集成模式下的自由经济区。在组织模式下，主要是由非盈利性质的公共机构或私立机构或公私合营的机构在区内提供必要的基础设施，并组织经济活动和提供必要的物流设施。如巴拿马的科隆自由贸易区，印尼雅加达出口加工区，奥地利的林茨自由贸易区的，芬兰的汉科自由港和美国的一些自由贸易区及其他的一些自由港等；管理模式是指直接由当地政府代表更高级别的组织管理自由经济区的经贸和工业事宜。像巴西的马瑙斯经济特区，韩国马山出口加工区，新加坡的自由贸易区，泰国的自由贸易区以及我国的经济特区都属于这种类型；集成模式则综合了管理模式和组织模式的概念，在这种模式下地方政府既可能是该区域的管理者也可能是区内经济活动的经营者，德国和西班牙的一些自由经济区采用这种模式。[8]郑静等（1999）认为开发区是“二战”后由国际劳动分工所引起的全球范围内工业重组的结果，是发展中国家为获得国际投资，促进本国工业发展的有效途径。[9]唐慎（2005）认为开发区主要由政府主导或引导，在交通便利、资源丰富、智力密集、信息畅通等具有相对区位优势的地区或城市特定区域，实行集中投入、连片开发和特殊经济政策及建设管理模式，按照市场经济基本规律发展要求建设起来的、相对独立的经济区域或行政区域。[10]郑国（2006）认为开发区是在大城市郊区选择发展条件较好的区域，通过实施优惠政策、建设完善的基础设施和吸收利用外资所形成的以高新技术产业为主的经济区域。[11]

由上看出，国外学者大多关注开发区对发展中国家的经济意义，把视角集中在开发区对设区国家的经济增长和与本国产业联系方面。国内学者较多从自身的角度出发关注开发区的形成方式和管理模式上。总体来看，从首次提出开发区的概念至今，很少有文献对开发区功能和含义的演变路径进行梳理。

三、开发区的演进路径

自1959年爱尔兰建立世界上第一个出口加工区以来，开发区模式受到收到了诸多发展中国家(地区)的追捧，其中又以亚洲地区最为盛行。如台湾在60年代设立了高雄、台中、楠梓等出口加工区；韩国在70年代设立马山和伊利出口加工区；我国在80年代建立了经济特区和各类经济技术开发区等。从开发区概念的首次出现到现在已过去半个世纪，在这半个世纪中，世界经济发生了翻天覆地的变化，而作为发展经济为载体的开发区的含义在不断的演进，本文以亚洲主要几个国家和地区开发区的发展变迁阐述开发区的演进过程。

（一）专注出口的外向型区域

早期的开发区主要是外向型的出口加工区，大多数发展中国家和地区设立开发区的初衷和目的也大体相同，诸如引进外资、扩大出口贸易、增加就业机会、引进先进技术、促进当地经济发展等等。Xiangming Chen（1994）对台湾高雄开发区、韩国马山开发区以及我国的深圳特区的研究表明早期外向型的开发区在吸引投资、扩大出口贸易、增加外汇收入及扩大就业机会等方面取得了比较显著的效果。

发展中国家利用这种外向型的开发区在吸引外资，提高就业，扩大出口贸易等方面取得了很大的成功。但是由于大多数亚洲国家的出口加工区对出口市场的依赖和东道国(地区)政府只允许它在很小程度上进入国内市场，这类出口加工区对其本国(地区)经济所产生的连锁效应是非常有限的。

（二）强调更广泛的经济目标和增强本国(地区)竞争力的区域

早期发展中国家的出口加工区都带有一些标准的定义以及狭隘的经济目标，包括吸引外商投资，提升就业，增加出口等等。但是从20世纪70年代末期开始，一些更成熟的出口加工区（如台湾）和综合型经济特区开始把它们的经济目标拓展到促进技术转让，提升管理经验，与国内机构建立联系，促进更广泛的区域发展等方面。我国的经济特区在市场改革的过程中制定了一系列有关价格调控，福利提供，劳动管理和金融实践等方面更具体的目标。为了实现这些不同的目标，自由经济区通常为国外和国内的制造业和商业企业提供一系列的财政激励措施：包括廉价的土地和厂房租赁；减税和假期；利润汇出不受限制；低成本劳动力；材料和机械生产出口免税进入；方便的基础设施和服务等。在很多发展中国家(地区)，随着开发区内的目标开始向区外转移，这些激励性的政策也同样适用于开发区外，例如在80年代，台湾的出口奖励政策在地理上已经不受限制，在同一时期，我国也将适用于经济特区的一系列优惠政策应用于其他类型的开发区。

随着国际、国内环境的不断变化，部分发展中国家和地区通过外向型的出口加工区完成了资本积累，并逐步将注意力转向产业升级和提升本国或本地区的国际竞争力上，并开始效仿发达工业化国家建立科学工业园区来发展本国(地区)的高技术产业。如台湾在1980年建立了新竹工业园区，大力发展台湾地区的高技术产业。在新竹园区所创造的效益带动之下，台湾地区集成电路产业位居全球第四，其中晶圆代工和IC封装位居全球第一，IC设计则为全球第二；信息硬件产业产值位居世界第四位，仅次于美国、中国大陆和日本；通讯和光电产业也迅猛发展，在短短数年之间，台湾的WLAN产业位居全球第一、XDSL客户端设备位居全球第二，大尺寸TFT-LCD产值亦位居全球第二。[12]时至今日，台湾已经成为IT领域的佼佼者，并拥有世界级的企业坐镇。经过30多年的发展，新竹科学工业园已经成为了世界有影响力的高科技园区和台湾技术创新基地，帮助台湾成功实现产业转型。

为了发展我国的高新技术产业，提升国家技术创新能力，我国在80年代后期开始兴建高新技术开发区（以下简称高新区）。高新区的成长对国家经济的贡献较为显著。截至2010年83家高新区园区生产总值为31703.4亿元，占全国国内生产总值的比重达8.0%，工业增加值达到21410.0亿元，占全国工业增加值的13.38%。此外高新区有别于其他的经济开发区的地方在于，高新区以发展高科技产业为主，提倡园区内的自主创新。[13]王胜光等（2010）对高新区的研究表明高新区已经实现了主要依靠创新驱动经济，并逐步呈现以“创新经济体”的局域经济形态带动国家经济的转型发展。高新区的兴建表明我国开发区的发展路径已经从对外出口基地向以创新驱动的高新技术产业基地发展。

（三）城市化的新模式

亚洲几个国家和地区的开发区都呈现了大同小异的发展模式。从外向型的出口加工基地到高新技术产业基地；从为了增加税收、解决就业、改变贸易逆差到提倡创新，带动区域经济发展。

但是我国的开发区在遵循这一发展路径后呈现了新的发展方向。在我国，开发区一般都是由政府主导规划，在远离城市的边缘地带或交通便利的港口地区划出一篇区域，在区内运用一定的优惠政策，与区外差别对待的区域。这类区域，与城区相比通常功能比较单一，以发展经济为主。但是随着我国加入WTO，很多开发区内的优惠政策逐渐到期，区内区外逐渐趋同发展，而且随着产业、人口和各种生产要素的集聚，很多开发区结构与功能不断完善，区内人口密度、设施水平、功能类型等日益趋于一般意义上的城市化地区，开发区与城市其他区域之间有形和无形的“界线”日益模糊。最典型的莫过于深圳特区，从1980年设区至今，深圳已是中国经济最开放的地区，发展成为国家副省级城市。而1990年为吸引技术密集型外商而投资开发浦东开发区如今也发展成为了一个副省级的市直辖区，其城市化的速度超过其他任何地区。

以开发区推进城市化建设已经引起了不少学者的注意。张弘（2001）深入分析了长江三角洲地区开发区城市化过程后指出：以开发区推进城市化是与传统意义上的圈层式扩展或沿交通线扩展的模式迥异的模式，是中国当代城市化卓有成效而又极富特色的模式。[14]王兴平等（2009）在对南京高新区的研究基础上指出“以区建城”，以开发区为载体推进城市化，是中国特色的当代城市化模式。[15]郑国（2011）认为中国正逐渐步入“后”开发区时代，现阶段开发区的发展已经进入了开发区与城市融合发展的阶段。[16]

我国的开发区发展模式突破了开发区只是单一经济发展单元的模式，开发区还将承担更多的社会功能，未来开发区向城区的演变有可能成为中国特色的城市发展模式。

四、结论

开发区是发展中国家在特殊的历史时期下诞生，承担特殊的经济使命，赋予特殊的政策支持的特殊的经济区域。它具有灵活、适应时代的特性，它所承载的目标会随着经济环境的改变而不断变化。开发区的含义从最初为吸引外商投资、增加就业和扩大出口兴建的外向型的出口加工区域，到强调更广泛的经济目标诸如发展高新技术产业，促进技术转让，提升管理经验，与国内机构建立联系，促进更广泛的区域发展等等，中国的开发区建设的经验表明开发区可以不是单一的工业用地，开发区承载的不仅仅只是发展经济的含义，还有广泛的社会含义。中国的开发区建设丰富了人们对于发展中国家和地区城市化模式的认识，深圳、浦东模式开创了开发区未来发展的新方向。本文仅就开发区的含义及其演进过程进行了简单的探讨，研究有诸多不足之处。以区建城这一模式仍在初步实践中，目前仍面临交通系统规划、行政体制管理、职住分离等问题，值得后续研究。

（注：本文系2013年中南财经政法大学研究生创新教育计划项目“劳动力因素对产业集群的影响研究——以浙江长兴为例”阶段性成果，项目编号：2013S0816）

[1]Herbert Grubel.Towards a theory of free economic zones.Review of Worm Economics，1982，（118）：39-61.

[2]SPINANGER,DEAN.Objectives and impact of economic activity zones——SomeevidencefromAsia.ReviewofWorldEconomics，1984，（120）：64-89.

[3]Basile,Antoine and Dimitri Germidis.Investing in free export processing zones.Paris:Development Center of the OECD，1984.

[4]Skair,Leslie.Free zones,development and the new international division of labor.Journal of Development Studies ，1986，（22）：4，753-9.

[5]Warr,Peter G.Export processing zones:The economics of enclave manufacturing.Research Observer，1989，（4）：65-88.

[6]Xiangming Chen.The Changing Roles of Free Economic Zones in Development:A Comparative Analysis of Capitalist and Socialist Cases in East Asia.Studies in Comparative International Development,Fall 1994，29（3）：3-25.

[7]汪慕恒、陈永山.试论亚洲出口加工区的性质和我国的经济特区[J].中国经济问题，1980.

[8]谷源洋等.世界经济自由区大观[M].北京：世界知识出版社，1993.

[9]郑静，薛德升.论城市开发区的发展:历史进程、理论背景及生命周期[J].世界地理研究，2000.

[10]唐慎.论中国开发区的聚散功能及在中国经济转型中的复制作用[J].探索，2005.

[11]郑国，王慧.中国城市开发区研究进展与展望[J].城市规划，2005.

[12]李晔.新竹科学工业园区与中关村科技园区发展模式的比较分析[D].天津大学硕士论文，2005.

[13]王胜光,程郁,刘会武.高新区创新中国——对20年国家高新区发展的总结评价及对未来发展的思考[J].中国科学院院刊，2012.

[14]张弘.开发区带动区域整体发展的城市化模式—以长江三角洲地区为例[J].城市规划汇刊，2001.

[15]王兴平、袁新国、朱凯.开发区再开发路径研究—以南京高新区为例[J].现代城市研究，2011.

[16]郑国.中国开发区发展与城市空间重构：意义与历程[J].现代城市研究，2011.